资水流域生态环境多元主体协同治理的困境与对策研究

李成实

(中共怀化市委党校， 湖南 怀化 418000)

改革开放以来，我国工业化进程不断向前推进，无疑对整个社会的发展贡献巨大。但在工业化突飞猛进的同时，我们不得不面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。党中央、国务院审时度势，及时地作出了建设生态文明的战略部署，先后出台了一系列重大决策部署，推动生态文明建设取得重大进展和积极成效。随着生态文明建设的不断向前推进，国内专家学者对怎样提高生态环境治理效能提出了许多设想，其中“多元共治”这一生态治理理念被广泛推崇。多元共治这一理念的提出，既是对传统单一化管制型环境治理理念的突破，也是顺应时代潮流，深入贯彻落实绿色发展理念，走高质量发展之路的现实需要。改革开放以来，资水流域工业化进程不断加快，环境问题变得日益严峻。然而，多元共治机制在资水流域并没有真正形成，生态环境治理依然是以政府为主导的单一化管制型治理模式，企业、民众和社会组织等生态环境治理主体作用得不到有效发挥。在新形势下，面对环保需求日益升级，人民群众对美好生活需要的强烈期待，传统单一化管制型环境治理模式在环境治理中难免捉襟见肘，治理效果也不尽人意。近年来，针对传统单一化管制型环境治理模式存在的弊端，资水流域不断践行多元共治理念，积极构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的多元共治机制。

1 资水流域生态环境多元共治的实践与探索

资水属于长江二级支流，为湖南四水(湘、资、沅、澧)之一。其左源赧水发源于城步苗族自治县北青山，右源夫夷水发源于广西资源县越城岭，两水于邵阳县双江口汇合称资江，流经邵阳、新化、安化、桃江、益阳等市县，于益阳市甘溪港注入洞庭湖，全长653公里，流域面积28 142平方公里。当前，资水流域各市州加强了对流域生态环境的治理，并积极探索构建生态环境治理多元共治机制，生态环境建设取得明显成效。

1.1 生态环境多元共治中政府主动作为

从生态环境治理模式的角度来讲，多元共治模式只是作为弥补其他生态环境治理方式不足而提出的一种生态环境治理方式。这种模式在当前资水流域生态环境治理实践中，并没有形成学者所担心的“无中心”的问题。政府在当前生态环境治理中依然扮演主导者的角色，形成了中央政府统一领导和地方政府分级负责的生态治理格局。

资水流域是长江流域的重要组成部分。习近平总书记指示，要坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置，共抓大保护，不搞大开发。[1]基于这一重要指示，湖南省委、省政府，邵阳、益阳市委、市政府以及资水流域内各县委、县政府分别出台了生态治理相关政策，为资水流域正确处理经济发展与环境保护的关系提供了保障。

就省级层面而言，湖南省制定出台了《湖南省实施河长制行动方案(2017—2020年)》、《统筹推进“一湖四水”生态环境综合整治总体方案(2018—2020年)》，为资水流域各县(市、区)开展生态环境治理指明了方向。各县(市、区)政府积极落实省委生态环境治理要求。一是积极推进资水流域生态治理组织体系建设，形成治理合力。二是加强资水流域生态环境治理，淘汰落后产能，打击非法活动，整顿污染企业。在省委省政府的领导下，邵阳市重点整治工业园区，“散乱污”企业关闭退出，饮用水水源保护地企业搬迁、餐饮退出，资江流域采砂、隆回小沙江采石场污染、云峰水泥卫生防护距离内居民搬迁、新邵龙山河流域锑超标、“两沟”(洋溪沟、龙须沟)黑臭水体等一大批突出环境问题得到有效整改。全市空气质量持续向好，11个省级工业园区污水集中处理和排污系统建成投运并实现在线监控。全市所有监测断面水质达标率100%。在全省首创“河长制”电视问政，“一河一警长”工作创造了“邵阳经验”，“河长制”工作代表全省顺利通过国家评估验收。益阳市则扎实开展生态环境治理，加大了城市规划区自然山体水体保护力度，大力发展高效生态林业。重点推进重金属污染防治、大气污染防治和“两河”治理，中心城区空气质量优良率达93.7%，洞庭湖和资江益阳段10个断面全部达到国家地表水ш类标准。娄底市新化县已启动了《新化县全面推行河长制实施方案》，建立了县、乡、村三级河长体系，按照“一河一策”要求，组织对资江和流域内95条大小支流制定管理细则，并对河流排污口进行了全面核查，对资江两岸500米范围内和主要水源功能区等禁养区实施了退养工程，目前，495家养殖场已退养拆除到位，并通过了省市两级人民政府的验收。另外，新化县对资江干流、大洋江、锡溪河、洋溪河、青峰河等主要支流的采砂企业进行了整顿，生态环境治理取得了明显成效。三是通过参加联席会议、建立水环境应急管理响应联动机制，加强了邵阳、娄底、益阳的联系，共同治理资水流域水环境问题。当前，邵阳、娄底、益阳三地在省政府的领导下，2017年召开了资水第一次省级河长会议。会议强调“流域各地要提高认识，巡河履责，做好“一河一策”、“一河一档”等基础工作，抓好突出环境问题整治，加强舆论宣传，坚决守护好每条河流每个河段。资水流域要通过建立水安全联防联控制度、河湖管理保护联合执法制度、重大问题办理“一单四制”、市县河长办联席会议制度等，推动形成流域工作合力，尽快完善河长制工作体系。”[2]

1.2 生态环境多元共治中企业积极参与

在市场经济条件下，企业作为我国市场经济活动中的基本单元与国民经济发展的关键性支柱，不仅关系到经济发展质量、社会消费水平、国家综合实力，更关系到社会和谐与生态环境健康。当前，部分企业受利益的驱使，仍然采取粗放式的经营管理模式，忽视环境保护与资源节约，甚至引发严重的环境污染问题，给我国生态安全造成了一定影响。粗放式经营，不仅不利于企业的技术革新和长期发展，也不利于环境的改善和人民群众的身体健康。当然，从利益的角度来讲，追逐利益是企业最大的动力。马克思曾经关于利益问题的经典分析，足以解释当下企业在生态环境治理过程中的不作为行为。尽管我国已经出台了《环境保护法》，明确了企业作为生态环境保护的主体责任，也形成了包含污染性物质的可形成总量限额管理制度、污染物排放量的检测管理和监督制度、违规处罚与奖励制度、档案管理制度、环境保护设施的台账管理制度以及人力资源管理制度的企业环境保护制度。但是，企业为获取利润，当企业处于缺乏有效监管、有效监督的情形下，企业对生态环境污染问题一般会选择不治理。更有甚的是，当前有的企业在监管、监督机制健全的情况下，依然为了利益铤而走险。在2018年湖南省环境保护第一批和第二批黑名单中，资水流域进入黑名单的企业达12家。2019年湖南省环境保护第三批和第四批黑名单中，资水流域进入黑名单的企业达8家，这些企业大都存在不运行污染治理设施、私设暗管偷排偷放、未批先建、拒绝整改等行为，使得资水流域水质受到影响，据统计，2004年以前，有不少年份都没有出现水质符合四级标准的河段，其主要污染物是氨氮和挥发酚，粪大肠菌群所占比重也较大。

近年来，资水流域加大了生态环境治理力度，企业生态环境造成破坏程度降低。以前流域内存在的制药、纺织、冶炼、造纸、皮革、采矿等企业一般都通过引进新技术，采用先进生态技术进行生产，改进废水废气处理设施和工艺，污染物的排放大都控制在国家允许的排放标准之内。但是，资水流域依然存在一些企业有污染环境的行为。比如，进入湖南省第三、第四批环保黑名单中的益阳市宏安矿业有限公司、桃江东方矿业有限公司、邵阳县振兴环保建材有限公司、邵阳县塘田市镇中山环保砖厂等企业就存在擅自停运污染治理实施、不正常运行污染治理设施、废水未经处理直排、私设暗管排污等行为。除此之外，还有一些采矿企业源头控制不到位，导致重金属污染问题比较突出，流域沿线磷石膏渣场渗漏排放严重，导致资水流域总磷污染问题较为突出。出现企业参与环境治理不积极的问题，一是与企业集体环境保护意识淡薄有关。受传统经济发展观念的限制和影响，部分企业仍然将经济收益视作企业经营的唯一目标，没有正确处理好经济效益与社会效益的关系。二是与企业环境保护管理制度的不完善有关。随着《环境保护法》的正式实施，企业已逐渐明确生产经营过程中可排放污染物的种类及其排放指标，但由于污染性物质总量限额管理制度的不完善，促使部分企业没有将污染物排放设定为正式的管理制度。另外，部分企业缺乏完善的考核监督制度和奖惩制度。三是与企业的环境保护管理方法滞后有关。从现有情况来看，部分企业缺乏长远的环境保护管理目标与规划，同时也缺乏独立且专业的管理机构，导致环保管理工作流于表面。

1.3 生态环境多元共治中公众有序参与

随着生态文明建设的不断推进，生态环境治理模式不断创新，参与生态环境治理主体也相应发生变化。尤其是公众参与生态环境治理，无论是制度层面还是实践操作层面，都在不断发展，取得了一定的成绩。从制度层面来看，公众参与生态环境治理有据可依，从中央到地方出台了多部法律、法规、规章和规范性文件，对公众参与生态环境治理做出了明确规定。比如，《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《水污染防治法》等相关法律都对公众参与作了规定。从实践层面来看，参与生态环境治理的人员范围在不断扩大。过去，公众参与生态环境治理一般只能通过间接的方法进行，即通过由人大代表、政协委员参政议政来实现，他们通过提出生态环境治理议案和建议，对生态环境治理立法行使表决权。现在，公众可以以民间组织或自己的名义行使法定权利，向政府发出声音，直接参与生态环境治理。然而，资水流域的公众参与情况并不乐观。在当前资水流域生态环境治理的过程中，政府的强势主导与公众弱势参与形成了鲜明的对比。在很多县市区，公众在参与生态环境治理的过程中，主要参与方式集中在对破坏、污染生态环境等行为进行投诉、举报、信访，而不是通过参与生态环境治理立法、行政决策以及依法提出公益诉讼等方式来参与生态环境治理。对于这一点，从湖南红网《百姓呼声》栏目就可略窥一斑。由此可见，在资水流域生态环境治理中，公众参与并没有落实到生态环境治理的全过程。出现这样的现状，一是制度供给明显不足，尽管我国出台了公众参与生态环境治理的基本法律，但由于公众参与生态环境治理在我国并没有非常丰富的实践经验，也没有丰富的理论研究，相关法律原则性的提的多，可操作的制度措施提的少。二是公众参与意识和能力明显偏弱。对于生态环境治理，部分民众既不知道自己的环境治理过程中拥有哪些权益，也不懂得如何运用法律来维护自己的权益，最终降低了生态环境治理的效能。“一般说来,经济越发达的地区民众环境保护的意识就越强烈,ENCO的发展就越快。”[3]由于资水流域经济社会发展滞后,生态环境保护意识比较薄弱,很多人对ENGO组织根本就不知道,也就不理解，ENCO的发展也就很慢。三是政府在生态环境治理上放权不够。长期以来，政府形成了包办一切的思维定势，不愿意放权。尤其是管理部门，习惯于从行政管理的角度去思考问题，生怕民间环保组织和个人与自己唱反调，于是对生态环境治理大包大揽，限制了公众对生态环境治理作用的发挥。目前公众参与途径一般限于参加听证会、座谈会，但往往流于形式，环境公益诉讼也是困难重重，公众难以发挥应有的作用。

2 资水流域生态环境多元共治的实践困境

生态环境治理是一项复杂的系统工程。生态环境多元共治涉及到多个治理主体，原来单一的治理行动转化为集体行动。集体行动的成功与否与各参与主体的行动目标、行动能力、行动实践密切相关。对于生态环境治理中的政府而言，追求社会效益被摆在第一位，然而对于企业和社会公众而言，对经济效益会有更多的考虑。正因为政府、企业和社会公众在认知能力、价值目标、实践能力和责任担当等方面存在差异，这就决定了各治理主体在生态环境治理中发挥的作用有所不同。正如Ostron所言：“不同生态治理主体的权力不同，地位不同，参与方式不同且作用也不同。”[4]正是基于治理主体之间的这种差异性，影响了资水流域生态环境多元共治机制的有效形成。

2.1 多元主体协同治理的认知困境

任何一种生态环境治理模式的形成都有它的必然性。不管是以政府为主导的单一化管制型环境治理模式还是多元共治模式都是长期实践的结果。改革开放后形成的以政府为主导的单一化管制型环境治理模式，是在改革开放30多年环保实践基础上逐步形成的。这种模式既是特定的历史条件的产物，也是人们对环境问题认识的产物。长期以来，环境问题一直被认为是自然演化问题或者是技术落后问题，并没有从公共问题的角度来思考。这就导致在环境治理中过度的强调政府的管理职能，强调政府的主导地位，忽视了企业、公众、社会组织等其他生态环境治理主体作用的发挥。过度的强调政府的主导作用，换来的结果就是政府职能不能充分行使，政府对生态环境治理的认知就会停留在管制的层面，不会与企业、公众、社会组织形成有效的沟通协调机制。政府自然会以主导者自居，在环境决策、环境标准制定、环境监督等生态环境治理的方方面面承担主体责任。

因此，在此模式下，处于边缘地位的企业、公众和社会组织自然对生态环境多元共治有不同的认知。在企业看来，政府是生态环境治理的主导者，自身只是被动的执行政府制定的各项环境治理规章制度。对于企业来讲，生态环境治理的各项规章制度也是一把“双刃剑”。一方面，环保制度的限定倒逼企业自身转型升级，有利于企业的长远发展。另一方面，环保制度也使得企业为此付出了巨额的成本，降低了企业的利润率，给企业的生存带来了挑战。因此，在资水流域生态环境治理实践中，部分企业更多的是从自身的利益出发，对参与环境治理的热情其实并不高。资水流域的各县(市、区)分属不同的市州管辖，这样很容易割裂流域生态环境治理的整体性特征，造成上下游、左右岸管理职能的脱节和跨境环境污染问题。这就决定了各县(市、区)在生态环境治理目标上，很容易产生认知差异，造成各自为政的局面。尤其是在处理地方经济上发展与生态环境保护问题上，必然会出现重发展、轻保护的现象。当前各县(市、区)如火如荼地建设工业园就充分说明了这一点。特别是在全面建成小康社会的关键时期，全面建成小康社会的压力会倒逼经济增长方式，有的县(市、区)可能为完成全可面建成小康指标片面追求经济增长，大上快上粗放型污染型投资项目，破坏流域生态环境。对于社会公众来说，公众对“多元共治”也缺乏有效认知。在他们看来，虽然自身有参与环境治理的热情，但由于缺乏参与的平台和渠道，加之政府信息的公开度、透明度不够，参与生态环境治理并不能真正发挥作用。对于社会组织而言，它的境遇并没有比公众好多少，在政府单一管制型生态环境治理模式下，社会组织对“多元共治”的认知同样是不到位的，在他们看来，作为民间组织，并没像政府一样拥有决策权与执行权，对于参与生态环境共治的作用是非常有限的。

2.2 多元主体协同治理的运行困境

生态环境治理是一项复杂的系统工程，如何让生态环境治理主体之间形成良性互动，亦即政府、企业、公众和社会组织等治理主体在生产公共物品、处理公共事务、提供公共服务等方面都能成为供给主体，一直是学术界研究和讨论的重点问题。从多元共治的定义来看，就是要求各个治理主体都能成为供给主体，而多元共治模式正是期望通过各个主体充分发挥自身作用，政府运用行政手段，企业运用市场手段，社会组织和公众运用监督手段对生态环境破坏者形成压力，促使其改变做法。但是从资水流域的实际运行来看，理想型的多元共治机制尚未形成，生态环境多元共治这一模式还存在运行困境，具体表现在以下三个方面。

一是多元主体之间缺乏合作。毫无疑问，生态环境多元共治机制的形成，取决于各治理主体对生态环境治理目标追求的一致性。一旦生态环境治理目标的一致性缺失，各治理主体就无法建立起合作关系，形成平等协商、互利合作的伙伴关系。因此，生态环境治理多元共治模式必须立足于政府、企业、公众和社会组织等治理主体之间的合作性，才能实现其治理效能。要通过对话、协商、谈判、妥协等集体性选择和行为，达成抑制生态环境进一步恶化的治理目标。然而，资水流域的生态环境治理实践表明，生态环境治理各主体之间合作明显不力。这不仅表现在地方政府之间、政府部门之间合作不力，还表现在地方政府与企业、公众和社会组织等治理主体之间合作行为不多，合作力度不够。

生态环境治理主体之间合作不够主要基于利益博弈和不同的目标追求。毋庸讳言，生态环境治理主体多元，也就意味着存在多种利益诉求，这些利益诉求直接体现在对环境治理的目标追求上。对于地方政府来讲，地方政府既想当“运动员”，也想当“裁判员”。尤其是对于身处不同行政区域的政府治理主体而言，问题变得更加复杂，资水流域涉及到多个市级行政区域，各行政区域不同治理主体对经济效益与社会效益关系的认知和处理是不一样的。这就导致了资水流域政府这一治理主体之间的合作意愿不够，必然会阻碍资水流域生态环境多元共治机制的形成。对于企业而言，企业更是以盈利为目的，其本身并不愿意为生态环境治理出力，因此企业的合作意愿并不强烈，这直接导致企业与政府之间，企业与公众和社会组织之间合作力度不够。

二是生态环境治理措施运用不当。生态治理是一个长期的过程，不可能一蹴而就。生态问题是随着我国工业化进程的不断推进逐步出现的。然而，在解决生态问题的做法上却呈现出阶段性特征。在工业化初期，地方政府为了发展生产力，搞活经济，在处理经济发展与环境保护的关系问题上，倾向于发展经济，有的地方政府甚至主张“先污染、后治理”。在工业化中期，随着生活水平的不断提升，人们对生态环境的需求越来越强烈，人们已经不再满足于一日三餐的物质生活，希望能有更好的生活环境，此时，建设生态宜居城市的理念逐步深入人心，政府对环境治理的力度也逐步加大。党的十八大以后，生态文明建设被写入党章，生态环境治理迎来了新的春天。纵观工业化期间的生态环境治理，不同时期有不同的侧重点，对生态环境治理的严格程度也有所不同。但是，从资水流域生态环境治理所采取的措施来看，忽视了治理过程的持续性。在资水流域生态治理实践中，部分县市区还是习惯于抓一些临时性措施或开展运动式执法，搞突击执法，造成了治理过程的持续性要求与措施的阶段性之间的矛盾，使得流域内经济社会发展与生态环境保护的矛盾变得更加突出。

三是多元主体治理效果缺乏考核。生态环境治理是一个系统工程，是集体行为。集体行为产生的结果需要集体来认定。这就需要针对生态环境治理总体结果和治理主体制定一个考核标准，这样才能促进不同治理主体在多元共治过程中，能充分履行自己的职责，从而确保生态环境治理取得预期的成效。资水流域生态环境多元共治的实践表明：政府作为生态环境治理的主导力量，其本身受到国家生态环境治理指标的考核和相关部门的有效监督，因此，在生态环境治理方面会建立一套完善系统的监督考核体系。但是，政府在生态环境多元共治机制的构建方面，则没有硬性的规定，当前没有哪一个法规或条例要求政府在多元共治机制的构建方面必须完成具体规定任务。这就导致了政府在生态环境多元共治机制的构建过程中，具有主观随意性。如果政府不愿意放弃管理权力，习惯于用传统的单一管制型模式来推进生态环境治理，那么生态环境多元共治机制就不可能有效形成。同样，对于企业、公众和社会组织来说，更是如此。当前也没有任何考核标准来规范企业、公众和社会组织在生态环境治理过程中的履职作用的发挥。正因为没有考核标准，所以当前生态环境多元共治机制不能有效形成，政府可能会从经济效益和社会效益均衡的角度来思考如何进行生态环境治理，而企业则会从经济效益的角度来思考，自身在生态环境治理过程中所要做的工作。对于公众而言，更多的是从自我认知出发，对涉及到自身利益的环境污染行为提出自己的意见或建议，一般对于不涉及到自身的则缺乏集体关怀。另外，对于社会组织而言，基于其组织构成的民间性和利他性，一般愿意在共同推动生态环境治理方面做出努力，但其推动作用因其组织的松散性而大打折扣。正是基于生态环境各治理主体缺乏有有效的考核，这也是为什么近几年资水流域始终会发生生态环境破坏事件的重要原因。

2.3 多元主体协同治理的制度困境

多元共治，顾名思义，就是多个主体共同治理，这必然会涉及到制度问题。一涉及到制度问题，就必然会涉及到权力问题。多元共治使用的权力不同于一般意义的公共权力，也不是私人权力或公权力与私人权力的集合，而是一种不可垄断的、不特定多数的社会权力，其权力边界并不是非常清晰。多元共治是多个权力主体通过多种机制相互融合的过程，在这个融合过程中，多元主体间的权力、资源和责任的行使是实现共治的制度保障。那么问题就出来了，如何才能让多个权力主体相互融合呢？换句话说，就是需要通过建立什么样的制度来实现相互融合。从资水流域生态环境多元共治实践来看，构建权力主体相互融合的制度还不够完善。

一是合作制度不健全。从治理主体来看，当前资水流域生态环境治理包括政府、企业、公众和社会组织四个权力主体。一般来讲，多元主体权力的行使可以采取协商或建立规则两种形式。然而，这两种形式在资水流域各治理主体之间运用不够。恩格斯曾经说过，历史是人民群众合力作用的结果。同理，生态环境治理要取得成效，同样需要形成合力，需要多个治理主体之间相互合作。合作一般最简单的做法就是协商，即多个治理主体对不同问题或不同政策的争论旨在通过反复对话、反复竞争找到分歧、通过反复妥协、反复合作平衡各主体的利益，最后达成共识，形成集体行动。虽然这个行动过程中会因为协商需要耗费大量的时间成本，但是这一成本会被随后形成的公共政策及较好的效果所抵消。需要指出的是，协调成本的大小取决于治理主体之间的组织方式以及相互关系，一般而言互惠型关系协调成本比较低。除此之外，合作还可以采取建立新规则或形成新制度的方式达到目的，当然这是协商方式的进一步深化和提升。就合作难以程度而言，能协商的最好协商，只有当协商的方式不能有效调解多元主体的利益并形成集体行动的时，才采取建立新规则或新制度。从资水流域的实践来看，治理主体之间在生态环境多元共治机制的构建上合作程度不高，即协商机制和建立新规则的形式都是没有被广泛应用。当前的合作还仅仅局限于体制内的治理主体之间的合作，这主要包括国务院、国家环保总局、相关部委局、地方政府、地方环境行政机构以及其他国家机构，而企业、环保组织、公众、国际组织等体制外的合作尚未有效建立。

二是沟通制度不完善。生态环境多元共治的系统性和复杂性，决定了多元共治主体必须加强沟通。缺乏有效的沟通，就等于治理主体各自为政。毫无疑问，这就意味着协同共治机制的是缺乏的。就当前资水流域生态治理实际来讲，政府各部门是推进生态治理的主导力量，体制内的治理主体之间的沟通是主流模式。然而，以政府为单一主体的治理模式在生态治理过程中很容易出现政府失灵现象。特别是生态环境治理，环境问题不单单是哪一个行政区域的问题，而是一个系统问题，用单一的政府属地管理模式去开展环境治理，有点头痛医头，脚痛医脚的味道，不能从根本上解决环境污染问题。因此，对于环境治理这一跨流域的治理，必须加强各治理主体之间的沟通，并形成制度，这样有利于信息共享、污染共治。毕竟政府同样具有“经纪人”的理性特征。这一特征决定了在跨域治理中资源得不到有效配置，技术得不到有效应用以及政策法规也会呈现碎片化。比如，当前资水流域在贯彻落实“河长制”的过程中解决了跨域治理中的权威缺失问题，在短期内迅速提高了治理的效率，但是，“河长制”调动的依然是行政系统内部的资源，强化的是党政领导的环保责任，缺乏连接其他治理主体的横向机制构建，不利于其他治理主体力量的发挥。[5]

三是共享制度缺乏。随着市场经济的不断深入，区域联动、优势互补、合作共赢、一体发展，越来越成为区域发展的普遍趋势，资水流域生态环境治理也类似于当前的区域经济发展。必须抢抓国家推进武陵山片区区域发展与扶贫攻坚、生态功能区建设和区域协调发展的历史机遇，催生命运共同体意识，探索一条“多元共治””的区域一体化治理道路。首先，资水流域内各县(市、区)政府要树立共享理念，要加强与其他县市区的联系和沟通，提供环境污染治理经验，提供环境污染治理服务。其次，政府要加强与企业、公众和社会组织的沟通联系，为其他治理主体提供平台服务、信息服务和技术服务，使其他共治主体能够对区域内生态环境污染情况有更理性、更全面的了解和掌握，从而能够为环境污染治理提出正确的意见和建议。

四是激励制度不健全。对于生态环境治理，按理说应该是各治理主体的责任。毫无疑问，政府理应承担起环境治理的主导责任。从当前的实践来看，政府各部门对于环境治理也没有激励制度，用以促进各政府部门更好地开展环境治理。部分地方政府在没有激励制度的情况下，靠的是用问责制来推动工作。对于企业来讲，当前同样没有激励制度。虽然现在有了红黑榜，但其作用是非常有限的。基于市场机制的“谁污染、谁治理”原则，企业本应是生态治理的重要主体。然而，在资水流域生态环境治理实践中，许多市场手段被限制在较小的范围内，加上环境制度对企业承担社会责任的激励性不足，以企业为治理主体的排污产权交易市场尚未真正形成，企业作为生态环境治理主体的作用尚未得到有效发挥。另外，对于公众和社会组织参与生态环境治理，目前主要靠的是自愿，靠的是公民和社会组织环保意识的觉醒，靠的是公民和社会组织对人的权利的强烈要求。

3 构建资水流域生态环境多元共治机制的路径选择

在资水流域生态环境治理中，多元主体受理念认知、运行机制、制度构建等多种因素的影响，其生态治理作用未能得到有效发挥，直接导致了资水流域生态环境治理效能未达到预期目的。为此，要提升生态环境治理效能，推动生态环境治理共治机制的形成，必须从以下几个方面加以努力。

3.1 提高认识，树立生态环境共治理念

众多的生态环境治理实践表明，传统单一的政府管制型治理模式已经不能完全适应当今生态环境治理的现实需要，而生态环境共治这一模式已经初步显露出其治理优点。顾名思义，“共治”就意味着在治理公共事务中，治理主体是多元的，所有主体都有权利参与治理。那么，在生态环境治理共治中，如何使各治理主体都能行使自己的权力，为生态环境治理作出应有的贡献，关键在于治理主体必须提高认识，树立生态环境共治理念。

首先，政府要改变观念。在经济全球化和信息全球化的今天，单靠政府去实现生态环境治理的目标，既不现实，也没必要。一直以来，我国是“大政府、小社会”的模式，政府在资源和权利上占据中心位置，政府习惯于“包打天下”，但是，在全球化的今天，单靠政府治理环境污染，是非常不现实的。一旦出现环境问题，或者是环境问题没有解决的非常到位，这不仅会增加政府的工作成本，还会导致人民对政府的期望值下降。所以，政府必须放权，让已经具备实力的其他治理主体解决原本只能政府承担的公共性事务。加上当前社会主义民主政治不断发展，有力地推动了企业、公众和社会组织参与生态环境治理热情。此时的政府，关键在于做好引导工作，要通过法律法规、政策制度、环境标准、考核机制等措施，调节规范各种经济主体的行为，重点从环境政策、制度机制、法治层面做好相关工作，对企业、公众和社会组织产生影响，从而让企业、公众和社会组织发挥应有的作用。这就要求政府必须要有宏观认识，要从大局出发，还归本来属于社会领域的职能，做“有限型”政府。

其次，企业要树立共赢意识。长期以来，部分企业只有双赢意识，而没有共赢意识。实践表明，除共赢外，任何一种双边关系都会出现利益的受损者。相比之下，共赢是一种能够保证自我与环境协调发展的行为。当然，共赢能够实现的依据是系统整体性原理。在一个环境治理系统中，个治理主体通过改进相互关系，使得现有治理资源更为有效利用或能产生更好的治理效能，从而实现预期的目标。事实上，治理生态环境企业负有不可推卸的责任。毕竟生态环境的不断改善，是各治理主体实现“共赢”的结果。生态环境优化离不开政府的积极作为，也同样离不开企业、公众和社会组织的积极参与。俗话说：“和而不同”。尽管各治理主体价值诉求不同，但是治理环境污染，改善环境是各治理主体的共同目标，实现这一目标可以通过加强沟通和交流，通过协商与妥协达成一致意见，形成集体行动，从而找到实现利益共赢之道。

最后，公众和社会组织要提升参与意识。从理论上讲，各治理主体在环境治理过程中具有平等性。但是，从当前中国实际来看，不管是决策、约束监督企业行为、动员社会公众参与，还是环境信息公开、激励企业创新、社会组织扩权，都处在政府的管制之下，公众和社会组织参与生态环境共治的平台非常限制，这就决定了未来的生态环境治理必须壮大公众和社会组织的力量，构建的是基于公众和社会组织力量不大壮大的共治机制。根据国家确立的社会组织发展目标，要实现共治，关键是要扶持两种类型的社会组织。一是以掌握资源、信息为己任，从事互联网和媒体工作的组织，二是直接面向利益关者的服务型组织。这两类组织不管是思想理念还是参与治理能力方面，只要加以扶持，不断提升参与意识，必将成为生态环境治理的主体之一。

3.2 明确权责，确保治理主体责任落实

生态环境治理是国家治理体系中的一项重要内容。不管何种治理，只有做到权责明确，才能抓好抓实，真正取得实效。生态环境治理存在多个治理主体，只有明确好各方责任，协调好各方利益，生态环境多元共治的机制才能真正发挥作用。

首先要明确政府的权责。政府在生态环境治理中扮演的角色，关系到生态环境治理的好坏，也关系到生态环境治理共治机制的形成。一般来讲，政府要根据经济社会发展的需求，在生态环境治理过程中自觉改变管制的做法，要结合实际当好引导者，引导企业、公众和社会组织积极参与生态环境治理，要为企业、公众和社会组织参与生态环境治理提供法律支持、平台支持和资金支持。

其次是要明确企业的权责。据统计，目前生态环境遭受污染中有80%来自于企业。企业对于生态环境问题有着不可推卸的责任。然而，在政府一元化的生态环境治理模式下，企业通过破坏生态环境获取经济利益，却没有承担相应义务。尤其是在工业化扩张的时期，企业对生态环境资源极尽压榨之能力，却置生态环境利益于不顾。按常理讲，对于生态环境污染，应该是谁破坏、谁治理，但是现实情况是，经过政府登记备案的大中型企业从生存和赢利的角度出发往往会违法生产或通过迎合政府官员的权力寻租谋求有关部门对其破坏性生产行为的认可。这种行为对生态环境的负面影响是非常大的。因为大中型企业一般规模较大，对环境的破坏也比较严重，一旦地方政府为了地方税收而放任不管，不仅对环境会造成极大的影响，也会导致老百姓深受其害。对于小企业而言，特别是一些采矿企业，为了利益偷排偷放，对生态环境也造成了一定的破坏，甚至有的是不可修复的破坏，这种企业得利，让社会买单的行为是极其不公平的，也是社会所诟病的。近年来，在政府、公众和社会组织的作用下，企业的社会责任感有所增强，但是，离人民群众对生态环境的要求还有很大的差距，这就是为什么近年来还会发生因环保问题发生群体性事件的根本原因所在。因此，企业必须强化自身责任，承担起社会责任。一是要树立现代化企业的理念，把预防污染和降低能耗贯穿企业发展始终，力求树立绿色环保企业形象。二是要推动产业转型升级，通过加强技术创新，不断推动节能环保、新能源、新材料、高端装备制造等战略性新兴产业的发展。三是主动承担部分公共产品的供给，以支持公益事业，为政府减轻压力。四是要建立绿色金融体系，发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色发展基金，缓解政府、企业在环境治理中的资金短缺问题。

最后是要明确公众和社会组织的权责。对于公众和社会组织来说，是参与生态环境治理两个不同的主体，在生态环境治理中发挥的作用也不尽相同。对于公众来说，其数量比社会组织要庞大的多，其环保意识、环保能力参差不齐，但是公众不管在何种条件下，都是参与生态环境治理必不可少的一支力量。事实上，也只有让公众参与的生态环境治理模式才是有效的、能缺的实际效果的模式。凡是公众不认可的生态治理模式，不管其形式多么花俏，始终不能取得成效。对于社会组织来说，是沟通政府、企业和公众的桥梁。社会组织与公众相比，它有广泛的强大的网络组织，同时，它有专业人士作支撑，还具有利他性的特点，使得社会组织能够帮助政府化解社会利益的对立和冲突，缓和政府的信任危机和财政压力。基于此，必须要明确公众和社会组织的权责。一是要进一步落实《环境保护法》，完善环境保护法律法规，使公众参与生态环境治理的各项权益能确定得到保障，一旦发生生态环境污染事件时，公众和社会组织能够在法律规定的范围内，通过合法的渠道，向有关部门进行举报或维权。二是要拓展公众参与生态环境治理渠道，不要把公众和社会组织参与环境治理仅仅局限于参加听证会、座谈会，把公众和社会组织放在被动接受的位置上看待，而是要进一步拓宽参与途径，把公众和社会组织看作是生态环境治理的主体之一，从而让公众和社会组织真正参与其中，使得生态公共政策集中体现人民群众的利益和诉求，确保公众的知情权、建议权和监督权。三是要强化生态公众政策的监控与反馈机制。通过落实环境信息公开制度，让公众知情并展开监督。公众通过对政策执行情况的跟踪、评估和监督，确保政策的落地落实，同时通过监督反馈，加大生态问题的曝光力度，形成全社会倒逼生态治理的强大舆论压力。

3.3 健全制度，确保环境多元共治有保障

制度带有根本性和规范性。诺思曾指出：“制度能激励和约束组织和个人行为，好的制度对集体行动有着重要的促进功能”[6]。因此，生态环境多元共治需要制度来对各治理主体的行为给予规范和约束。具体来说，一是要健全公众参与制度。不论是发达国家还是发展中国家，在生态环境治理这一问题上，都必须承认一点，即公众才是保护生态环境的动力源泉，才是真正心甘情愿发力气治理环境的主体。对于中国这一世界上最大的发展中国家来说，发展依然是第一要务。所以自十一届三中全会以来，我们党就一直把经济建设摆在党和国家工作的中心。进入21世纪以后，我们党审时度势，作出了建设生态文明的重大战略部署，开启了生态环境治理的伟大征程，甚至还吹响了“打赢蓝天保卫战”的号角。对于中国这样一个幅员辽阔、人口众多、生态环境脆弱的发展中国家，若缺乏公众的积极参与是不可想象的。同样，在一个发展中国家，如果仅仅依靠宣传教育，提高公众环保意识来激励公众参与生态环境治理是远远不够的。必须要通过建立有效的制度来调动和激励公众参与生态环境治理，要通过制度来确保公众的环境知情权、环境决策权、环境监督权，只有通过制度来规范和约束，公众才能真正成为生态环境治理的有效主体。二是要制定规范治理主体行为的制度。在市场经济条件下，不同的治理主体有不同的利益诉求。正是基于利益的不一致性，在生态环境治理过程中，不同的治理主体必然会采取不同的治理方式，从而确保自己的利益不受损害。尤其是企业为了追求利润，很有可能会选择性执行环保政策。因此，有必要建立规范治理主体的制度，对治理主体的行为进行规范。当行为主体对生态环境造成危害时，必须明确其所承担的责任，要通过制度来惩罚行为主体的错误行为。三是要建立联席会议制度。生态环境多元共治一直强调的是共治，涉及到多个治理主体，这就需要建立联系会议制度，通过会议加强各治理主体之间的联系和沟通，从而为解决生态环境污染问题达成共识提供条件。四是要建立生态资源的产权制度。毫无疑问，只有做到产权明确，才能真正避免“公地悲剧”的出现。就我们国家来讲，因为生态资源所有权的拥有者是国家，而使用权却是经济当事人，这就注定了生态资源会被疯狂的掠夺。因此，必须要有相应的制度来规范生态资源的使用，要按照“谁利用谁补偿，谁受益谁付费”的原则，建立可交易的产权制度，从法律层面上框定各治理主体的权、责、利关系，从而从根本上解决生态环境污染的问题。

3.4 优化结构，确保共治机制有效运行

多元主体的治理结构效益的发挥与结构的构成有很大关系，运转有序、相互融合的治理结构必定能取得好的治理效果。因此，生态环境多元共治有必要建立一个能够满足各治理主体利益的治理结构，从而确保生态环境多元共治模式能有效运行。首先，在生态环境多元共治结构中，要强化政府的主导作用，要构建一个政府主导的多元共治结构。尽管生态环境多元共治涉及到政府、企业、公众和社会组织等多个治理主体，但是各治理主体力量和发挥的作用是不一样的，相对而言，政府由于具有强大的组织能力和动员能力，必然在生态环境治理过程中能发挥核心引领作用，成为生态环境治理的重心。其次，是要构建一个运转有序的治理结构。多个治理主体要做到运转有序，关键在于职责分明，各治理主体既然相互联系，但又分工负责，从而形成工作合力。最后是要构建一个开放合作的治理结构。多元共治就意味着在生态环境治理当中，各治理主体的地位是平等的，不再是传统的单一管制型或命令型，这就预示着这种治理结构不再是竞争性或对抗性的关系，而是协作关系。各治理主体通过协作方式，实现灵活配置各种资源，从而有效地解决生态环境问题。