以政务诚信水平的提升助力营商软环境建设研究＊

郭 蕊，赵伟伟

一、问题的提出

营商环境是当前政府及社会各界普遍关注的话题。习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十六次会议时指出：“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境，加快建设开放型经济新体制，推动我国经济持续健康发展。”[1]营商环境的优化已经上升到国家建设的高度，各地对于营商环境的优化都非常积极，从过去追求政策高地转变到现在追求营商环境高地。

营商环境是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需要的时间和成本等条件，包括影响企业的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。[2]简单来说，营商环境即企业的生存环境，是企业生存发展的基础。

2019 年5 月发布的《2019 中国城市营商环境指数评价报告》（以下简称《报告》）中，将营商环境分为硬环境和软环境，并细分为不同的指标（如下表所示）。

营商环境指数体系

其中硬环境指数占营商环境指数的权重为40%，具体包括自然环境和基础设施环境2个二级指标，11 个三级指标；软环境指数占营商环境指数的权重为60%，具体包括技术创新环境、人才环境、金融环境、文化环境和生活环境等5 个二级指标，24 个三级指标。中国经济规模排名前100 的城市中，2019 城市软环境指数排名前十的分别为北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、武汉、天津、成都、西安。此次评价结果显示，软环境指数排名前十的城市与营商环境指数排名前十的城市高度一致，可见，软环境成为决定城市营商环境竞争力的关键因素（如下图所示）。

软环境指数排名前10与营商环境指数排名前10的城市

从《报告》中可进一步看出，各地区硬环境的差距在不断缩小。不同地区营商环境的差距主要体现在营商软环境上，营商软环境是一个地区市场发育程度、政府管理水平和社会文明进步的综合体现，是推动经济发展的重要资源要素。从企业的开办到最后的破产清算，其整个生命周期都需要和政府打交道，政府在营商环境中扮演着重要的角色。近年来，各级地方政府为了吸引投资者，制定了许多优惠的招商引资政策，但效果并不理想。很显然，这种物质利益的优惠政策并不是投资者选择投资的考量标准，目前真正吸引投资者的是一个地区的政府信用状况。政府信用状况是影响社会资本投资的主要因素，也是营商软环境建设的重要组成部分，信用环境的优劣直接影响投资者的利益，致力于政务诚信建设是优化营商软环境的重要路径之一。那么，政务诚信的内容是什么，它对营商环境建设的意义有哪些，目前在此方面存在的问题是什么，改进措施有哪些，这些是本文的关注重点和试图解决的问题。

二、政务诚信的内容及对营商环境建设的意义

党的十八大报告指出：“深入开展道德领域突出问题专项教育与治理，加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设。”[3]习近平在中央全面深化改革领导小组第二十九次会议上指出：“加强政务诚信、个人诚信体系和电子商务领域诚信建设，是社会信用体系建设的重要内容。”[4]可见，政务诚信是“第一诚信”，是社会诚信的风向标，在社会诚信体系建设中居于首要地位。

（一）政务诚信的含义及内容

政务诚信主要是指政府行政行为中的诚信关系和现象，是诚实守信原则在政府各种公共行政活动中的具体体现，是政府诚信理念、诚信制度、诚信活动等的总称。政务诚信的主体包括地方各级政府机关及其公务人员，其突出属性是政治性、权威性和公共性；政务诚信的对象是广大人民群众。政务诚信是一个极其复杂的系统，具有多维性、可变性、互动性。政务诚信主要体现在人员、制度、活动三个方面，政府公务人员要做到诚实守信，政府机关及其公务人员制定的规章制度、开展的行政活动都要体现诚实守信。[5]从广义政府的视角来看，政务诚信可以分为立法诚信、司法诚信和行政诚信。[6]立法诚信要求立法有据，司法诚信要求违法必究，行政诚信则要求执法必严，这三者形成了一个紧密的有机体，构成了政务诚信的整体框架。营商环境建设中的政务诚信就是指政府及其公务员在执行公务的过程中要严格遵守法律法规、践行契约，不得违约，它包括政府在行使国家行政权力和公共管理运行过程中，依法行政、规范权力运行、政务公开透明、行政监督体系健全等内容。

（二）政务诚信在营商环境建设中的意义

第一，政务诚信是提升政府公信力的关键，是政府存在合理性与价值性的唯一源泉，关系到政府的权威和公信力，同时也是政府是否能够取得广大人民群众认可的基础。政府公共权力和政府职能的执行与履行彰显着政府的诚信意蕴。在营商环境建设中政府不仅要扮演好市场监管者的角色，更要努力扮演好服务者的角色，政府部门及其公务员代表了政府对公权力的行使，政府是否依法行政、是否政务公开，是否将人民赋予的权力造福人民将直接影响政府形象的树立，影响公民对政府的认可度。所谓“得民心者得天下”，政府一旦失信于民，其本质是对公共责任的破坏和对公共利益的损坏，结果会导致政府威望的下降进而影响政府职能的有效行使，而政府不能充分行使其职能，反过来造成政府公信力的丧失。对此，政府要正确看待和运用手中的权力，真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。

第二，政务诚信是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。加强政务诚信建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，是政府治理体系的一部分，提升政府诚信能力是政府治理能力现代化的组成部分。营商环境建设的过程也是公共治理的过程，政务诚信作为营商环境建设的软环境，是优化营商环境的重要内容。当前，政务诚信要作为国家治理体系和治理能力现代化的基础性工程来推进，以实现由政府包揽向市场主体、社会协同的转变，建立起政府、市场、社会、民众良好的信任合作关系，形成国家和社会之间的良性互动。

第三，政务诚信是深化放管服改革的必然要求。放管服改革是处理好政府与市场关系、转变政府职能的重要内容。李克强总理在2019年6 月25 日全国深化放管服改革优化营商环境的会议上强调，要进一步简政放权、放管结合、优化服务。一方面，政务诚信是服务市场体系发展的重要组成部分，另一方面，政务诚信也是改善政府行政服务质量的重要基础，更是构建服务型政府的政务服务意识的要点。诚信的政务环境是政府向社会提供的公共物品之一，它的受众是全社会，在诚信的政务环境下，政府大力缩减市场准入负面清单，简化行政审批流程，给中小微企业提供税收优惠政策，大大提高了政府的服务效率，保证了投资信心，不仅有利于继续推进放管服改革，建设服务型政府，还有利于构建新型的既“亲”又“清”的政商关系。

第四，政务诚信是法治政府建设的重要内容。政务诚信是法治政府的必然要求，在法治政府建设中起着示范和引领的作用。依法行政是政务诚信的生命线，政府行为的运行方向以法律和制度为中心，政府的承诺兑现能力和令行禁止能力最后都要落实到诚实守信上，由诚实守信完成其承诺的行政目标，诚信政府建设是法治政府的重中之重。

三、目前营商环境中政务诚信现状、政务失信的表现及成因分析

（一）政务诚信在推动营商环境建设中取得的成就

《小康》杂志中“2018 中国信用小康指数”之“中国营商环境大调查”数据显示，我国各类市场主体数量增加近80%，目前已经超过1 亿户，其中企业3100 多万户。[7]国家统计局发布的上半年经济数据显示，今年1-6 月，民间投资同比增长8.4%，增速比1-5 月份提高0.3 个百分点，比去年同期高1.2 个百分点。世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示，我国营商环境总体得分77.9 分，比去年上升4.26 分，排名跃居全球第31 位，比去年提升15 位。这也是世界银行营商环境报告发布以来中国的最好名次。我国已连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的十大经济体之一，上述数据表明党的十八大以来，由于政务诚信的提升我国各地的营商环境优化，市场主体增多且日益活跃。

（二）政务失信的主要表现

从目前我国的营商环境来看，现阶段政务失信专项治理已初见成效，但不可否认在一些地区、个别领域仍存在政务失信的情况，今年4月，《半月谈》曾刊文直指困扰企业家的营商环境七大“堵点”：“朝令夕改，决策如同儿戏。请君入瓮，新官不理旧事。言而无信，承诺一纸空文。喜新厌旧，重招商轻落地。急功近利，光摘果不种树。推诿扯皮，不担当不作为。地方保护，公正公平难求。”由此可见目前地方政府的政务诚信建设中还存在一些问题，客观看待这些问题是提升政务诚信以优化影响环境建设的重要前提，具体来说，政务失信主要表现为以下几方面。

第一，政策不稳。政策的稳定性、连续性差，政策多变，朝令夕改，“一拍脑袋”就变了主意。一是一些地方政府在招商引资制定政策时缺乏责任和利益约束，往往只考虑本届政府的政策行为，以致政府领导换届出现了“新官不理旧账”的现象。企业家反映，个别地方政府不履行承诺，上一届政府签好的项目、协议，一旦换了新的领导，对前一任领导的这些项目就不承认，有的要重新签协议、加条款，有的则推倒重来，导致企业利益受损，项目搁置。二是个别地方政府在招商中承诺的配套政策不落地，“假配套”。有的企业需要宽带普及、公共交通设施等，部分政府在签订合约时，承诺基础设施的建设跟上企业的发展进度，结果几年过去了，政府的承诺依旧没有兑现。三是有个别地方政府贪恋审批权力，不少审批事项只是换了个“马甲”，从明转为暗，从上面转到下面，从政府转到了政府有关的中介，审批服务中的各种要件、程序、环节等还是关卡林立，帮助企业降低成本的“好政策”被困在了“最后一公里”，让降成本的好政策沦为“空头支票”。

第二，产权保护不清晰。《中共中央国务院关于完善保护产权制度依法保护产权的意见》中指出，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。[8]改革开放以来，国家大力推进产权制度改革，产权法律制度体系逐渐完善，全社会产权意识不断加强。但另一方面产权保护状况仍然不容乐观。一是侵害民营企业私有产权的现象时有发生。受传统的重公有、轻私有的观念和长期以来对非公经济制度供给不足等因素的影响，各所有制经济的权益不能得到平等的保护，政府部门利用公权力违法查封、扣押、冻结民营企业财产，给民营企业家造成巨大的财产损失和精神损害，民营企业的利益得不到有效保护，严重影响了民营企业家投资的信心。二是知识产权保护不力，侵权易发多发。加强知识产权保护，是完善产权保护的最重要内容。民营企业在市场交易和竞争中，部分领域和环节存在侵权易发多发的问题，企业维权的周期长、成本高、赔偿低，实际保护力度与政府承诺的稳定、可预期和法治化的营商环境存在相当大的差距，恶意侵权、群体侵权的现象在某些地区仍然比较严重，这也成为保护产权的一大难题。

第三，单方面垄断政务信息。随着网络通信技术的发展，信息几乎实现共享，网络结构已经打破了信息来源的单一化困境，提供了无限的信息传播途径。但是在地方政府招商引资过程中，政府部门掌握着绝大部分信息，对很多应该减免的税收和企业项目，企业不问，管理部门不说；企业不细问，管理部门则不细说。如果企业不主动提出来，有的部门在本已知道应该减免的情况下，还会继续收费和审批。企业多数条件下都处于“信息劣势”地位，信息公开制度的不健全使处于“信息优势”地位的行动者通过操纵和歪曲信息来谋取自身的利益，产生了所谓的投机行为。政府信息不公开阻碍了企业对政府部门的信誉进行正确性的评估。企业成为信息的劣势方，无法根据政府出台的信息对市场进行合理的预期，导致企业可能将现有的资金投入到曾经获利的行业中，或者花费更大成本进行寻租，增加企业的制度性交易成本。

（三）政务失信的原因分析

第一，政策制定不科学，政府信用约束机制不健全。在制定决策时有些领导干部只考虑本部门的利益，经常是“三拍”决策，缺乏对政策制定的科学性评估，导致许多政策不稳；还有部分政府职能交叉，职责不清，导致政策易变。现行的行政管理体制缺乏健全有效的政府信用责任机制、政府失信责任追究和惩罚机制，难以对政府失信主体的失信行为从根本上进行有效制约。社会信用体系建设是一项长期、复杂而庞大的工程，涉及面广，影响深远。而在我国社会信用制度的建设起步较晚，许多政府部门对此不够重视。首先，现阶段除了一些地方性法规之外，国家层面的法律法规还不健全，特别是关于征信、信用评价方面的法律还存在空白；其次，监督体系不完善。政府部门及其官员作为公权力的代表，依靠其道德自觉还不足以遏制政务失信行为的发生，若权力不受监督和制约，就会导致权力的专制和腐败，极易侵害企业的利益；最后，责任追究机制不健全。截至目前还没有建立一套完整的行政责任追究制度和行政赔偿制度，客观上为官员的失信行为提供了推卸责任的借口。

第二，政府法治意识淡薄，产权保护制度体系不健全。非公有制经济在我国社会主义市场经济中发挥的作用越来越重要，但在产权保护方面遇到的困难阻碍了经济的发展。一是公私产权保护力度不对等。在当前的改革实践中，“重公轻私”的现象依然存在，产权保护的不平等和不到位成为诸多领域改革的阻力。非公有制经济在经营、投资和发展中遇到各种不合理的“玻璃门”“弹簧门”，在资源占有、要素使用上受到歧视；二是执法和司法的规范性有待提升。对非公经济“依权监管”的现象仍然存在。部分基层执法司法部门能力建设不足，司法执行过程不规范，司法执行随意性大，粗放执法、越权执法，加上司法机关的“行政化”和“地方化”已严重影响民营企业权益保护。尤其是在处理产权纠纷时，司法不能公平公正地对非国有企业做出裁决。

第三，“官本位”思想遗存，政企信息不对称。政府的信用是社会公众和企业对当地政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价，是在政治委托——代理关系中产生的代理人信用。在打造营商环境过程中，信息不对称表现为委托人——企业、公众与代理人——政府之间的低质量沟通。一方面，有些地方政府部门为了自身的利益对一些优惠政策在企业审批的过程中“知情不报”，抑或有些政府部门存在“地方保护主义”，重视本土企业的发展。另一方面，政府信息公开和更新不及时，使企业不能方便及时地了解政府的政策变动，导致部分企业的搜索成本和机会成本增加。

四、提升政务诚信水平以优化营商环境的建议

（一）建设诚信政府，提高决策的科学性

随着现代民主社会的发展进步，责任政府逐步形成，政府作为社会诚信的管理者及示范者要以身示范，做好表率。第一，政策制定要体现公平、公正的原则。政府在服务企业的过程中对所有企业要一视同仁、同等对待，不能因为企业的性质、规模、大小而区别对待。要保障不同所有制企业在资质许可、政府采购、科技项目、标准制定等方面的公平待遇，坚决查处滥用行政权力排除和限制竞争的行为。同时，政府要有创新意识，追赶时代潮流，积极鼓励引进新兴产业，为当地经济的发展添活力。第二，政策制定要“对症下药”。中小企业贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量，是扩大就业、改善民生的重要支撑，是企业家精神的重要发源地。[9]因此，要采取有效的措施，重视中小微企业的发展。一是针对一些企业的“融资难、融资贵”的问题，要继续推出一系列减免税政策。二是政府可以通过一些政策引导中小企业提高现代化的管理水平，建立规范透明的财务体系，降低融资难度。三是政府的决策制定要符合客观实际，尊重客观规律。各领导干部要提高自身的履职尽责能力，提高政策制定的科学性、协调性，决策过程要体现科学、公平和民主。

（二）建设法治政府，以法治保障产权

法治是最好的营商环境。法治社会是良好营商环境最重要的基础和最有力的保障。加强产权保护，根本之策在于推进依法治国。一是完善平等保护产权的制度。产权平等保护是市场经济合理有效运行的前提。我国的基本经济制度就是“坚持以公有制为主体，各种所有制经济共同发展”，完善投资者权益保护的法律途径，对民营企业和国有企业要一视同仁、同等保护，要从刑法上加大对非公有财产的保护力度。二是严格执法和司法程序，提升公平裁判能力。在现代市场经济条件下，产权就意味着契约，保护产权就等于保护契约，因此，政府要严格依法行政，严格执法程序。在执法、司法和行政实践中，加强对市场主体产权的公平裁判。同时，加强执法和司法人员的素质教育和守信践诺的意识，提高执法水平。三是加大知识产权侵权打击力度。完善和更新新时代关于知识产权的保护规则，细化知识产权保护制度，确保制度实施的有效性和针对性。同时，探索创立知识产权侵权惩罚性赔偿制度。

（三）完善信息公开机制，拓宽信息公开渠道

打造公开透明、可预期的制度环境，是优化营商环境的重要内容。首先，政府要完善和规范信息公开机制，致力于服务过程的公开透明，保证信息公开的及时性和有效性、可信度和完整度，保证交流互动的灵敏性和回应性，保证服务过程的透明性和标准化。其次，真正落实政府的权力清单制度，建立“负面清单”管理模式改革，推进执行公开、服务公开、结果公开的政策决策和管理机制；最后，政府要充分利用“互联网+政府”这一模式，构建线上线下相结合的政府服务体系，拓宽政府公开信息的渠道。强调政府要建立正式的官商交往渠道，畅通多样化的信息公开机制。

政务诚信建设是社会信用建设的关键，对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率和导向作用。规范政府的行为，夯实政务诚信基础，对优化营商环境、促进经济高质量发展有着举足轻重的现实意义。在不断深化改革的过程中，各级地方政府都要坚定不移地将提升政府信用水平，打造诚信政府作为优化营商环境的重要抓手深入下去，不断提升地方整体竞争力、促进地方发展和文明进步。