中国的教育究竟需要怎样的法律

段斌斌

(华中科技大学 教育科学研究院， 湖北 武汉 430074)

一、问题的提出

教育的发展需要法律的支撑和保障，其通过调整教育法律关系、指引教育主体行为、保障教育改革发展、评价行为是非曲直、规范管理办学行为，从而为依法治教、依法治校、依法执教与民主管理提供法律支撑与制度保障。正因如此，20世纪80年代以来我国开始大规模法律创制活动，相继制定八部教育法律。这些法律的颁布实施对于落实教育优先发展战略、维护公民受教育权利、促进教育改革发展发挥了重要作用，教育工作也由此走上了规范化、制度化与法治化的发展轨道，通过法治思维和法治方式指导教育改革发展与学校办学的良好氛围开始形成。

随着“依法治教”与“依法治校”逐步走向纵深，教育领域对教育法律的需求日趋旺盛，呼吁制定《学前教育法》《终身教育法》《家庭教育法》等法律的呼声一浪高过一浪，甚至很多研究的政策建议最终都落到制定法律上①。对教育法律的旺盛需求固然令人欣慰，这说明教育法律在教育改革发展中的作用日益受到认可和肯定，但“中国的教育究竟需要怎样的法律”呢？对于这一问题，学界与实务界主要从法律体系的角度分析当前中国还缺乏哪些单行教育法律，以便进一步填补法律规范漏洞、完善教育法律体系②。从法律体系角度分析中国教育法律的缺口与需求当然是必要的，但仅此又远远不够。随着教育法律体系基本成型，教育立法的中心任务已由“填补漏洞”向“提高质量”转变，如何提高立法质量是当前教育立法研究的重要使命，因此从提高立法质量角度深入法律内部分析中国教育法律需求正当其时。当然，这需要借助法哲学的基本概念和原理以及结合社会发展情势进行深入分析。

当前，《学前教育法》已纳入十三届全国人大常委会一类立法项目，《学位条例》《教师法》的修订则被纳入二类立法项目，这意味着上述法律正式进入立法程序③，亟待学界开展深入系统研究。但相较于20世纪八九十年代，当前我国教育法制建设的宏观背景发生了翻天覆地的变化，其中经济体制、主要矛盾、社会阶段、法治进程、行政理念与维权意识均变化显著，不把握这些发展趋势便难以制定反映时代需求的教育法律。有鉴于此，本文拟在系统梳理我国教育法律创制成就与经验的基础上，通过分析我国教育法制建设宏观背景的变化，探讨新时代教育法律如何回应社会发展与法治进程的需要，以期为正在进行的立法工作建言献策。

二、中国教育法律创制四十年的回顾与反思

历史是现实的起点，是未来发展的指南。要审视中国教育法律的现存问题与发展方向，就要对教育法律的创制修订史进行系统梳理和深入考察。新中国的教育法律史大致可以分成两个阶段：第一阶段从1980年至2002年，是教育法律建章立制时期，进行了大规模教育法律创制活动，制定了8部教育法律；第二阶段从2003年至今，教育法律迎来“修法时代”，对先前创制的教育法律进行大范围修订，目前仍未制定任何新法。

(一)1980-2002年：教育法律的艰难创制及其历史意义

十一届三中全会拉开了拨乱反正与改革开放的序幕，尘封已久的“法律之门”重新开启，教育法律也由此起步④。1980年2月12日五届全国人大常委会第十三次会议审议通过《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)，该法规定了学位授予的主体、条件、程序以及学位委员会、学位评定委员会、学位论文答辩委员会的权限、组成与议事规则等事项。作为新中国颁布的第一部教育法律，《学位条例》的制定施行不仅标志着国家学位制度正式确立，而且寓示着学位授予工作开始走向法制化和规范化⑤。为提升国民素质、扫除青壮年文盲，1986年4月12日六届全国人大第四次会议审议通过《中华人民共和国义务教育法》，该法通过法律形式明确规定实施九年制义务教育，并进一步规范了义务教育的培养目标、实施范围、管理体制、各方义务、延缓与免于入学的条件等事项。虽然法律规定较为原则和笼统，但其颁布实施使九年义务教育得以普及，广大民众的科学文化素质得到提高，亿万儿童的受教育权利得到保障。

进入20世纪90年代，用法制思维和法制方式推进教育改革发展成为时代呼声，教育立法逐步驶入“快车道”，几乎每隔两年就有一部教育法律出台。为建设专业师资队伍、助力教育事业发展，1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议审议通过《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)，该法立法技术有所进步，开始分章进行规范，主要包括规范教师权利义务、资格任用、培养考核、待遇奖励与法律责任等事项。《教师法》的颁布实施有利于规范教师执教行为、促进教师队伍建设，但与此同时也仍存在着聘任规定严重滞后、申诉诉讼渠道不畅等问题，导致“保障教师合法权益”的立法目的难以落到实处⑥。虽然《学位条例》《义务教育法》《教师法》的颁布施行初步解决了教育领域“无法可依”的问题，但教育领域的基本法却迟未出台。1995年3月18日，历经十年磨砺，作为教育基本法的《中华人民共和国教育法》终于经八届全国人大第三次会议审议通过，该法不仅确立了教育优先发展的战略地位，而且全面规范了学校、教师、学生的权利义务以及教育内外部关系，其颁布实施对于落实教育优先发展战略、促进教育改革发展、全面推进依法治教具有深远历史意义。

教育基本法出台之后，教育立法的重要任务是加快制定单行教育法律，以填补法律规范漏洞，形成教育法律体系。在此背景下，《中华人民共和国职业教育法》于1996年5月15日制定出台，该法着重规范职业教育的地位作用、举办责任、管理体制、经费来源、师资保障等事项，其颁布施行奠定了现代职业教育体系的基本框架，促进了职业教育规范发展⑦。针对高等教育缺乏专门法律进行规范的问题，1998年8月29日九届全国人大常委会第四次会议审议通过《中华人民共和国高等教育法》，该法不仅授予高等学校自主办学权利，而且重点规范了高等学校的设立程序、组织活动、经费投入与条件保障等事项，其颁布实施不仅落实和扩大了高等学校办学自主权，也保证了高等教育事业持续健康发展⑧。

迈入新世纪以后，创制教育法律的步伐并未停歇，而是紧锣密鼓地研究制定语言文字与民办教育等法律。2000年10月31日，《中华人民共和国国家通用语言文字法》(以下简称《国家通用语言文字法》)审议通过，该法规定了国家通用语言文字的含义、使用、管理、监督及发展措施，其颁布实施有利于进一步普及文化教育、增进各民族交流沟通、增强中华民族凝聚力⑨。为填补民办教育的法律缺口，2002年12月28日九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过《中华人民共和国民办教育促进法》，该法着重规范民办学校办学行为与政府管理行为，搭建法人治理结构与监督管理制度，细化奖励扶持措施与准入退出机制⑩，该法的制定出台有助于促进民办教育健康发展、规范民办学校办学行为、保障师生合法权益。综上所述，历经22年艰苦卓绝的努力，教育法律实现了从“零的突破”到“渐成体系”的转变，奠定了依法治教的法制基础，开启了教育发展的新篇章。

(二)2003年至今：社会发展与教育法律的修改完善

随着社会转型加速，教育法律亟待适应时势变化加以修订。为回应高等教育快速发展与学位授予实践的变化，2004年8月28日全国人大常委会率先修订了《学位条例》第九条第二款，要求“学位论文答辩委员会必须有外单位的有关专家参加，其组成人员由学位授予单位遴选决定”。2006年6月29日《义务教育法》修订通过，修订后的《义务教育法》分为8章，条款数从18条增加到63条，且新增10条法律责任规定，使得立法精神更加科学、立法结构愈加严谨、法律条文更为充实，深受学界和社会好评。由于明显不适应市场经济与刑法发展要求，2009年8月27日全国人大常委会审议修订了相关法律条文，直接删去《教育法》第五十七条第三款与第五十九条的规定，并将《教师法》第三十六条“依照刑法第一百四十六条的规定”修改为“依照刑法有关规定”。

为适应简政放权与行政审批制度改革的需要，2013年6月29日《民办教育促进法》第二十三条修订通过，删去“民办学校聘任校长需报审批机关核准”的规定；2015年4月24日全国人大常委会审议修改了《义务教育法》第四十条，将教科书定价权由“国务院价格行政部门”下放至“省、自治区、直辖市人民政府价格行政部门”。为提升修法效率，教育部门决定将四部法律打包进行“一揽子”修订。2015年12月27日《教育法》《高等教育法》率先修订通过，在培养目标方面增加为人民服务、具有社会责任感等内容，进一步明确学术委员会法定职责，细化办学水平与质量评估制度，改革经费投入机制与专科学校设立审批权，新增促进教育公平与制定学前教育标准等规定，删除不得营利条款。

2016年11月7日，《民办教育促进法》历经激烈讨论与多方博弈之后终于得以修订通过，此次修订旨在破解制约民办教育发展的制度瓶颈，以推动民办教育持续健康发展。为此，新修订的《民办教育促进法》增加加强民办学校党建规定，删除合理回报条款，开始对民办学校进行分类管理，实施差别化奖励、扶持与监管措施等。为推进“放管服”改革、扩大高等学校办学自主权，2018年12月29日全国人大常委会审议修改了《高等教育法》第十七条，删除“高等学校调整修业年限需报主管教育行政部门批准”的规定。由此可见，自2004年以来，教育法律已累计修订10次，修订条款113条，其中《学位条例》与《教师法》各有1次小修，而《义务教育法》《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》均历经1次大修与1次小补。

(三)对教育法律创制的总结和反思

第一，应急修补式立法居多，缺乏对教育法律的整体规划。回顾教育法律的制定历程可以发现，每部法律的出台都有特殊背景，旨在解决某一时期或特定领域的现实问题。这种应急修补式立法虽能回应和解决部分现实问题，但也导致法律之间缺乏系统衔接与逻辑关联，难以实现“不重不漏、相得益彰”的体系功效。现有法律主要是按教育阶段或教育部门进行创制，但《学位条例》《国家通用语言文字法》与《教师法》则属于教育活动或教育主体维度，致使现有法律分处不同维度，难以构成和谐统一的法律体系，制约教育法律的覆盖领地与调整范围，导致法律规定之间一方面存在交叉重复，浪费有限立法资源；另一方面亟须规范的领域却存在立法空白，出现“无法可依”问题，如按教育阶段进行分类就明显缺失《学前教育法》《高中教育法》《终身教育法》等法律。

第二，教育法律的创制速度滞后于社会需求与立法规划，立法任务依然繁重。随着依法治教逐步深入，教育实践对教育法律的需求日趋旺盛，呼吁制定各类法律的呼声不绝于耳，但教育法律的创制速度不仅跟不上社会的立法呼声，而且还滞后于国家立法规划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《教育规划纲要(2010-2020年)》)与《依法治教实施纲要(2016-2020)》分别提出“六修五立”与“四修三立”的立法目标，眼见时间节点将至，修法进程虽差强人意，但“五立之法”更是一部未立。当然，教育法律的创制历程之所以艰难缓慢，主要是由立法体制决定的。虽然上述立法项目都事关教育改革发展全局，具有立法必要性和紧迫性，但立法资源的有限性决定立法机关须对所有立法项目进行取舍排序，分配给教育领域的立法机会自然有限。这就要求教育部门应抓住“窗口期”和关键节点，加紧调研起草，提升起草质量，争取早日送审。

第三，教育法律注重反映教育规律，却忽略立法本身的规律。现代立法理念呼唤教育法律按照科学立法要求进行创制，所谓科学立法是指“立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律”，因此理想的教育法律既应反映教育活动的规律，也当尊重立法本身的规律。鉴于教育部门更熟悉教育事务和教育改革发展情况，因此由教育部门牵头起草法律草案成为立法惯例。这一方面有利于教育法律更好把握教育问题，反映教育规律；另一方面由于受部门利益与立法技术等因素掣肘导致法律规范性差，立法质量亟待提升。纵观八部教育法律不难发现，教育法律政策化倾向明显，笼统原则的宣示条款与倡导性规范俯拾皆是，操作性差，程序欠缺，规范力弱，被戏称为“软法”。

第四，教育法律回应社会发展的能力日益弱化，亟须根据社会发展与法治进程进行重构和修订。回应社会发展需要是教育法律的优良传统，每部教育法律的出台均具备这一特征，旨在解决制约教育改革发展的重大问题或为经济社会发展服务，如《学位条例》旨在解决学位授予实践蓬勃发展的需要，《义务教育法》意在提高国民素质扫除青壮年文盲，《职业教育法》则旨在解决劳动者素质不高等问题。然而，随着社会转型加剧以及经济增长进入“加速换挡”期，教育领域出现了很多新动向与新趋势，但教育法律却难以做出有效回应，调节作用日益受限。虽然教育法律已累计修订十次，但很多修订都是“小修小补”式的应急之举或者简单贯彻上级的政策指令(像2006年《义务教育法》那样的大修属凤毛麟角)，其立法理念、法律结构、规范内容并未随着社会发展加以变革，法律滞后于社会发展与法治进程的现状未根本扭转，亟须根据新时代教育法制建设宏观背景的变化予以重构和修订。

三、新时代我国教育法律创制的宏观背景分析

教育法律的创制虽初步解决了无法可依问题，但相较全面依法治教要求仍不完善。当前，中国特色社会主义进入新时代，教育法律创制的宏观背景相较20世纪八九十年代也发生了显著变化，这对教育法律的创制提出了新的要求与挑战。只有深刻把握社会发展与法治进程的变化趋势，才能制定出反映时代需求、体现人民意志的教育法律。

(一)经济体制：从“计划经济”走向“加快完善的市场经济”

考察中国教育立法的发展不能忽略经济因素的作用。虽然中共十四大提出“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，但其建立需要较长过程，直到21世纪初期中国仍处于从计划经济向市场经济的转轨时期。所以制定于此时的教育法律虽具备市场经济的某些特征，但更多带有计划经济的典型痕迹。计划经济的本质是政府通过无所不包的指令计划控制包括教育活动在内的一切社会事务，因此政府在计划经济体制中是“一家独大”、凌驾社会之上，而社会主体则要无条件接受行政指令的支配，行为自由处处受限，形成事实上的管控关系。毋庸讳言，计划经济体制深刻影响着我国教育法律的创制：从立法理念看，教育法律被视作政府管控教育的工具，具有浓厚“管理法”特征；从立法需求看，计划经济最迫切需要教育管理与行政干预等方面的法律，而对规范平等主体关系的法律规范则需求不大；从立法内容看，注重突显国家教育管理权力，忽视社会和家庭对教育的参与，压抑甚至排斥教育选择权利。

进入新时代，经济转轨基本完成，“加快完善社会主义市场经济体制”进入攻坚期。虽然市场经济也存在政府干预，但这种干预更多是通过宏观调控与“清单管理”进行的。“负面清单”之外，社会主体可以自主进入，“法不禁止皆自由”；“权力清单”之外，政府再无法外权力，“法无授权不可为”。因此，市场经济呼唤意思自治、行为自由与尊重市场主体的选择和判断。具体到教育领域，由于受到市场观念与事业单位体制改革的影响，学生越来越具有教育消费者身份，教师则从“事业单位工作人员”蜕变为承担特定公务的“学校雇员”，学校与师生之间的法律关系正从命令服从式的管制关系走向意思相对自治的契约关系。另外，随着学生与父母选择意识增强，受教育的自由权属性不断凸显，正从福利国家背景下被动接受的“社会权”向更加尊重教育选择的“自由权”转变，尤其是择校、就近入学、在家上学等教育选择纠纷的不断涌现更是凸显了现有法律规定与父母教育选择之间的冲突。因此，面对日益成熟的市场经济以及在此背景下成长起来的学生父母，简单忽视甚至压抑教育选择显然是不明智的，如何建立与市场经济要求相适应的教育法律体系是摆在立法者面前的艰巨任务。

(二)主要矛盾：从“日益增长的上学需求与教育资源紧缺的矛盾”走向“日益增长的接受优质教育的需求与教育发展不均衡不充分的矛盾”

20世纪八九十年代，社会主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后社会生产之间的矛盾”，具体到教育领域就是“人民群众日益增长的上学需求与教育资源紧缺的矛盾”，此时教育法律的中心任务是保障教育投入以使受教育者“有学可上”。为此，国家一方面通过制定《教育法》《义务教育法》《教师法》《高等教育法》等法律明确各级政府的举办职责与财政投入责任，另一方面则通过出台《民办教育促进法》鼓励社会资本参与教育、缓解公办经费不足。显然，这些举措的制定和实施使教育投入得到保障，入学机会得以扩大，教育优先发展战略落到实处。

但进入新时代以来，我国社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，而教育主要矛盾则转变为人民日益增长的对优质教育的需求与教育发展不均衡不充分之间的矛盾。一方面，“有学上”问题基本解决之后，“上好学”开始成为社会关切，人民群众对优质教育的需求日趋强烈；另一方面，历经改革开放四十年的努力，我国教育虽有显著进步，但相较人民群众对优质教育的旺盛需求，其发展水平仍很有限且优质资源分布不均，区域、城乡与校际差异依然存在，教育发展不充分不均衡问题日益凸显，如何缩小差距、促进公平仍是教育领域面临的棘手任务。因此，教育法律如何回应教育主要矛盾变化，为构建更为优质、更加公平的教育体系提供法律支撑与制度保障亟待思索和破解。

(三)法治进程：从“恢复法制建设”走向“全面依法治国”

“文革”十年动荡致使中国千疮百孔，社会百废待兴，秩序亟待重建。“文革”噩梦醒来，社会痛定思痛，恢复法制成为时代呼声，尘封已久的“法律之门”重新开启。十一届三中全会以后，我国法制建设逐步驶入“快车道”，教育领域也借此东风开始建章立制，相继创制8部法律，“无法可依”成为历史。然而，因尚未厘清法制与法治的联系与区别，教育法制建设仅注重从静态层面创制规则，忽略按照法治规律统筹考虑实施与适用，导致教育法律原则有余、精细不足，操作性差、规范力弱。虽然教育法律也赋予教育主体相应权利，却未提供周全有效的救济途径，再加上社会法治观念不彰，致使很多权利沦为“纸面权利”。当然，那时面对不法侵害，教育主体大多选择“沉默”，因此这些原则规定当时并未成为突出问题。

然而，随着“依法治国，建设社会主义法治国家”正式写进宪法，特别是十八届四中全会提出建设“法治中国”以来，中国正加速进入全面依法治国的新时期，各行各业也掀起了依法治理的热潮。在全面依法治国进程中，公民的法治观念与权利意识有了明显改观，当受教育权等合法权益遭受不法侵犯时，教育主体不再选择沉默而是依法维权，甚至不惜为一元钱而对簿公堂。当然，在“走向权利的时代”，司法扮演和发挥了重要的角色和作用。尽管教育法律未明确规定受教育权遭受侵害时是否可以寻求司法救济，但通过司法能动的努力，部分权益纠纷已纳入司法救济范畴，这进一步促进了权利意识的觉醒与维权时代的来临，也凸显了现有法律滞后于法治进程的问题。当前，法律规定的原则性与权利保障的急迫性、立法先行与司法能动的张力依然存在，需要教育法律因应法治进程进行变革。此外，随着公民权利意识的觉醒，在家上学权、教育选择权等新型权利不断见诸报端，对于这些法律未规定而实际应享有的伦理权利也亟待立法者予以关注和回应。

(四)行政理念：从“简政放权”走向“依法行政”

20世纪80年代以前，我国行政体制呈现出“政府包办、中央集权”的特征，政府在社会管理中享有绝对权力。具体到教育领域，就是政府过度管控教育，过多干涉微观教育活动，学校缺乏办学活力，甚至部属高校修建厕所也要中央部委审批。随着改革开放与市场经济目标的确立，亟须中央简政放权，改变“过度统包”状况，赋予省级政府教育统筹权与学校办学自主权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出要“坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，1993年《中国教育改革与发展纲要》进一步指出要按政事分开原则建立新型“府学关系”。在此背景下，《教育法》《高等教育法》等法律对简政放权的改革成果进行了法律确权。然而受制于当时的立法理念，教育法律仅注重简政放权，却忽略对权力进行制度规约，这进一步强化了政府的强势地位，导致教育管理与办学实践中出现了权力滥用行为，影响教育目标的实现。

十八大尤其是十八届四中全会以来，建设法治政府成为国家战略，依法行政不断推进，“刀刃向内”的革命加速到来。2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》，强调加强对行政权力的制约监督，把权力关进制度的笼子，全面提高依法行政能力。2016年教育部印发《依法治教实施纲要(2016-2020年)》，指出要“形成政府依法行政、学校依法办学、教师依法执教、社会依法评价、支持和监督教育发展的教育法治实施机制和监督体系”。显然，历经法治的浸染和熏陶，人们日益认识到法治社会不仅应借助法律来管理民众，更应通过法律来约束权力。因此，教育法律如何回应依法行政要求，将包括政府权力在内的各项公权力全面纳入法治轨道，促使教育法从“管理法”向“控权法”转变，是教育立法亟须思考的时代命题。

(五)社会转型：从“农业社会”走向“信息社会”

1980年《学位条例》制定时，中国整体城镇化率仅为17.92%，部分西部省份的城镇化率甚至低于10%，绝大多数地区仍处于传统农耕社会。到2002年《民办教育促进法》制定时，中国整体城镇化率也仅为39.09%，这意味着超过60%的公民仍生活在自给自足的农业社会。农业社会最大的问题是生产力低下、资源匮乏以及由此引发的观念落后，我国教育法律正是在此背景下创制的。当时教育领域最突出的问题是教育资源匮乏与忽视教育作用，因此彼时立法拟着重解决这些问题。一方面，为解决教育资源尤其是公办经费短缺问题，国家通过制定《教育法》《民办教育促进法》等法律明确规范各级政府财政投入责任，引导社会资本参与教育，构建多渠道经费筹措机制；另一方面，为解决地方政府不太注重发展教育的问题，国家将“教育优先发展战略”写进法律，要求各级政府落实“三个优先”规定。此外，为解决家长忽视教育问题，国家专门制定《义务教育法》，要求父母无条件送适龄儿童入学并完成九年义务教育。显然，这些法律规定抓住了农业社会教育发展的“命脉”，推动了教育改革发展，保障了人民群众受教育权利。

进入新时代，教育外部环境变化显著，信息化、网络化、国际化席卷而来，新矛盾、新问题、新纠纷不断涌现，法律回应信息社会的能力日益捉襟见肘。新时代教育体系类型多样、形态复杂，网络教育、营利教育、跨境教育大量出现，且存在诸多安全隐患与违规办学问题，亟待立法进行规范；另外，随着“互联网+教育”时代的到来，各种校外线上培训风起云涌，如何确定线上培训的法律地位、规范引导线上培训行为、保障学生家长合法权益，成为亟待解决的问题，等等。显然，制定于农业社会的教育法律已难回应有偿网络授课的法律性质，也难应对“互联网+教育”带来的模式创新与治理难题，还无法规范跨越国境的教育行为。由此可见，随着社会转型加剧，教育领域再度出现“无法可依”的窘境，亟待教育法律做出回应。

(六)维权意识：从“极端厌诉”走向“依法维权”

20世纪90年代以前，中国绝大多数地区仍处于传统农业社会，大家生活在彼此熟知且紧密联系的“乡土社会”，各种血亲、姻亲与邻里关系把人们牢牢禁锢在“熟人网络”之中，再加上几千年来封建制度的形塑，公民“厌诉”情绪极其浓厚，一般不愿将纠纷诉诸政府尤其是法院裁决。因为一旦将纠纷诉诸政府和法院就意味着“熟人”之间“撕破脸皮”，即便胜诉也会影响人际评价，谁都不想被贴上“逞勇好斗”的标签进而被疏远和隔离，因此出于人情和长远考量往往放弃公力救济。这种自古流传的“厌诉”情绪深深影响着教育领域，导致师生与学校发生纠纷时大多选择沉默，不愿与母校撕破脸皮乃至对簿公堂，因此新世纪以前教育纠纷不仅总量少而且类型寡，主要是学生伤害事故等民事纠纷。正因如此，《教育法》《高等教育法》等法律创制时并未着重规范纠纷解决方式，《教师法》甚至未赋予教师提起诉讼的权利。

随着依法治国全面推进，公众维权意识日渐高涨，越来越多的人选择诉讼方式解决纷争，教育诉讼也不再被视作稀罕事，而跟其他诉讼一样成为常态。进入新世纪以来，教育纠纷愈发呈现“井喷”之势，校生纠纷逐渐被法院受理，高等学校“无诉”成为历史，高教行政诉讼正成为教育诉讼的新类型。统计数据显示，2018年仅教育部处理的行政复议申请就高达124件，办结行政诉讼案件90件。从纠纷性质看，现有纠纷囊括民事、行政、刑事、执行各个领域，以民事、行政纠纷居多；从纠纷主体看，涉及政府、学校、教师、学生、监护人、培训机构及其他社会组织与个人等各类主体；从纠纷主题看，学生伤害事故、教育培训纠纷、教师劳动人事争议、教育行政机关不作为、高校信息公开、学生管理纠纷成为纠纷的主要类型。因此，教育法律如何回应依法维权进程、重构周全有效的救济途径也亟须被思索和破解。

四、社会发展与法治进程呼唤教育法律进行战略调整

相较于20世纪八九十年代，我国经济体制、主要矛盾、社会阶段、法治进程、行政理念与维权意识都发生了翻天覆地的变化，需要教育法律根据社会发展与法治进程进行战略调整，以回应社会需要与群众呼声。否则，教育法律就难以跟上时代步伐、解决现实问题、回应社会关切，也难以发挥法律各项功能。

(一)加快完善的市场经济呼唤教育法律尊重选择

长期以来，由于受到计划经济体制的形塑，我国教育法律具有典型的“管理法”特征，强调管控思维，凸显权力逻辑，功利色彩浓厚，将教育法律视作政府管控教育的工具。受此支配，教育法律是按管理逻辑进行创制的，强调管理需要，忽略社会参与，轻视选择权利，导致制定出来的法律刚性有余而选择性不足，“一刀切”倾向较为明显。但是，市场经济强调个性发展、自由选择与权利本位，认为教育工作的出发点和落脚点是实现人的全面发展，因此市场经济呼唤认真对待教育选择与充分尊重个性发展的教育法律。正因如此，修订后的《民办教育促进法》放弃“合理回报”规定转而赋予举办者选择权，让其自主选择登记为“营利性”或“非营利性”民办学校，并据此进行“分类管理”和实施“差别化”扶持措施。无独有偶，高考改革的重要趋势也是增加“选择性”，让学生自主选择学习科目，克服文理分科弊端。

另外，市场经济条件下的教育管理相较一般行政管理具有一定特殊性，集中表现为学校需要自主办学权利，这就要求教育管理保持审慎、节制和谦抑，不可过多过度干预教育活动，特别要减少对专业领域、学术事项与微观活动的干预，但这些内容在现有法律中却未得到充分体现。虽然《教育法》第二十九条与《高等教育法》第三十二至三十八条以列举方式规定学校享有自主办学权利，但未进一步规定保障自主办学的法律措施以及政府违法干预的救济机制，使得自主办学权在实践中难以完全落实，政府过度干预乃至违法干涉时有发生，亟须法律予以救济和保障。面对急剧转型与高度选择的社会，教育法律不仅要尊重学生家长的教育选择，更要保障学校的自主办学，使其办出特色、办出水平。因此，加快完善的市场经济呼唤立法者重新考量教育法律的价值取向，肯定选择权利，尊重自主办学，保障合法权益，吸纳合理诉求。

(二)教育发展不均衡的矛盾呼唤教育法律有效促进公平

教育公平是社会公平的基础，教育公平的关键在于机会公平。基于此，《教育法》第九条、《义务教育法》第四条、《高等教育法》第九条等法律条款明确授予公民“依法享有平等受教育机会”以及依法不受歧视的权利，显然这些规定对于保障公民依法享有平等受教育机会，避免因民族、性别、财产与身体状况等因素受到歧视对待，实现“入学机会面前人人平等”发挥了重要作用，是巨大历史进步，但它保障的是入学机会的形式公平而非实质公平。由于我国经济发展与教育水平仍存在显著地域和城乡差异，仅对弱势群体进行平等对待仍难扭转其不利处境，甚至会使这种差距长期存在乃至不断扩大。因此，从法律上平等对待弱势群体虽能保障受教育机会的形式平等，却难以实现实质公平，唯有采取补偿或救助措施方能使弱势群体摆脱不利处境，阻断贫困代际传递，真正实现教育公平。

如果说我国教育法律初创之时重在保障受教育机会的形式公平，那么进入新时代如何实现受教育机会的实质公平则是教育法律需要重点考虑的议题。正因如此，《教育规划纲要(2010-2020年)》强调资源配置应向农村、民族及边远贫困地区倾斜，扶持困难群体，加快缩小教育差距。为贯彻《教育规划纲要(2010—2020年)》精神，重点高校面向农村和贫困地区的专项招生计划相继出台，这些措施虽增加了农村和贫困地区学生获得优质高等教育资源的机会，但也面临着极大争议和没有法律依据的风险。面向弱势群体实施的专项招生计划是否构成对其他群体尤其是优势群体的“逆向歧视”，以及政策执行中衍生的“奶油层”与“高考移民”问题一直是争议焦点。因此，教育法律既应为专项招生计划提供合法化依据，也要完善制度设计，防范可能衍生的制度风险，实现“精准扶贫”。当然，实质公平的实现最终取决于教育资源的合理配置，因此从法律层面保障有利于合理配置教育资源的机制，引导各级政府履行教育投入责任，惩处和纠正不履行教育投入职责的行为也是教育法律的重要使命。

(三)走向权利的时代呼唤教育法律加大权利保障力度

法治的真谛是权利，权利保障水平是衡量法律良善程度的重要标志，也是全面推进依法治国的必然要求。但制定于20世纪八九十年代的教育法律大多秉持工具主义立法理念，强调行政威权与管理秩序，不太注重权利保护与法律救济。有学者指出，我国教育法律之中以管理为主要内容的法律规范占到九成，“管理法”痕迹极其明显，且义务条款远超权利规定。一方面，教育法律对管理职权及管控方式进行了淋漓尽致的列举，但规定其程序义务与法律责任的条款却凤毛麟角;另一方面，教育法律虽不乏宣示教育主体权利的条款，但真正施加法律保障的条款少之又少，且大多数权利条款操作性差，欠缺正当程序保障，缺乏周全救济途径，致使很多规定流于形式，权利保障水平低下。随着依法治国全面推进，“走向权利的时代”悄然来临，制定与“权利时代”相适应的教育法律已迫在眉睫、刻不容缓。

为此，我们应摒弃工具主义立法理念，重拾教育法律的公共性价值，加大教育法律对教育主体尤其是弱势群体的权益保障力度，扭转“重管理秩序、轻权利保障”的不良倾向。具体来说，一是对于人民群众合理正当的教育诉求应适时进行权利宣告(如父母教育选择权、在家上学权等)，使其从“伦理权利”升格为“法定权利”，全面纳入法制轨道进行保障，“确使今天赋予的权利不会在明天被剥夺掉”。二是增强权利规定的操作性，明确权利行使的主体、范围、程序、边界尤其是救济途径，让“有权利必有救济”成为教育法治常态，促使“法定权利”能够转换为“实有权利”，避免沦为“一纸空文”与“书面权利”。当然，权利保障的另一方面是约束公权，要保障教育主体的合法权益势必要对恣意权力施加必要约束和限制。为此，我们应明晰权力边界，施加程序约束，严格法律责任，健全救济渠道，规避权力的任性与恣意妄为，为权利享有和行使创造良好制度条件。

(四)依法行政理念呼唤教育法律有效约束公权

法律是对专断权力行使的一种限制，因此最为完善的法律形式应能成功排除专断权力的行使。就此而言，教育法律不仅要约束学生、教师等私权主体，更要规范政府与学校行使公权力的行为。然而，由于立法理念落后，现有法律规范学校、教师、学生等主体的规定比比皆是，但约束教育部门尤其是中央教育行政部门的规范却凤毛麟角，导致教育部门尤其是中央教育行政部门“权重责轻”，而行政相对人特别是学生和教师则是“义多权少”，且欠缺有效控权机制与救济渠道，客观上为中央挤压地方教育权责以及政府部门侵犯办学自主权大开方便之门。为此，亟须一部规范教育权力的教育组织法，明确各级教育行政部门的职责权限，构建科学有效的监督制约体系，防止行政权力过度干预教育活动，引导政府依法行政和学校依法治校。

当然，除制定一部规范教育行政权力的教育组织法外，教育法律还需对新一轮的简政放权成果进行法律确权，以便将权力行使纳入法治轨道。当前，教育综合改革正在稳步推进，改革主线是下放中央和地方的教育管理权限。自2013年以来，中央已取消地方对于校外学习中心(点)审批、高等教育自学考试专科专业审批、教育网站网校审批等13项教育行政审批事项。由此可见，无论是“放管服”新政还是“管办评”分离抑或是扩大省级政府教育统筹权等改革措施，均旨在通过简政放权最大限度地减少政府尤其是中央政府对微观活动的干预，扩大学校办学自主权与省级政府教育统筹权，构建尊重教育规律的外部治理体系，实现治理体系与治理能力的现代化。因此，教育法律的创制应以此为契机，通过法律形式巩固权力下放成果，落实“管办评”分离具体要求，推动“放管服”改革进一步走向深入。

(五)社会转型加剧呼唤教育法律直面现实问题

问题导向是教育立法的基本原则和方法，制定良好的法律势必围绕现实问题展开，聚焦重大问题，回应社会关切，规范主体行为。虽然教育法律初创之时也规范了经费投入、管理体制等问题，但整体而言问题导向仍不够突出，法律条文偏重“宏大叙事”，疏于规范热点、难点问题，致使法律的规范作用受到抑制，政策却不断侵蚀法律调整疆域，法律与政策之间出现“倒挂”，影响教育法律的权威公信以及公众对教育法律的尊重。随着社会转型加剧，新问题、新矛盾、新纠纷不断涌现，更加凸显现有法律回应能力的不足，亟待根据社会发展进行调整变革。因此，社会快速转型呼唤教育法律强化问题导向、直面重大问题、力戒避重就轻，注重完善制度、健全规则、规范行为，着力破解教育领域热点难点问题，实现从“宏观叙事”向“微观规范”转变，更好发挥教育法律对教育生活的调整和规范功能。

当前，网络线上培训、“互联网+教育”、教师教育惩戒、学前教育普惠发展、“管办评”分离与“放管服”改革都是教育领域亟待破解的热点难点问题，也是教育法律创制修改时可以着墨之处。虽然这些领域是否立法取决于政治判断或宏观决策，但决定法律品质的必定是对具体问题的把握和研究。因此，这一方面要求立法者树立问题意识、改进立法方式、加强专题研究，对专业性较强的立法事项也可委托教育智库和研究机构代为起草，以提升教育法律的质量和水平；另一方面则要求教育研究者掌握教育实践中的真问题，加强学理研究，采用适切方法，提出高质量的立法动议与政策建议，为立法部门提供决策参考。

(六)维权意识高涨呼唤教育法律有效解决纠纷

法律的制定本是为了解决纠纷，因此纠纷解决程度是衡量立法质量的重要标尺。但是，现有法律规定解纷途径的条款却仅两条，即《教师法》第三十九条与《教育法》第四十三条。其中，教师对侵犯其合法权益的行为仅可申诉，却无权起诉；受教育者虽有诉讼权利，但诉讼标的是侵犯人身权、财产权等合法权益的行为，而受教育权是否可诉则未言明。随着公众维权意识日渐高涨，新纠纷与新诉求层出不穷、花样翻新，不断考验现有纠纷解决方式的有效性，部分纠纷已难通过法定方式予以解决。尽管通过司法解释及法院努力，教师因辞职、辞退及履行聘用合同等发生的争议被纳入受案范围，受教育者因开除学籍、退学处理、招生录取、学位授予撤销纠纷也开始接受司法审查，但教育案件狭窄的受案范围仍难满足教育实践对司法诉讼的旺盛需要，尤其是新近涌现的纠纷诉争更突显纠纷解决的司法缺口。当然，教育纠纷的特殊性、专业性和复杂性，决定不是所有纠纷都适宜接受司法审查，涉及专业判断和学术自治的事项就应诉诸调解、仲裁与专业裁量等方式予以解决，司法对此要保持尊让、谦抑与节制，谨防司法过度审查学术和过多干预教育活动，避免越俎代庖进行专业判断和学术评价。

基于此，我们应建立尊重教育规律的多元解纷机制，充分发挥非诉机制的重要作用，厘清诉讼与其他解纷方式的衔接关系，科学设置诉讼前置程序，让诉讼成为重大权益纠纷的最后解决渠道。具体而言，一是建立健全教育纠纷调解制度，从国家层面出台《教育调解办法》，指导基层依法调解，减少纠纷解决的对抗性，让其成为纠纷解决的第一渠道；二是健全教育申诉制度，制定《学生申诉办法》与《教师申诉办法》，明确申诉主体、对象、范围、时限、程序与救济等重要事项，指导各级各类学校依法开展申诉工作，让申诉成为教育诉讼的前置程序，提升申诉制度的公正性和有效度，争取将部分纠纷化解在申诉阶段；三是完善教育行政复议制度，健全复议案件“台账”机制，规范教育行政复议办案流程，改变书面审查传统，厘清申诉与复议的衔接关系，对不导致师生在学(编)身份丧失的纠纷纳入行政复议终局解决机制；四是明确教育诉讼受案范围与立案标准，引导和分流教育诉讼需求，秉持合法性审查与程序审查原则，尊重自主办学权利，谨慎介入学术纠纷；五是在招生、职务评聘、专业评价、学术不端行为认定等领域，探索专业裁量或仲裁机制，提升纠纷解决的专业性和公信力，破解过度依赖司法解决的不良倾向。

五、结语

社会是法律的基础，教育法律要回应社会发展与法治进程的需要，而非要求社会回应法律，希冀借助国家强制力创制人为的教育法律秩序。目前，我国教育法律回应社会发展的能力日益弱化，亟待教育法律进行战略调整。加快完善的市场经济要求教育法律尊重选择，教育发展不均衡的矛盾呼唤法律促进公平，走向权利的时代呼唤教育法律加大权利保障力度，依法行政理念要求有效约束公权，社会转型加剧呼唤教育法律直面问题，维权意识高涨要求教育法律有效解决纠纷。因此，新时代呼唤尊重选择、促进公平、保障权利、约束公权、直面问题、解决纠纷的教育法律。为此，教育立法应把上述六个方面作为基本理念，细化到教育法律条文之中，充分发挥法律各项功能，为加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育提供法律支撑与行为指引。

注释

③周详、杨斯喻:《学位的功能、结构与学位授予权的本质——兼论〈中华人民共和国学位条例〉修订的基本问题》，《复旦教育论坛》2019年第1期。

④秦惠民:《〈学位条例〉的立释修——略论我国学位法律制度的历史与发展》，《学位与研究生教育》2019年第8期。

⑤刘延东:《在纪念〈中华人民共和国学位条例〉实施三十周年纪念大会上的讲话》，《学位与研究生教育》2011年第3期。

⑥尹力:《〈教师法〉实施10年:守望与期待》，《教育理论与实践》2005年第2期。

⑦陈鹏、薛寒:《〈职业教育法〉20年:成就、问题及展望》，《陕西师范大学学报(哲学社会科学版)》2016年第6期。

⑧陈至立:《贯彻实施〈高等教育法〉推进我国高等教育事业的改革和发展》，《中国高等教育》1999年第2期。

⑨王湛:《认真宣传贯彻〈国家通用语言文字法〉，为新世纪社会主义现代化建设事业的发展营造良好的语言文字环境》，《语文建设》2001年第1期。

⑩韩民、张力:《〈民办教育促进法〉颁布实施的意义及政策课题》，《教育研究》2004年第4期。