财政分权体制下江西省城乡义务教育非均衡发展的制度变迁分析

（[1]广州番禺职业技术学院财经学院 广东·广州 511483；[2]井冈山大学商学院 江西·吉安 343009）

江西省城乡之间义务教育的非均衡发展的制度变迁与我国义务教育财政管理体制是紧密相连的，主要经历了四个阶段：城乡之间义务教育财政体制的统一与分级管理机制阶段；城乡义务教育财政由地方政府负责统筹、分级实施管理体制阶段；城乡义务教育财政由地方政府统一负责、分级管理、以县级政府为主导的财政体制改革阶段；国家实施免费的义务教育政策与发展阶段。

1 城乡之间义务教育财政体制的统一与分级管理机制阶段（1950年—1979年）

建国初期，中国基本实施了统一征收统一支出、三级分级管理的教育财政管理体制，即中央政府高度集中并统一负责国家财政的收入与支出，而地方政府则成为中央政府组织并管理财政收入的代理人，中央政府统一组织审核并逐级批准拨付地方政府教育支出，在此体制基础上，按照学校的隶属关系分别由中央、大行政区、省（市）三级来投入城乡义务教育经费。因此，江西省直属的中小学的教育事业费按照全国实行统一标准由江西省统筹进行纳入财政预算，由财政部统一组织审核并逐级核定进行财政拨付。江西省管理的县立中学教育事业费列入其教育财政预算内。江西省各城市小学基础教育经费通过征收附加教育事业费方式来进行筹集。乡村小学的义务教育经费由县政府通过直接征收其他地方政府附加费和公粮费用来统筹解决。

1951年教育部提出“两条腿走路”的方针，即农村小学教育经费采取各级政府直接统筹与人民群众自主办学相协调的原则，城市小学基础教育经费采取政府依靠机关、工、矿等单位统筹办学以及实施免费的教育政策与不免费的教育政策并举制度。

1953年大部分大行政区划建制被撤销，实行“领导统一、收支划分、管理分级、侧重集中”的县级财政管理体制。完全的县级财政制度初步建立，形成新的中央、省、县三个级别的财政教育支出经费综合管理体制。义务教育的各项财政经费开支都按其国家行政隶属关系分别实行垂直管理，明确并严格划分了各级政府之间所相对应的财政权和事务权。财政预算支出管理权与财政资金支出主要集中在中央，江西省各级政府因财权有限而无法对城乡义务教育均衡发展进行制度安排，制约了江西省各级政府均衡发展城乡义务教育的积极性。

1957年中央为了克服义务教育经费财政支出管理体制高度集中的弊端，充分发挥地方政府加大义务教育财政投入的积极与主动性，实行中央与地方政府财政分权。为此，国务院在1958年正式发布了《关于教育事业管理权下放问题的规定》，此时地方政府依法享有适当的义务教育经费财政支出管理权，地方政府财政负责统筹安排义务教育管理事宜，推行“条块结合、以块为主”的义务教育经费地方财政支出管理体制，中央根据各级地方政府实际发展情况将义务教育财政经费总额实行切块单列并下拨给各级地方政府。

1959年国务院为了消除义务教育财政管理权下放后各级地方政府私自挪用、挤占义务教育财政经费的行为，颁布了《关于进一步加强教育经费管理的意见》，要求并明确了各级地方财政以及教育管理部门必须严格贯彻“条条”式教育经费财政管理体制和“块块”式教育经费财政管理体制相结合、以“块块”式教育经费财政管理体制为主的方针，各级政府在经费预算时应将义务教育经费进行单列，管理好义务教育经费。各省、市、自治区政府之间的义务教育事业经费支出可调剂余缺，专署、县级政府安排教育经费预算支出须通过上级政府审核通过后方可执行。尽管“条条”式教育经费财政管理体制和“块块”式教育经费财政管理体制相结合、以“块块”式教育经费财政管理体制为主的方针对于保障义务教育支出经费起到一定的作用，但受到计划经济体制以及“大跃进”生产运动的不利影响，义务教育质量出现下滑态势。

1963年中央为了避免“大跃进”运动对教育带来的不良影响，对义务教育经费财政支出管理体制进行了合理的调整，强调“条条”的主体作用，公社、生产大队的义务教育财政部分管理权回收至县级财政管理部门。也就是说，县级以下义务教育经费支出仍列入县级教育经费预算。义务教育财政管理权的部分调整，有力地遏制了“大跃进”运动对义务教育的负面影响，扩大了地方义务教育经费的来源。

1972年国家为扭转“文化大革命”所带来的教育经费管理和财政体制的混乱局面，中央在预算时将教育事业费用开支进行单列，专款专用，严禁私自挪作他用，保障了地方政府各项教育事业费用的有效供给。1974年，我国正式提出了中学和小学所获得的勤工俭学等各种收入不须直接上缴至地方各级财政且可以适当减免其他税收，扩大了地方政府义务教育经费筹集的收入来源。

在城乡之间义务教育财政体制的统一与分级管理机制下，预算管理权主要集中于中央，义务教育支出均需中央统一核准并按月支付。虽然江西省各级地方政府也享有一定的教育经费支出财政管理权，但人力、物力、财力有限，无法对义务教育发展作出合理而又全面的制度安排。因而，城乡义务教育财政的统一与分级管理体制并未摆脱中央高度集权、地方统的过死的弊端。

2 城乡义务教育财政由地方政府负责统筹、分级实施管理体制阶段（1980年—2000年）

1980年国务院正式出台了《关于实行划分收支、分级包干财政经费保障机制改革的规定》文件，这标志了我国公共财政管理体制由原来的统一征收和统一支出的财政体制转变为“分灶吃饭”的“合理划分收入与支出、分步骤分级包干”财政体制。在这种相对分权的财政支出管理体制机制下，中央及时提出了实施九年制义务的免费的教育政策以及“义务教育由地方各级政府统筹负责，分级有效实施管理”的原则。江西省各级政府可适当征收义务教育费附加，地方各级政府按适当比例投入一定财政以补充义务教育经费，基本形成了“县级、乡级、村级三级办学模式，县级和乡级两级管理体制”的总体义务教育办学格局，实际上农村义务教育投入落在了乡村基层组织。

1986年国家正式颁布了《中华人民共和国义务教育法》，明确规定中央与地方各级政府实施义务教育的具体权责，尤其是以相关法律法规形式确定了各级的乡镇党委、政府以及村集体组织在义务教育经费支出与投入管理方面的具体职责。1992年教育部出台了《义务教育法实施细则》文件，赋予地方各级政府实施义务教育的主要财政投入管理权，城市的义务教育支出经费直接由市政府财政直接承担并负责投入与管理，农村的义务教育支出经费由县政府和乡政府两级财政直接承担并负责投入与管理，对于经济比较困难的乡村偏远地区的义务教育支出经费则可由中央设立专项财政支出进行适当的补助。这样江西省形成了一种财政义务教育支出由地方各级政府直接负责管理和通过多渠道组织筹集教育经费的财政管理体制，它虽然有利于充分调动地方政府提高义务教育财政经费投入的积极性，但也加重了地方财政负担，导致了江西省农村的财政义务教育支出与投入不足、并进一步加剧了区域不平衡等问题。

1993年党中央和国务院实施了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，明确要求在全国范围内并且从1994年开始对财政管理体制实施分税制改革，但城乡之间的财政义务教育支出与管理体制则并没有配套进行相应的改革措施，造成我国原有的“地方政府负责统筹、分级实施管理”的财政义务教育支出与管理体制难以为继，进而直接导致江西省地区间城乡义务教育财政投入水平差距不断扩大、城乡之间的义务教育不平衡不均衡发展等问题日益突出。因此，分税制改革影响了江西省城乡义务教育的均衡发展，必须对城乡之间的财政义务教育支出与管理体制进行适当的调整。

3 城乡义务教育财政由地方政府统一负责、分级管理、以县级政府为主导的财政体制改革阶段（2001-2005）

2001年国务院为了有效解决分税制对促进城乡义务教育均衡发展所可能产生的不利影响，颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，提出了“地方政府统一负责、分级分类管理、以县级政府为主”的城乡义务教育经费财政管理创新体制，将义务教育经费财政投入重心从乡镇政府转移至县级政府。2005年国务院又一次发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确规定县级政府对农村义务阶段教育经费直接承担责任，县级政府财政必须保证农村在义务教育阶段的财政支出经费充足、必须及时并足额合理发放学校教职员工的基本工资、必须完善农村义务教育阶段基础设施体系建设、统筹安排农村义务教育阶段公用经费以及依法降低义务教育学生辍学率等。

“地方政府统一负责、分级分类管理、以县级政府为主”的城乡之间的财政义务教育支出经费与管理体制，确定了江西省财政义务教育支出、投入与管理的县级政府的主体责任，将江西省农村财政义务教育的支出、投入与管理重心由整个乡镇政府上移至县级政府，乡镇财政负担问题得到有效缓解。这有利于调动江西省地方各级政府增加义务教育投入的积极性，增强了农村的财政义务教育支出与投入水平的供给能力，极大改善并提升了农村义务教育在办学方面的基础设施条件。

4 国家实施免费的义务教育政策与发展阶段（2006-）

尽管“地方政府统一负责、分级分类管理、以县级政府为主”的城乡义务教育财政管理体制有效缓解了农村乡镇财政支出压力，农民的教育负担大大减轻了，改善了农村义务教育办学条件。但也产生了城乡之间的义务教育财政资源配置非常不合理、地方各级政府财政直接投入义务教育的主体责任不是很明确、义务教育经费财政资源的供给与需求矛盾分化问题还比较明显、农民义务教育支出经费的任务负担比较繁重等十分突出的问题，严重影响了普通九年义务教育成果的持续巩固，不利于促进我国城市与农村之间的义务教育事业的平稳健康有序发展。因此，2005年国务院正式颁布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，从2006年全国农村中小学春季学期开学之日起，农村财政义务教育经费支出保障机制制度的改革将分年度、分步骤、分地区、分阶段逐步深入实施。

深化农村财政义务教育经费支出保障机制制度的改革的主要内容包括：一是免除在农村义务教育阶段的全部学杂费，向家庭经济困难的学生直接提供免费的教科书并适当增加补助农村寄宿生的生活费。中央和江西省承担学杂费补助资金的比例分为：60%：40%。中央全部承担江西省农村义务教育阶段教科书资金。江西省各级地方政府自主确定农村寄宿生的补助对象、标准及方式，并自行承担其在生活费等方面的补助资金。二是继续提高农村的义务教育各阶段的学生公用教育经费支出保障补助水平。首先落实本省（区、市）九年农村义务教育阶段生均公用经费支出预算内统筹拨款的分担标准，中央政府和地方政府根据学杂费补助资金水平所应承担的合理比例进行适当分担。在此基础上，为有效促进我国城乡之间的义务教育的均衡发展，中央将在全国的农村义务教育的公用经费支出与补助基准定额制定一定标准，并适时对其进行合理分配调整，所需的补助水平与资金继续由中央政府和地方政府根据学杂费的补助水平和资金所应承担的合理比例进行适当的分担。三是加快建立农村的义务教育各阶段校舍的定期维修以及改造长效运行机制。中央和江西省承担校舍维修改造专项资金比例确定为：50%：50%。四是继续巩固并不断完善我国农村义务教育阶段教师收入与工资水平保障运行机制。中央对江西省农村义务教育阶段教师收入与工资的经费支出给予适当支持。江西省政府充分运用国家财政教育转移支付手段确保全省农村义务教育阶段教师工资按照相关国家标准按时足额支付发放。

江西省农村的义务教育各阶段经费支出水平与补助保障运行机制制度改革的具体实施的步骤为：（1）到2007年，全部免除江西省在农村的义务教育各阶段的学费和杂费；按照中央财政标准提高并补助江西省农村的义务教育各阶段的学生基本公用教育经费。（2）到2008年，江西省农村义务教育阶段生均的基本公用教育支出经费必须达到2005年秋季开学学期时所执行和实施的生均基本公用教育经费基本标准；义务教育阶段的教科书专项补助资金则由中央财政负责实施并扩大有效覆盖范围。（3）2009年，国务院将对农村的义务教育各阶段的基本公用支出经费基础标准进行合理定额。江西省确定的生均基本公用支出教育经费水平基本标准如果低于国家规定基础标准额度的，由中央政府财政和江西省政府财政当年安排50%补充其差额部分，中央政府财政和江西省政府财政所分担的补助资金额度，可以通过双方免除学费杂费所应承担的资金补助比例来共同确定。（4）2010年，江西省各级农村的义务教育各阶段的基本公用支出经费基本标准额度必须按照要求及时全部抓实抓细并落实到位。

为了实现城乡之间的义务教育的均衡发展，2008年7月国务院研究部署了城市义务教育阶段学杂费全部实行免除的工作，提出要建立健全城市的义务教育各阶段教育经费支出保障运行机制，严格按照财政预算制度管理义务教育各项经费支出。2008年国务院颁布《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，提出了基于农村的义务教育各阶段的教育经费支出保障运行机制改革的全面实施，城市的义务教育各阶段公办学校学生的学费杂费从2008年秋季学期开始全部予以免除，由省级政府财政统筹落实并弥补所需资金缺口，省及其以下各级政府财政进行合理安排”。同时，该通知还明确规定了进城务工人员子女在城市享受义务教育的相关待遇，其随迁子女接受义务教育要依据就近入学的原则，尽量统筹并创造条件安排在就近公办的中小学校就读，免除随迁子女在学校就读的各种学杂费，取缔借读费。至此，江西省城乡之间的义务教育各阶段就完全告别了缴费接受义务教育的历史，城市和农村都彻底进入了普及的完全免费的义务教育阶段。

综上，江西省城乡义务教育非均衡发展的制度变迁与我国义务教育财政管理体制改革是息息相关的，江西省城乡之间的义务教育财政体制改革经历了从集中到分散、从集权到分权的阶段：统一财政、分级管理时期（1950—1957年的“统一财政、三级管理”、1958—1979年的“条块结合、块块为主”、1980—1984年的“分级管理以县为主”）；地方负责、分级管理时期（1985—2001年的“县乡负责、以乡为主”、2002—2005年的“分级管理、以县为主”）、免费义务教育时期（2006年—至今的“经费省级统筹、央地共担、管理以县为主”）。