我国水权交易平台的建设进展与对策建议

周维伟，高 磊

（水利部综合事业局，中国水权交易所，北京 100053）

党中央、国务院高度重视水权制度建设，中共中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出开展水权交易平台建设，习近平总书记要求推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场。近年来，全国各地陆续开展了水权交易的实践探索，搭建了不同层级的水权交易平台。特别是国家级水权交易平台中国水权交易所股份有限公司（以下简称中国水权交易所）的正式批准挂牌运营，为水权交易业务开展搭建了有效载体，有力推进了水权水市场建设发展。

1 我国平台建设现状及运营成效

1.1 总体情况

截至2019年底，我国成立了国家级、省级、地市级及以下不同类型的水权交易平台，平台总量约70家，主要包括：国家级1家，即中国水权交易所；省级8家，即内蒙古自治区水权收储转让中心（首家省级平台）、河南省水权收储转让中心、山东水发水资源管理服务有限公司、山西省水权交易平台、黑龙江省水权交易平台、宁夏回族自治区公共资源交易平台、广东省环境权益交易所、河北省环境能源交易所；地市级及以下50余家，主要是甘肃省、陕西省、山东省、河北省、湖南省和新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区的水权交易平台，如水权收储转让中心、水量交易中心、流域水权交易平台等。除此之外，还有数量众多的乡镇、村级水权交易平台。

1.2 平台业务性质

水权交易平台除了开展与水权交易直接相关的中介业务以外，还包括接受水行政主管部门委托开展的水权收储转让等经营性业务、系列配套业务以及其他产权交易业务等[1]。

按照平台的业务性质，这些平台大致可分为两类：一类是单一性平台。单一性平台是专门开展水权交易业务的平台，具体又可划分为4种不同类型：一是成立企业专门开展水权交易业务；二是依托中国水权交易所交易系统设立的虚拟水权交易平台，如黑龙江省水权交易平台、湖南桐仁桥灌区水权交易平台；三是在中国水权交易所交易系统2次开发的基础上搭建的水权交易平台，如石羊河流域水权交易平台、河北省元氏县水权交易平台；四是在原有企业、事业单位、用水合作组织的基础上搭建的水权交易平台，如新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州玛纳斯县塔西河流域水权交易中心、山东省德州市宁津县长官镇水权交易平台。另一类是综合性平台。综合性平台是能够开展包括水权交易在内的多种业务的平台，具体又可划分为2种不同类型：一是依托公共资源交易平台开展水权交易业务的平台，如宁夏回族自治区公共资源交易平台；二是依托环境交易所等其他交易场所开展水权交易业务的平台，如广东省环境权益交易所、河北省环境能源交易所。

1.3 平台运营成效

各层级水权交易平台成立以来，有效促进了水权交易的开展，实现了多方的共赢。如，截至2019年底，中国水权交易所促成329单水权交易，交易水量达28.89亿m3，交易金额17.50亿元，实现了区域水权交易、取水权交易、灌溉用水户水权交易3种交易形式全覆盖[2]；内蒙古自治区水权收储转让中心完成75单取水权交易，交易水量达25.67亿m3；湖南省桐仁桥灌区实现水权交易APP应用试点，促成28单灌溉用水户水权交易。

总体上看，各层级水权交易平台的组建和发展，为水权交易业务的开展搭建了有效载体，有力推进了水权水市场建设。一方面，健全了水权交易市场要素。平台成立后，水权交易市场的主体构成由原来的转让方、受让方及水行政主管部门转变为转让方、受让方、交易平台及水行政主管部门。另一方面，切实发挥了市场配置水资源作用。通过发布交易信息等，提高了买卖双方信息获取率。如，中国水权交易所主动收集发布市场需求信息，积极对接相关省区跟踪项目进展并开展业务协调。

1.4 平台监管

根据现阶段水权交易平台的设立与运营情况，各级水权交易平台的监管主体主要包括水行政主管部门、金融主管部门和发展改革等部门，不同交易平台根据其性质和开展的业务监管部门也不尽相同。如，中国水权交易所的监管部门包括水利部、北京市金融局，宁夏回族自治区公共资源交易平台的监管部门为自治区发展改革委等。

金融主管部门的监管主要是从防范金融风险的角度，依据国家有关法规，由中国证券监督管理委员会牵头实施监管；水行政主管部门的监管主要是在水利部水权交易监管办公室的组织领导下，依据《水利部水权交易管理暂行办法》（水政法〔2016〕156号）、《水利部关于加强水资源用途管制的指导意见》（水资源〔2016〕234号）等法规开展交易监管；发展改革等部门重点从行业主管的角度对交易平台进行行业监管。

2 平台发展面临的困难和问题

在中国水权交易所设立、报批过程中，中国证券监督管理委员会多次提出，要汲取碳交易平台设立的教训，水权交易平台建设不能遍地开花、无序发展。从国家级水权交易平台设立的初衷来说，并不鼓励地方设立专门的水权交易平台或依托其他综合性平台开展水权交易业务。而且，2011年以来，国务院对交易场所设立、运行提出了明确要求，国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享的意见更是明确提出要坚持“能不新设就不新设”的原则，按照相应要求设立新的交易场所难度较大。但是，在实践层面，有些地方已呈现依托公共资源交易平台或其他交易机构开展水权交易的趋势，平台发展面临的困难和存在的问题主要有以下几点。

2.1 平台设立不规范，大多数平台未严格按照规定程序设立运营

目前已设立的国家、省、地市、县、乡等各级水权交易平台中，除中国水权交易所按规定履行相应的审批程序外，其余的交易平台均未严格按照国办发〔2011〕38号、国办发〔2012〕37号等文件要求组建，大部分平台也没有制定相应的交易制度及规则，从严格意义上说并不具备开展水权交易的条件，一定程度上存在平台建设种类繁多、标准不一、缺乏运营主体、疏于日常监管等现象。

2.2 水权交易纳入其他交易平台的情况在不断增加，平台监管难度较大

在目前的政策环境下，设立新的交易平台难度较大，平台运行成本高，难以实现良性运行，而且通过其他交易机构增设水权交易品种的情形仍在不断增加。如，广东省将水权交易列为省环境权益交易所业务范围，湖南省、安徽省公共资源交易目录中明确水权交易进入省公共资源平台，宁夏回族自治区依托省级公共资源交易平台开展水权业务。水权交易在各地、各类平台的开展分散，在一定程度上影响和干扰了全国水权交易平台的规范发展，也将对有关单位、部门监督管理其他平台的水权交易业务带来困难。

2.3 水市场处于培育阶段，平台交易不活跃

当前，我国水市场尚处于培育阶段，水资源配置主要仍是依靠行政手段，水资源市场化程度低，市场主体间需要进行的交易量偏少。已出台的《取水许可和水资源费征收管理条例》《南水北调供用水管理条例》等法规仅对水权交易做出了个别规定，而《水权交易管理暂行办法》为水利部规范性文件，水权交易的法律依据不足，效力不高，缺乏强制进场交易的制度约束和有效依据，目前仍然普遍存在线下协议转让的情形。区域水权交易或大额取水权交易则大多交易量大、交易期限长，一次交易往往能够解决一段时间内的需水问题，交易频率较低。除了《水权交易管理暂行办法》明确的交易类型外，水权收储、“合同节水+水权交易”、生态补偿型水权交易等新的交易形式目前尚没有成熟和成功的交易案例，交易品种的后劲有所不足[3]。

2.4 不同平台间相对独立，交易信息不共享

目前，各地方交易平台多局限于辖区内的水权交易，不同平台相对独立、相互不联通和交易信息不共享，如宁夏回族自治区吴忠市的红寺堡区水权交易平台和利通区水权交易平台虽然同属一市，但彼此相互独立。而且，大多数平台未开发水权交易系统，已经开发的系统功能则相对简单，没有预留数据接口，部分平台只具有交易信息展示功能，县级以下平台大多是交易撮合的场所，仅具有台账功能。整体来看，各地方不同平台相对独立运营，尚未实现交易平台横向连通、纵向贯通，为潜在交易主体提供的信息有限，不利于水权交易数据的统计分析，也不能够为平台监管工作提供有力支撑。

3 有关对策建议

水权交易平台对通过市场化方式优化配置水资源，提高水资源配置效率和效益，保障水权交易公平、公开、公正开展具有十分重要的意义。针对当前水权交易平台设立、运营等发展中遇到的困难和存在的问题，提出如下政策建议。

3.1 注重政策引导，强力推进水权改革

从其他权益类交易场所运营的实践和经验来看，目前政府规章制度的法律效力尚无法达到有效监管的目的。建议借鉴生态环境部拟出台《碳排放权交易管理暂行条例》规范碳交易管理的做法，并参照国有资产禁止场外交易的规定，出台高规格的水权交易强制进场制度文件，规定区域水权和取水权交易必须进入平台，以充分发挥市场机制的作用。同时，加强水权改革顶层设计，出台水权改革制度文件，高位推动水权交易工作。

3.2 加强监督管理，规范平台设立运营

加强与平台监管主管部门沟通，联合制定出台规范性文件，明确在交易场所新增水权交易产品或新设水权交易场所的审批程序，明晰国家级水权交易平台与公共资源交易平台的职责定位，防范水权交易自行分散开展所产生的监管风险，避免遍地开花、无序发展。同时，加快制定水权交易平台监管规范性文件，明确水权交易平台及其他交易平台水权交易业务的监管内容、监管方式及监管措施等。

3.3 优化平台布局，合理构建平台体系

建议按照“合理布局、审慎审批”的原则，根据平台当地水资源条件和水市场发育状况，合理布局本地区水权交易平台，积极推动形成能够满足不同交易主体、不同交易类型的水权交易平台体系。拟设立水权交易平台的省级行政区，建议参照国家统一标准建立全行政区域统一、终端覆盖县区的水权交易系统；已建水权交易平台的省级行政区，应充分考虑潜在交易需求，完善平台设立层级，丰富平台数量，实现不同平台的有效衔接。

3.4 统一制度规则，推动平台间互联互通

建议参照公共资源交易平台的制度规则要求，建立全国统一的水权交易规则和交易制度体系。依托国家水资源监控管理系统，建立健全水权交易监管平台。将地方水权交易平台按照数据规范要求科学改造系统数据接口，实现与水权交易监管平台的互联互通和数据充分共享，确保上传数据信息真实、准确、全面、即时。同时，应依托水权交易监管平台，对全国水权交易活动进行“一站式”监管，实现对交易活动的全程在线监督和动态预警，以“互联网+监管”系统为水权交易监管和水资源用途管制监管提供有力技术支撑[4]。