英国学前教育机构虐童预防机制研究

仵桂荣, 杨云霞

(西北工业大学 马克思主义学院，陕西 西安 710072)

党的十九大报告明确提出要“办好学前教育”,实现“幼有所育、学有所教”“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”，为未来学前教育事业发展指明了方向。然而，近些年频发的幼儿园虐童事件影响巨大，牵动广泛，反映出学前教育法治建设中存在诸多问题，亟待解决和完善。学前教育阶段是人类大脑发育的黄金时期，虐待行为不仅对儿童幼小脆弱的身心造成严重伤害，而且会对儿童的大脑发育、情感健康、人际关系等造成严重损害，“潜移默化地影响并阻碍孩子一生的发展，给儿童以后的整体发展埋下隐患”[1]。1989年联合国《儿童权利公约》第19条第1款明确要求，每个缔约国都必须采取“一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削”。为此，无论是出于学前教育立法完善的现实需要，还是出于《儿童权利公约》缔约国的法定义务，如何预防学前教育机构虐童行为已成为我国政府和社会关注的焦点问题。

英国学前教育历史悠久，最早可追溯到1802年罗伯特·欧文创办的幼儿学校(Infant School)。在此后的200多年里，逐步形成了类型完备、形式多样、学制灵活、高度市场化的学前教育体系。当前，英国学前教育机构主要针对0—5岁的儿童提供保教服务，依据家长和儿童的实际需求，主要开设保育班/学校、学前游戏小组、全日托儿所、经过认证和认可的保育机构、小学附设幼儿班、早期教育中心、私立保育学校、特殊学校、儿童中心等，[2]这些机构有公立的、私立的，也有慈善机构举办的，学制有2—2.5小时、半日、全日或随机等。那么，在如此复杂多样的学前教育机构中，英国是如何预防虐童行为发生的呢？所谓预防虐童行为，是指防患于未然，采取各种措施防止虐童行为发生或最大限度降低虐童行为发生的可能性。为此，我们通过探索英国学前教育的法律政策体系、惩戒机制、师资培育制度、政府管理体制、社会参与机制等，借鉴其学前教育机构预防虐童的有效经验，以制定和完善我国学前教育的相关法律政策，更好地维护儿童权益。

一、 完备的法律规范体系是预防学前教育机构虐童的制度保障

英国是一个儿童权益保护立法历史悠久的国家，早在1889年，就制定了《预防虐待和儿童保护法》，成为世界上最早的防止虐童立法。历经一百多年的发展完善，英国已形成一个时间跨度长、覆盖范围广、结构严密的法律规范体系，构筑了一道维护儿童权益、预防虐待儿童的“防火墙”。

1. 健全的两级法律体系

英国儿童权益保护法律政策历史悠久，修订频繁，我们选取与英国儿童权益保护相关的部分基本法律(UK Public General Acts)为样本，以“管窥”其发展脉络，探索其发展特征，如表1所示。

表1 英国保护儿童权益部分法律文件(1) 根据英国政府立法网整理，http:∥www.legislation.gov.uk/。

续表1

22儿童贫困法[Child Poverty Act]201023教育与收养法[Education and Adoption Act]201624儿童与社会工作法[Children and Social Work Act]201725性犯罪法[Sexual Offences Act]200326法律救助、量刑与惩罚犯罪法[Legal Aid, Sentencing and Punishment of Offenders Act]201227教育法[Education Act]1994、1996、2002、2005、201128教育与督导法[Education and Inspections Act]200629儿童保育法[Childcare Act]2006、201630儿童保育支付法[Childcare Payments Act]201431小额慈善捐款和儿童保育支付法[Small Charitable Donations and Child-care Payments Act]2017

由表1可见，英国儿童权益保护立法经历了漫长的逐步发展和不断完善的过程，从1889年《预防虐待和儿童保护法》到1989年《儿童法》，再到2006年《儿童保育法》及2017年《儿童与社会工作法》，涉及儿童生活成长的各个方面，包括儿童发展、儿童保护、儿童监护、儿童收养、儿童教育、预算拨款、慈善捐款以及惩戒犯罪等。其中，1889年《预防虐待和儿童保护法》明确规定虐待、忽视儿童为犯罪行为。[3]1933年《儿童与青少年法》进一步明确“故意殴打、虐待、忽视、遗弃”儿童，“对其健康造成不必要的痛苦或伤害”，均为犯罪行为。[4]1989年《儿童法》历经1908年、1972年、1975年的修订和完善，成为儿童保护立法的集大成者，其中详细规定虐待儿童的内涵、防止虐童的原则、程序和措施等。1978年《儿童保护法》规定拍摄、分发、展示、刊登或安排刊登儿童的不雅照片都属于犯罪行为。[5]1999年《儿童保护法》规定具有伤害儿童或可能使儿童受到伤害的不当行为的人，不能从事儿童保育相关工作，应及时上报，并加入“从业禁止名单”。[6]2006年《儿童保育法》是英国学前教育的基本法律，整合保育和教育体系，是英国第一部专门针对早期教育和保育的法律，明确规定学前教育机构的早期基础阶段义务，并于2016年进行补充和完善。2006年《教育与督查法》规定，设立教育、儿童服务和技能标准局(以下简称“教育标准局”)，由总督学负责教育、儿童服务和技能事宜，监督任何形式的教育、培训或照管事宜。[7]2010年《儿童、学校与家庭法》规定，在受教育过程中保障儿童免受歧视，明确要求应充分考虑残疾学生和有特殊教育需要的学生的利益。[8]2010年《儿童贫困法》规定，教育大臣必须向议会提交有关“生活在无工作家庭的儿童”“关键阶段4完成后弱势儿童的教育程度”等相关内容的报告。[9]2017年《儿童与社会工作法》详细规定在儿童保护过程中，地方当局的职责、儿童保护实践小组的责任、促进和保护儿童福利的地方安排以及儿童死亡审查等。[10]这些全国性法律构成了英国儿童权益保护和预防儿童虐待的制度框架，成为相关地方性法律、行政法规及政策制定的基准和依据。

除全国性法律之外，地方性法律(UK Local Acts)也是英国儿童权益保护法律的重要组成部分，适应于英格兰、苏格兰、威尔士等地区的特别立法需要。如1995年《儿童法(苏格兰)》详细规定了地方当局的儿童保护职责、儿童听证会、父母责任以及儿童保护与监督等内容。[11]2017年《儿童贫困法(苏格兰)》规定了消除儿童贫困的目标以及地方当局行动计划等。[12]健全的两级儿童保护法律体系为发展英国学前教育事业创造了良好的法治环境，有效预防了虐童行为的发生。

2. 严密的政策法规体系

英国学前教育法规政策体系种类繁多、严密细致，与全国性法律和地方性法律共同构成学前教育的制度保障体系。我们选取部分学前教育法规政策，以了解其内容及特征，如表2所示。

表2 英国学前教育部分法规及政策文件(2) 资料来源：根据英国政府立法网和英国教育部网资料整理，http:∥www.legislation.gov.uk；https:∥www.gov.uk/government/organisations/department-for-education。

续表2

学前教育政策文件确保开端计划[Sure Start Programme]1998家长的选择、儿童最好开端:儿童保育十年战略[Choice for Parents, the Best Start for Children: A Ten-Year Strategy for Childcare]2004早期基础阶段[The Early Years Foundation Stage]2005儿童计划:构建更美好的未来[The Children’s Plan: Building Brighter Futures]2007早期基础阶段法定框架[Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage]2008、2012、2014、2017早期基础阶段概要:2019手册[Early Years Foundation Stage Profile:2019 Hand-book]2018早期教育和保育注册手册[Early Years and Childcare Registration Handbook]2016保育机构手册[Childminder Agency Handbook]2017

英国学前教育法规政策也分为全国性和地方性两个层次。全国性学前教育法规政策主要包括中央政府发布的条例(regulation)、指令(order)、质量标准、白皮书、年度报告、公开出版物(publications)、指导手册以及相关项目报告等；地方性学前教育法规政策，仅适用于英格兰、苏格兰和威尔士等不同地区。

如表2所示，首先，英国政府制定了大量全国性学前教育行政法规以贯彻和落实基本法律。为促进2006年《儿童保育法》实施，英国政府颁布了一系列儿童保育机构的监管法规，规范保育机构的注册、评估、信息披露及监督等行为。如2006年《儿童保育法(儿童保育评估)条例》规定了儿童保育评估的咨询、评估要素等，要求地方当局必须对所在地区儿童保育充足程度进行评估、提供评估结果并在地方当局网站上公布。[13]2014年《儿童保育(保育机构)(注册、监督及信息披露)条例》规定注册保育机构的条件、申请及资格证书的办理程序，所有注册的保育机构均应接受总督学的检查，并按要求提供信息，以确保所有儿童免受伤害或忽视。[14]2014年《儿童保育(保育机构)(杂项修正案)条例》规定在家中提供保育服务的人员均应登记保育机构信息，并接受总督学的监管。如果拒绝提供信息或提供信息不符合要求，总督学有权暂停或注销其提供保育服务的资格。[15]2014年《儿童保育(保育机构)(撤销事项等)条例》(2014)规定保育机构登记的取消、终止及暂停的条件和程序，还规定若被暂时吊销、终止及暂停的注册机构，不得提供托儿服务，否则属于犯罪行为。[16]

其次，英国政府制定学前教育中长期发展战略，颁布了操作性较强的实施指南或手册。如，2003年《每个孩子都重要》规定保障学前教育儿童安全、保护儿童免受虐待和忽视成为英国学前教育5项目标之一。[17]2008年《早期基础阶段法定框架》(以下简称《框架》)详细规定0—5岁儿童的学习、发展和受照管标准等，并于2012年、2014年和2017年进行修订完善。[18]2017年《保育机构手册》明确规定申请保育机构所需的资料、注册程序及如何评估其申请资格等。[19]2018年《早期基础阶段概要：2019手册》也规定，在早期基础教育阶段结束时应为儿童提供可靠、有效、准确的评估，并明确了评估要素和评估标准。[20]

此外，英国还存在众多的学前教育地方性法规及政策，以满足各地区的实际需要。如，2001年《日托与儿童照管(地方当局职能：信息、建议及培训)(英格兰)条例》要求地方当局必须向日托服务个人或机构提供儿童照管的资料和建议，对其进行培训，并随时公布所提供的咨询及培训信息。[21]2005年《日托与儿童照管(国家标准)(英格兰)(修正案)条例》修订了2003年《日托和托儿(国家标准)(英格兰)条例》，就处理父母对注册日托者所提供的照管而提出投诉做出规定，要求其做出调查，记录并保存申诉资料。[22]2016年《儿童保育法(地方当局评估)(威尔士)条例 》规定了评估责任、评估事项及评估报告的适当保存等。[23]

纵观英国儿童权益保护法律政策体系，可谓“事无巨细，皆有法度”，不仅囊括儿童生活成长各个方面，而且涉及保护儿童工作的各个环节。英国学前教育法律政策体系以“为了每一个儿童的福祉”“儿童利益最大化”为基本价值取向，对学前教育机构的保育教育标准做出明确的规定，具有较强的一致性和连贯性，促进学前教育机构自身的规范化运作和标准化管理，形成了预防学前教育机构虐童的制度保障。

二、 严厉的惩戒处罚是预防学前教育机构虐童的有效机制

英国防止虐童法治不是温情脉脉的劝说教化，而是明确规定虐童是一种违法犯罪行为，利用法律的“铁齿铜牙”，严厉惩戒各种虐童行为，提高虐童犯罪的违法成本，对预防虐童犯罪具有至关重要的作用。

1. 确立宽泛的虐童犯罪概念

为保护儿童身心健康，防止虐待儿童，英国政府从法律上对“虐童”进行了详细界定，几乎将所有危害儿童生理、智力、情绪、社交或发展的行为，都视为虐待儿童行为，并且明确规定虐童是一种违法犯罪行为。1989年《儿童法》第4部分“儿童照管和监督”中规定：“伤害”是指对儿童健康或发育的损害，包括“因看到或听到他人受到虐待而造成的损害”；“发展”是指儿童“身体、智力、情感、社会或行为的发展”；“虐待”包括“性虐待和非身体虐待形式”。[24]2004年《儿童法》第3部分对“儿童福祉”进行界定，认为其与儿童成长发展过程中任何因素有关，包括“身心健康和情感幸福，保护免受虐待和忽视，教育、培训和娱乐，家庭、个人和家庭关系，对社会的贡献，确保权利和应享权利，社会和经济福祉，居住适宜性等”[25]，2006年《儿童保育法》重申上述内容。

2018年《保护儿童在教育中的安全》(以下简称《安全》)对虐童行为做出更为详尽的规定,明确指出虐童行为不仅包括身体、情感、性侵害，而且还包括在生活、教育、情感、医疗方面的疏忽。将虐童行为界定为“对孩子直接构成伤害或因不采取措施预防伤害而可能构成虐待(abuse)或忽视(neglect)的行为”[26]。《安全》第43条、第44条、第45条和第46条中，将虐童行为分为四类：

第一，身体虐待。身体虐待主要涉及打、摇、扔、喂药、灼伤或烫伤、溺水，窒息或任何造成身体伤害的行为，也包括当父母和监护人在照管孩子时，故意伤害或诱发孩子生病的行为。

第二，情感虐待。情感虐待不是单独出现的，而是伴随其他形式的虐待而存在的，是通过“持续的情感虐待对孩子的情绪发展造成严重的不良影响”。情感虐待包括的范围比较宽广：给孩子传递消极的信息，如告诉孩子他们是“无用的”“不受欢迎的”；不给孩子表达自己观点的机会，有意让孩子“保持沉默”或“取笑”孩子的说话内容或交流方式；把与孩子年龄或发育不符的要求或期望强加给孩子，超越了孩子某个阶段的发展能力；过度保护孩子，限制其探索和学习，阻止孩子参与正常的社交活动；孩子经常听到或看见他人遭受虐待而感到恐惧或处于危险中等。

第三，性虐待。性虐待涉及强迫或引诱儿童参与性活动，既包括身体接触的活动，如亲吻、手淫、抚摸甚至强奸，也包括非接触的活动，如让儿童参与制作性图像、观看性行为等。性虐待也涉及网上虐待，性虐待的实施者不仅为男性，也有女性和其他儿童。

第四，忽视。忽视是指因长期不能满足儿童身心的基本需求而导致儿童健康或发育严重受损的行为，是一种最常见的、最容易被人忽略的虐童行为。对于儿童的忽视，既包括母亲怀孕期间因疏忽而滥用药物，也包括父母或照管人未能满足食物、衣服、住所、医疗保健、教育、情感等方面的需求而导致的疏忽，常常伴随着对儿童其他形式的虐待，如身体和情感虐待等。

2. 构建严苛的刑事处罚机制

英国对各种虐童行为采取“零容忍”的态度，从严惩戒，可以判处罚金、服劳役、有期监禁，直至终身监禁等。1889年《预防虐待和儿童保护法》第1条规定，对有“虐童行为”“虐待和忽视儿童”的，可处100镑以下罚款，或除缴付罚款外，还须进行两年以下监禁或服劳役。[3]1908年《儿童法》在“预防虐待儿童和青少年”部分对“虐待儿童和青少年的惩戒”“婴幼儿窒息”“儿童乞讨”和“儿童因火而受伤或死亡”等方面进行了法律规定。[27]1933年《儿童及青少年法》在“预防儿童虐待及身心伤害”部分规定，“可根据情节处以400镑以下罚款或10年以下监禁”。还包括因忽视而构成犯罪，比如“父母或其他法定监护人因未给被监护人提供足够的食物、衣服、医疗或住宿而导致其健康受损”或“3岁以下婴儿因窒息而死亡”等都构成犯罪。“儿童福祉”部分规定，法院在诉讼中应考虑儿童的“愿望和感受，身体、情绪及教育需要，可能造成的任何影响，曾经遭受或有可能遭受的任何损害”等。[4]

英国严厉处罚针对儿童的性犯罪。2003年《性犯罪法》规定，任何人对13岁以下儿童实施强奸或与其发生性行为，依照公诉程序定罪，可处终身监禁。对故意使儿童观看“他人性活动”或“任何与性活动相关的图像活动”的，可依照简易程序定罪，处以6个月以下监禁或不超越法定最高限额的罚款，或两者并处；或依照公诉程序定罪，可处5年以下监禁。对引诱或煽动13岁以下儿童从事性活动的，可依据简易程序定罪，处以6个月以下监禁或不超越法定最高限额的罚款，或两者并处，依照公诉程序定罪，可处14年以下监禁；致使儿童实际从事性活动的，可处终身监禁。[28]

对于儿童食物中毒和治病配药问题，《框架》第49条规定，任何机构有两个或两个以上儿童有食物中毒情况，必须在14天内尽快通知教育标准局或其注册机构，如果不报，属于犯罪行为。如果儿童生病，必须与父母或照管人协商如何采取措施以免病情加重或传染，并规定除非医生、牙医、护士或药剂师可为儿童开出处方药物，其他任何人不得配药。任何药物(包括处方和非处方)必须在获得父母或照管人书面许可的情况下才能使用，此外，给儿童服用药物时，必须保存书面记录并及时通报父母或照管人。[18]

英国地方当局制定的地方性法律法规对可能危及儿童权益的行为，也规定了严苛的惩戒措施。如英格兰规定，对于没有注册而提供保育服务的人员，将会被处以无上限罚款或被投入监狱；[29]苏格兰规定，如果没有注册从事保育服务或宣称是保育服务者的，单处或并处5 000英镑罚款及被投入监狱。[30]

3. 建立完善的从业禁止“黑名单”

英国幼儿教师一旦被裁定具有体罚、虐童等“失当行为”，不仅将面临严重的刑事指控，而且其信息也将被列入教育部掌握的从业禁止“黑名单”。《框架》第3条规定，学前教育机构必须确保任何照管人或与孩子经常接触的人都不得对儿童进行体罚，任何不遵守该规定的人都被认定为犯罪；学前教育提供者不得威胁、体罚儿童，不得采用任何可能对儿童福祉造成不利影响的惩罚。如果教职员工存在“以损害儿童的方式行事可能伤害儿童”“可能对儿童犯下有关的刑事罪行”或“以某种危险的方式伤害”等行为，都将会被指控。[18]

英国教学和领导学院代表教育大臣负责规范教师职业，监管与评估教师失当行为。根据2014年《教师失当行为：规范教师职业》，虐待儿童属于从根本上与教师职业不相容，可能导致被禁止教学的严重不当行为。对于此类行为，首先由职业操守小组成员对所有证据进行审议，然后公开举行听证会，新闻界和公众都可以参与。如果教师行为包括“不可接受的职业行为”“可能使该行业名声扫地的行为”“在任何时候有刑事罪行的定罪”中任何一项，英国教学和领导学院将决定是否对该教师实施禁止令。一旦实施禁止令，该教师的详细信息就被列入禁止名单。[31]

根据2000年《照管标准法》，任何曾有伤害儿童或使儿童有可能受到伤害的不当行为的人，将被列为不适合与儿童一起工作的人员名单，禁止其从事与儿童相关的任何工作。[32]2003年《教育条例(禁止从事儿童教学或工作)》规定，如果教师不适合从事儿童工作或存在不端行为，必须被解雇。如果已承认或被裁定犯有涉及16岁以下儿童的罪行，则自动禁止从事教学或与儿童相关工作。[33]

为了保证禁止从业人员名单的权威性和统一性，法律将该名单的保留权赋予教育大臣。1999年《儿童保护法》要求教育大臣必须保留一份不适合与儿童一起工作的人员名单。[6]2011年《教育法》再次重申，从2012年4月1日起，教育大臣应当保留有被禁止从事教学的人员名单，该禁止令适用于终身，这意味着该教师将不能在英国范围任何学校从事教学工作。

三、 健全的师资培育制度是预防学前教育机构虐童的根本保障

幼儿教师在儿童成长和发展过程中起着至关重要的作用，英国高度重视幼儿教育的标准化和优质化建设，一方面不断强化从业人员的资格审查、入职与在职培训，从制度上保证从业人员具有高质量的资格标准、专业素质与技能；另一方面重视幼儿教师职业发展，提升其社会地位。

1. 严格师资准入，从源头上预防不合格人员

英国幼教从业注册制度近乎严苛，其注册要件“细致入微”，只有通过严格审查的申请者，才能成为注册教师，这有效地防止了不合格人员进入幼儿教师队伍。

首先，幼教从业人员必须经历适合性审查、面试以及现场考察等环节，成绩合格者才能注册成功。其必备环节是申请者要接受刑事记录局的详细检查，以确保无犯罪记录，防止对幼儿安全构成威胁。[34]如果申请人有“被禁止与孩子一块工作、过去被禁止申请或被取消保育资格、与不合格人员共同居住等”情形之一的[11]，将被拒绝注册。

其次，学前教育机构举办者个人或其代理人需要接受适合性评估，主要包括：第一，审查保育资格。2009年《保育(资格)条例》明确规定不能成为学前教育机构举办者或其代理人的情形：有犯罪记录人员，包括已经被定罪、因精神问题而未被定罪、残疾状态下犯罪而被指控、2007年4月6日(含)之后犯罪而被警告的[35]；被禁止从事儿童工作的人员；共同居住的家庭成员或家庭雇佣人员有不符合从事保育服务的人员等。第二，面试教育理念及招聘程序。2017年《保育机构手册》规定面试的主要内容为：评估申请者对保育机构要求、《框架》条款以及儿童保育注册要求的理解；评估申请者的招聘程序，考察其如何招聘到合适、合格及经验丰富的保教人员；注册访问，督导人员可以抽样调查学前教育机构保教人员和审查记录，以确保其符合法定要求，保障招聘流程能有效防止不合格人员进入学前教育机构工作。[19]

申请人注册成功之后，并不意味着就能从事幼教工作，还需要通过幼儿教师资格的全部课程，并获得幼儿教师资格认证，才能被授予合格教师资质。2002年《教育法》指出，合格教师是指拥有某种特定资历或经验、参与或完成特定课程或培训课程、符合特定条件的人，否则将禁止在学校内进行特定工作。[36]

2. 注重教师培训过程，提升从业素质

幼儿教师取得教师资格证以后，还必须经过严格的入职培训，达到教师标准要求，才能实现从教学理论向教学实践的转变，由学生向教师的角色转变。2002年《教育法》规定，教师标准是教师在职业生涯中的个人和职业行为标准以及相应的行为和态度标准。教师应该坚持公众对其职业的信任，应在校内外保持高标准的道德和行为，主要表现在：第一，尊重学生，为保护学生的安全与健康，时刻注意教师职业的适当边界。第二，关注学校政策和具体执行状况，必须了解英国学前教育法定框架以及所任职学校的细则规定，以确保其履行职责和责任始终在法定框架内行事。[36]

为了满足教师标准，所有学前教育从业人员必须进行入职培训，内容主要与儿童保护、健康和安全等问题相关，以明确其在教育过程中的角色和责任。[37]1999年《教师入职培训教育法规》规定所有获得教师资格的新任教师必须完成一年或相等时间的入职培训。[38]依据2008年《教师入职培训教育法规》[39]，威尔士于2012年[40]、2015年[41]修订了教师入职培训标准，规定新任教师必须按照规定接受入职培训。另外，英国学校培训与发展署对每一位新任幼教从业人员建立入职与发展档案，记录其在学习和工作中的表现、反思以及自身的专业发展过程。[42]

除入职培训之外，在职培训也是提升从业人员素质的重要方面。《框架》第3条第21款明确规定从业人员资质以及培训要求。首先，学校经理必须具有至少一个全职或者相关的3级资格证书，需要至少有2年以上的本领域或相关领域从业经验，至少一半以上其他工作人员必须具有全职或相关的1级资质。其次，学前教育机构员工必须进行定期培训，以获得基本技能，熟练应对照管儿童过程中出现的各种状况，比如急性疾病、咬伤、烫伤、摔伤等。培训证书每3年认证一次，3年后需要重新培训。另外，还规定早期教育机构至少有一名员工接受儿科急救培训，急救课程主要针对儿童出现的突发情况而如何采取行动，如呼吸异常、癫痫发作或失血过多等。

3. 保障教师地位和待遇，明确工作量

在严格幼儿教师标准的同时，英国政府非常注重保障幼儿教师社会地位和工作待遇。根据英格兰政府2017年的规定，幼教教师工资平均年薪在1.8万到3万英镑之间，最低水平大致相当于大学本科毕业生起薪水平。同时，幼教员工也必须享有政府和企业规定的员工假期等福利。[43]

此外，英国政府明确规定幼教机构的师生比例，限制幼儿教师工作量，防止其因工作负担过重而产生职业疲劳和倦怠，诱发虐童行为。为确保儿童始终在工作人员的视线和听觉范围内，满足儿童需要并确保其安全，《框架》第31条到35条明确规定不同级别幼教机构从业人员的资质以及与师生比例要求。对两岁以下儿童，师生比至少为1∶3，即1名工作人员负责照管3个孩子，至少有一名工作人员必须具备3级资格，至少有一半员工必须接受专门照管婴儿的培训；对两岁儿童，员工与儿童的比率至少为1∶4，至少有一名工作人员必须具备3级资格；3岁及以上的比率要求至少为1∶13，至少有一名工作人员必须具备6级资格。[18]

四、 高效协调的政府管理体制是预防学前教育机构虐童的组织保障

学前教育是终身学习的起点和基础，英国政府通过一系列改革，逐步形成教育部主管，与地方当局纵向分工、共同管理，与其他部门，如卫生部、财政部、国防部、家庭办公室等协调合作的行政管理模式，明确规定各级政府以及相关政府部门的儿童保护职责，形成促进儿童全面发展的学前教育管理体制。

1. 理顺中央与地方管理体制

20世纪90年代以前，英国学前教育实行保教分离模式，0—3岁儿童保育服务由社会保障部门负责，3—5岁儿童教育则由教育部门管理。在布莱尔政府时期(1997—2007年)，英国政府逐渐加强学前教育发展的统一管理，逐渐推进保育、教育融合，2000年保育教育统一划归教育与就业部主管。2007年布朗政府(2007—2010年)为强化中央政府对学前教育的管理与领导，促进儿童、学生及其家庭的健康发展，将教育与技能部一分为二，即“儿童、学校与家庭部”和“创新、大学与技能部”，前者统一管理保育和教育机构，初步实现了保教一体化管理。布朗政府之后，在学前教育行政管理隶属上，逐步形成由中央政府和地方当局共同管理、权责清晰、相互合作的格局。2011年卡梅伦政府(2010—2016年)组建教育部，下设儿童与家庭部，负责儿童社会照管，包括儿童保护、照料儿童、收养、社会工作、早期教育的监督与管理等。

在学前教育管理的纵向分工方面，英国教育部主要负责学前教育政策的制定、早期教育课程标准的设计、督查地方当局及公立早期教育机构的经费，设立专职学前教育督学，以及与其他机构签订协议，明确各自在保障儿童权益方面的责任等；英国地方当局负责学前教育实质性、战略性的运行过程，如分配中央拨款、制定具体保育计划、提供保育信息以及培训保育师资等。[44]38-41如英格兰政府根据法律而制定学前教育指导性政策，对学前教育机构在师资、工作培训、员工薪金和工作要求等方面进行详细规定。

2. 构建独立的监管体制

20世纪90年代以前，英国学前教育主要由地方当局根据实际情况、采用合适的标准进行监管和督查；90年代以来，特别是2000年《照管标准法》颁布实施后，学前教育机构的监管职责逐渐“上移”至教育标准局。教育标准局由英国国会立法成立，由女王任命首席皇家督学，统管全国教育督查评价工作，对全国学前教育及中小学教育机构行使督导、检查和评估，并于每年发布年度督查评估报告。《早期教育基础阶段》规定，所有幼教机构，不分类别、规模和归属都必须在教育标准局学前教育登记处注册，采用全国统一标准进行评估与督查，要求学前教育机构对儿童保护与安全制定详细的规章制度。违反注册登记制度的将被视为犯罪行为。[45]

教育标准局将保护儿童权益和福祉放在首位，致力于“保护儿童免受虐待”“预防对儿童健康或发育的损害”“确保儿童在符合提供安全和有效照料的情况下成长”以及“采取行动，使所有儿童都获得最佳结果”。[25]为此，教育标准局制定14条评估标准，即“合格的保教人员，合理的师生比，足够的空间，满足儿童需要的资源，促进儿童情感、身体、社会性和智力发展的活动，安全、合格的设施，预防疾病传染的措施，儿童的平等机会，儿童特殊需要，儿童行为的管理，与父母的关系，儿童的保护措施，儿童的记录材料”[46]129等。国家督学依据标准对所有注册的学前教育机构进行检查、汇总相关信息，形成年度报告呈交给教育大臣，然后公布在教育标准局的官网上。

在学前教育机构检查评估过程中，国家督学坚持机会平等、公平公正原则，保持高度的专业标准，公平对待并尊重每一个督查对象，防止任何形式的偏见与歧视。[47]2015年8月《普通督查框架：教育、技能和学前教育》规定，督学不仅负责学前教育机构的登记与管理，还负责检查或监管“学校内是否有指定的儿童保护高级人员、托儿所保障安排是否充足、严重事件记录是否完整”等。[48]

教育标准局对所有注册登记的学前教育机构定期进行检查评估，确保每4年周期内至少评估一次，如果不满4年周期，在注册日期后的30个月内进行检查，以评估学前教育机构的整体质量和标准。[29]国家督学按照学校整体效能，领导管理效能，教学、学习和评估的质量，个人发展、行为和福祉，学生成就5个指标进行评估，其中儿童的个人发展、行为和福祉是重要的指标之一。教育标准局出具的报告，每个章节都有相应的标题和对应的评分，评估的结果分为优秀(Outstanding)、良好(Good)、需要改进(Requires Improvement)、欠佳(Inadequate)4个等级。如果学前教育机构被确认有虐童行为存在，机构和涉事教职人员都将面临严惩。涉事机构要么被勒令关闭，要么被降级到“欠佳”，即“不合格”，还要接受不断的审查。所有被评定为“需要改进”的学前教育机构，将在12个月内重新接受检查。所有被评定为“欠佳”的学前教育机构，将在6个月内复查，并对其进行质量监测。如果没有改进，教育标准局可能会采取进一步执法行动。如果连续2次检查被评估为“欠佳”，并在第3次检查中仍被评估为“欠佳”，教育标准局将考虑“采取措施取消注册”。

3. 协调地方管理体制

地方当局是保护儿童权益的法定组织，每个地方当局都应该建立一个专门负责儿童保护的部门，如地方儿童保护委员会、儿童保护组、儿童安全组等，负责处理任何虐童投诉或报告。2004年《儿童法》规定，英格兰的每个地方当局都必须建立地方保护儿童委员会(LSCB)，从事与儿童有关的任何活动，旨在保障和促进所在区域每位儿童的福祉。[25]地方儿童保护委员会的职责主要为：第一是制定保障和促进所辖区域儿童的社会福利政策和程序；第二是与当局人员和机构沟通，保护促进儿童福利；第三是监督和评估当局所做工作的有效性，保障和促进儿童福利，并提出改善建议；第四是参与制定儿童服务计划；第五是对重大案件进行审查，并向地方当局及其董事会伙伴提出建议。此外，还规定地方保护儿童委员会至少每年编写和出版保护和促进当地儿童福利报告，并将报告副本提交当地儿童托管委员会。[49]

另外，地方当局的各个职能部门应该设置专职学前教育管理人员，负责协调、监督地方当局所作的各项安排。[25]如地方卫生委员会、国民保健服务中心分别任命儿童和青年服务人员,儿童和青少年服务的牵头成员等。儿童医疗健康和社会福利部门由专人对每家幼儿园每年进行不定期年检，主要检查政府规定的硬性标准是否达标，包括幼儿园环境、管理团队和师资水平、被看护的儿童状态是否良好等，并对幼儿园各方面工作打分，最后将评比结果公之于众[25]。此外，对于学前教育从业者的指控，地方当局会派遣指定干事(LADO)来管理和监督，负责提供咨询和指导，与警方和其他机构联络，监督案件符合公正程序，并确保案件尽快处理。

五、 广泛的社会参与机制是预防学前教育机构虐童的重要环节

保护儿童权益、防止虐待儿童是英国政府、社会以及全民的共同责任和价值追求。英国社会倡导“防止虐童，人人有责”的观念，构建了多方社会力量参与的综合防控体系。如每年“需要帮助儿童”的统计工作获得了来自警察、学校、保健福利部门，地方当局服务机构，个人、法律服务机构，教育服务机构以及住房服务机构等广泛的帮助和支持。[50]

1. 建立责任到人的强制报告制度

首先，英国学前教育机构必须明确指定儿童安全主管和安全员，并公开其联系方式。如韦克菲尔德(Wakefield)地区幼教机构根据国家法律政策制定校内保护儿童文件，明确保护儿童福祉是学校法定责任。在网站上公布学校儿童安全制度，公开安全负责人员的分工细则及联系方式。学校儿童安全制度规定，任何人认为在校内任何一名儿童的安全或健康可能遇到“困扰”或遭受“身体、性、情感方面虐待或忽视”，千万不要认为“这是小事情”，应该立即报告学校指定负责儿童安全的校长、副校长或助理副校长。如果任何指控或披露涉及“学校工作人员、儿童寄养人或学校志愿者，必须立即向校长直接报告”，如果指控“涉及校长，必须立即向学校政府督察报告”。任何人对“儿童安全与福祉”的任何“紧急情况或关切”都可随时联系学校评估服务中心。校内发生的任何疑似虐童案例都必须做出详细书面记录并立即报告地方当局；接到报告后，地方当局组织多方协商评估后确定是否需要启动儿童保护方案，是否需要警方等机构介入。[51]

其次，“与儿童相关的机构和人员”都有责任向地方当局或警察报告任何虐待儿童及疑似虐待儿童问题。如保健专业人员(保健人员、助产士、医生和医院工作人员)、社区工作者、缓刑监督官、教师和其他学校工作人员、幼儿园工作人员、教育福利干事、教育心理学家等，必须履行其维护和促进儿童福利的职能。基于虐童现象的复杂性，对于虐童信息报告人来说，不必确认儿童实际是否遭受虐待，只要怀疑或担心儿童处在危险中或受到虐待就可以报告。如果怀疑孩子遭遇紧急危险时，可以拨打紧急报案电话999；如果认为犯罪已经发生，可以拨打求助电话101。[52]

2. 防止虐童组织和宣传覆盖全社会

英国儿童权益保护的社会组织较多，社会宣传活跃，形成了较为浓厚的防止虐童的社会氛围。首先，民间组织、慈善机构、社会公众等建立了各种防止虐童协会，形成了职业化的防止虐童组织，极大地保护了儿童身心健康，促进了全社会共同维护儿童权益。其中，全国防止虐待儿童协会(NSPCC)是英国最大、覆盖面最广泛的儿童权益保护民间慈善机构，该协会成立于1884年，专门从事儿童保护工作，主要职责是“保护每个孩子的权益，倾听孩子的声音，保证孩子的安全，消除虐童现象”。[53]该协会提供24小时免费的儿童在线(Child Line)服务。虽然没有法定责任跟进虐待事件，但皇家宪章赋予其可以向法庭申请保护儿童的权利。

英国政府和社会组织经常进行防止虐童宣传教育，极大地提升了全社会保护儿童、防止虐待儿童的意识。2018年3月，英国教育部在全国发起了一场共同解决儿童虐待运动，宣传 “防止虐童是每个公民的责任”。相关理事会、慈善机构与政府联合起来，共同敦促公众发现和报告虐童疑似信息。[54]

六、 结 语

“天下从事者，不可以无法仪；无法仪而其事能成者，无有也。”“故百工从事，皆有法所度。”[55]23当前，我国学前教育立法还不健全、不系统、碎片化现象比较严重、缺少配套法规政策，原则性强，可操作性差，难以适应学前教育普及化阶段的制度需求，难以满足学前教育机构依法治校的要求。当务之急在于加快制定学前教育基本法，使有关儿童保护、儿童教育和儿童发展的各种事项都有法可依，使学前教育事业的改革发展于法有据，为学前教育事业的蓬勃发展奠定坚实的法治基础。

在学前教育基本法未出台之前，我们应该在保障儿童权益、防止虐童问题上有所作为，可以借鉴域外防止虐童的有效经验，查漏补缺，补齐制度短板，不断完善我国防止虐童的法律政策体系。第一，理顺政府管理体制，既要明确中央和地方之间的纵向分工，又要“加强政府各职能部门间的合理分工，明晰各部门间的权责划分”[56]，形成管理合力，更好地保护儿童权益，促进儿童发展。第二，要强化对学前教育机构虐童行为的惩戒力度，将散落在各个法条及判决之中的“禁止从业人员”以全国整体的“黑名单”链接起来，形成第一道“防火墙”。第三，加强师资培训，提升教师素质，保障教师待遇，预防虐童行为的诱发因素。第四，完善师资准入、幼儿园资质审核、日常执业行为考核等制度，从不良行为的预防、制止到事后追责入手，建立一套严密有效的监督保障体系。第五，积极扶持和倡导成立防止虐童社会组织，建立举报热线制度，构建虐童事件的应急处理机制。第六，加快建设政府主导、社会、家庭以及学前教育机构参与的综合防控体系，加强防止虐童的宣传和教育，提升社会公众的防止虐童的观念，在全社会形成“防止儿童虐待、人人有责”的氛围和环境。只有这样，才能深刻贯彻十九大报告提出的“幼有所育”的精神，保障儿童基本权益，防止发生虐童行为，确保“祖国的花朵”快乐健康地绽放。

[参 考 文 献]

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