政府购买公共图书馆服务之网络化治理研究

唐 锐，龚蛟腾,2，齐彤彤（．湘潭大学公共管理学院；2．中国图书馆学史研究中心）

《中华人民共和国公共文化服务保障法》第四十九条规定，国家采取政府购买服务等措施，支持公民、法人和其他组织参与提供公共文化服务。［1］《中华人民共和国公共图书馆法》（以下简称《公共图书馆法》）规定，县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持。［2］这些政策法规为我国政府购买公共图书馆服务指明了方向，促进了多元主体参与公共图书馆服务供给。稳妥推进由政府机构、企业单位、第三部门、社会公众等多元主体共同参与的公共图书馆网络化治理模式建设，有利于通过信任、互动、协调、整合等机制协同供给公共文化服务，从而形成普遍、均等、便利的公共图书馆服务体系。

1 政府购买公共图书馆服务网络化治理的迫切要求

1.1 保障服务供给的目标驱动

社会公众对公共图书馆服务的要求日益提高，然而政府直接创办与管理公共图书馆存在以下问题。① 公共图书馆服务能力不足。截至2018年末，全国共有公共图书馆3,176所，平均43.94万人才拥有1所公共图书馆；实际使用房屋建筑面积1,595.98万m2，平均每万人公共图书馆建筑面积仅114.4m2；图书总藏量103,716万册，人均图书藏量仅0.74册；阅览室座席数111.68万个，平均每1,249.44人才拥有1个阅览坐席。［3］可见，我国公共图书馆服务能力难以满足公众需求。② 公共图书馆服务质量有待提升。一方面，政府部门直接提供公共图书馆服务，社会公众没有选择的权力和机会，容易出现供需脱节等“政府失灵”现象；另一方面，政府部门缺乏相关的专业人才，造成部分公共图书馆停留在传统服务模式状态，不能有效满足社会公众日益增长的信息需求。③ 政府管理公共图书馆效率低下。政府全程提供公共图书馆服务难以达到社会公众普遍享受图书馆权利的基本目标，因此，有必要通过政府购买服务的方式，借助社会力量的优势，引入专业化的运作方式，提高公共图书馆的供给能力和服务质量。

1.2 形成制度规范的必然途径

我国虽然出台了政府购买公共服务的政策法规，但关于政府购买范围以及各方权责等问题有待厘清，其制度规范仍需进一步完善。《公共图书馆法》明确规定社会力量可以通过多种形式参与公共图书馆建设，却没有给出具体的管理办法、实施标准、购买范围以及承接主体应承担的责任。《政府购买服务管理办法（暂行）》提出，凡适合采取市场化方式提供和纳入指导性目录的服务事项，都可以通过政府购买的方式交由社会力量承担，［4］但没有说明公共服务具体的购买范围，权责统一的行政任务逐步转移至由公共服务承接人履行，然其责任规制却不甚明晰。［5］政府购买公共图书馆服务的网络化治理模式应当要求各参与主体明确现有的资金和技术能否完成预设目标，梳理各主体在治理过程中的权责配置以及各主体之间的相互关系，同时各主体间需要进行严格的监督。因此，多方参与、共同监督的网络化治理机制，在一定程度上有利于推动政府购买公共服务的制度建设。

1.3 优化运作程序的现实需求

我国政府购买公共图书馆服务的实践起步较晚，还未形成一套完整的运作流程，在实践过程中主要存在以下问题。① 公众需求难以表达。政府尚未开通专门渠道收集社会公众对公共图书馆服务的需求信息，仍靠自身判断确定购买的项目和策略。② 公开竞争未成一般原则。［6］由于政府一般通过非竞争性的定向购买方式与自己熟悉的机构签订购买协议，易导致购买行为“内部化”。③ 监管不够规范。政府在购买公共服务的过程中有许多特权，在缺少有效外部监督情况下容易产生腐败行为，且没有专业的评估机制，难以对专业性较强的图书馆服务进行评估。政府购买公共图书馆服务的网络化治理模式需要建立社会公众与政府部门之间稳定的沟通渠道，需要改变购买公共服务“契约-财产”的方式，有效解决政府购买行为内部化的问题，促使各参与主体规范自身行为。因此，网络化治理模式的应用与推广，必然有利于优化政府购买公共服务的实施程序。

1.4 实现技术应用的条件支持

现代信息技术突破了时间和空间的界限，促使社会公众、政府部门、社会机构等形成了便利、及时、互动的网状体系，这为公共图书馆服务提供了良好条件，也为政府购买公共服务的网络化治理奠定了基础。网络传播的交互性改变了信息单向流动的方式，［7］网络化治理体系内各参与主体之间既能便利地获得信息，又可以将自己掌握的信息和自身的利益诉求传递给他方。通过双向或多向直接的交流互动，各参与主体都能充分了解当前自身不足和他方需要，从而最大程度地改进自身行为。政府购买公共图书馆服务网络化治理模式必然要依托先进的网络技术，打破组织间的信息壁垒，实现政府部门、企业单位、第三部门和公众个人之间的数据信息共建共享。开放共享的网络化治理体系保障各参与主体之间进行充分的协商交流，培养相互之间的信任关系，促进各参与主体之间建立长效的合作机制，共同为社会公众提供优质的公共图书馆服务。

2 政府购买公共图书馆服务网络化治理的多元主体

2.1 发挥主导作用的政府部门

在网络化治理模式中，政府和其他参与主体共同构成了相互依存的网络结构，这就需要政府厘清自己的角色和责任，处理好各主体之间复杂的关系，进而实现最优治理。由于政府拥有广泛的资源，又承担创办公共图书馆的职责，这就要求政府必须发挥主导作用，以保障公民免费享受图书馆的权利。一般来说，政府的主导作用主要体现在以下方面：① 建立协调机制，推动各方主体在不同行动领域、不同地域之间的功能互补以及资源上的相互共享；② 承担引导任务，促使各参与主体之间的紧密结合，保障既定目标的完成；③ 完善监督制度，确保各参与主体自觉接受监督，提高网络化治理成效。尽管因网络权威分散化政府不再拥有最高权威，但政府仍然承担着构建网络体系、维护网络稳定和协调各参与主体之间利益关系的重要功能。

2.2 施展承接作用的企业单位

公私伙伴关系的出现意味着政府单独提供公共产品时代的结束，体现了网络化治理多元主体参与的理念。企业参与提供公共图书馆服务，有利于转换政府职能、减轻公共财政负担，提高运作效率、优化社会资源，改善社会福利、提高公共图书馆服务质量。［8］企业承担了部分或全部由政府部门完成的公共活动，具有政府部门所欠缺的对市场变化和用户需求的敏感度，［9］同时企业的营利属性使其为了赢得政府的信任，将会以最有效的成本生产出高质量的图书馆服务。因此，企业被纳入公共图书馆服务治理网络中可以提高政府购买的竞争力度和运作效率，优化资源的利用率，培养其社会责任感，促进公共图书馆服务治理方式的改进，有效解决公共图书馆服务能力不足的问题。企业同其他参与主体在平等交流、信任协商的基础上形成目标共识，并从直接责任方与生产者角度出发，对政府制定购买政策提出合理建议，以保障政府购买公共图书馆服务顺利实施。

2.3 起到重要作用的第三部门

第三部门是指具有非营利性、专业性、灵活性、民间性等特征的社会组织，［10］通常又称为非政府组织或者非营利组织。近年来，第三部门逐渐成为非营利性社会活动的重要支柱，尤其是在某些特殊领域发挥了政府和企业无法企及的作用。第三部门公益形象明显，易于在服务中被社会公众所认可而掌握其需求信息，有助于弥补政府部门、企业单位在网络环境中的不足。它的非营利性与公共产品的特性相契合，能充分发挥调节“政府失灵和市场失灵”的重要作用。相对于政府部门程序化的运行机制，第三部门善于灵活调整自己的工作，以适应社会公众对公共图书馆服务需求的变化。第三部门应当积极参与监督和评估政府政策，鼓励社会公众维护自己的合法权益，增强公民对自身基本权利的认识，将有意投身公共图书馆事业的社会公众组织起来，从而形成强大的团队力量，推动政府购买公共图书馆服务目标的顺利完成。

2.4 发挥参与作用的社会公众

社会公众参与公共图书馆服务体系建设是享受依法参加社会活动的公民权利的需要，也是提升政府文化治理能力的需要，还是消除购买风险的需要，［11］这对政府购买网络化治理目标的实现有着重要的现实意义和价值。网络时代，社会公众不再是被动接受服务的一方，其有着相当的自主权。社会公众与政府、企业、第三部门等进行交流互动、互助协作，有利于维持网络化治理模式的稳定运行，他们还能对政府购买图书馆服务的全过程进行监督，有利于规范承接主体的行为以确保各承接主体责任的履行，提高公共图书馆服务的生产效率。同时，社会公众参与绩效评估可以给第三方评估机构提供必要的信息，帮助第三方机构更加准确地分析各个承接主体所提供的公共图书馆服务质量，并依据评估结果促使政府和承接主体改善服务供给过程中存在的不足。

3 政府购买公共图书馆服务网络化治理的实现机制

3.1 形成诚信为本的信任机制

信任是多元主体之间相互合作的基础，没有信任就没有合作。网络化治理模式中，各参与主体之间是相互平等的，信任在网络结构中就如同科层制的合法权威，是一种核心的凝聚力要素，［12］规范着各主体的行为活动。信任可以提高多元主体之间的宽容程度和沟通水平，有效解决彼此之间的分歧，提升公共图书馆服务的稳定性。政府直接运行与管理公共图书馆难以提供满足公众需求的公共图书馆服务，因此，政府需要通过建立信息披露机制、监督机制、评估机制等，为政府购买公共图书馆服务打下坚实基础，以此推动公共图书馆服务体系的建设。在公共图书馆治理网络中建立诚信为本的信任机制，能推进各参与主体之间产生相互认同的行为标准，为共同提供公共图书馆服务奠定良好的行动基础。信任机制还可以促进相互之间的交流，减少合作过程中的欺骗行为、降低各参与主体合作提供公共图书馆服务的成本。

3.2 构建实时对话的互动机制

政府购买公共图书馆服务网络化治理体系是由多个参与主体通过相互合作共同构建的，一旦彼此之间沟通不畅则可能会降低合作的效率。互动机制为网络中的各主体搭建了有效沟通的桥梁，通过交流互动促进信息资源的互补。彭正银认为，互动机制是网络化治理的内生机理，通过互动机制，个体或团体能获得进入其他个体或团体资源的机会，并针对隐性资源或知识进行交流。［13］互动机制对于网络治理体系中的各参与主体来说极其重要：政府部门通过互动获得关键性资源而更好地为社会公众提供公共图书馆服务；企业和第三部门因获得关键资源而得到更多的发展机会，提升自身的专业化水平，协助政府部门提供优质的公共图书馆服务。因此，建立实时对话的互动机制能够促进政府部门、企业单位、第三部门彼此之间的了解，对各自的资源优势和行动优势有进一步的认识，促进多元主体之间进行更加深刻的交流互动，实现不同利益主体之间的合作共赢。

3.3 树立目标共识的协调机制

当各主体之间出现利益矛盾时，若不及时进行协调，则会产生目标共识不一致的严重后果。协调机制不仅要对各方利益进行协调，还要在服务供给过程中及时纠正各参与主体产生的错误，以实现资源均衡配置和信息传递顺畅。在信任和互动的基础上，通过协调机制能减少多方谈判费用、立约成本和监督成本。协调机制包括横向协调和纵向协调，纵横协调机制彼此互补，既对公共图书馆服务治理网络中各参与主体之间的关系进行合理规划，又对治理活动过程中各主体之间的价值整合、内部工作、利益关系、信息疏通、行动方式等给予保障，［14］以推动各主体之间形成良性关系。因此，网络化治理体系的稳定运行需要建立目标共识的协调机制，通过相互协商实现个体目标的转换以及个人偏好的转移，从而形成统一的目标共识，保障政府购买公共图书馆服务目标的实现。

3.4 建立资源共享的整合机制

整合机制是政府购买公共图书馆服务网络化治理模式的核心。政府通过整合机制与其他参与主体建立互惠互信的关系，借助社会力量弥补政府资源的不足，从而促进整体资源的有效整合和共享。更为重要的是，整合机制服务于网络成员活动的整个过程，其通过对各参与主体关系序列的非有序重组，迅速组织一支精干的攻关团队，［15］解决公共图书馆服务过程中出现的各种难题。整合机制在水平和垂直两个方向上进行运作。① 水平方向的整合。政府通过分享公共权力取得其他参与主体的信任，从而获得其他参与主体在资金、专业人才、科学技术、管理经验和信息资源等方面的支持，推动服务供给过程中各主体之间的资源互补。② 垂直方向的整合。各主体在公共图书馆服务合作供给的过程中，政府将整合的资源分享给其他有需要的参与主体，以扩大资源的使用范围和使用效率，促进公共图书馆服务的有效供给。资源共享的整合机制使分散的个体凝聚成相互协作的整体，减少供给过程中的不确定性，形成新的竞争与合作环境，有助于促进整体资源的合理利用。

4 政府购买公共图书馆服务网络化治理的实施途径

4.1 确定目标一致的战略方案

公共利益目标统一的前提是理顺网络中各参与主体之间的关系、各自应承担的公共责任和自身所扮演的角色。政府是公共图书馆服务供给的引导者，承担制定战略规划和制度规范的职能，为公共图书馆服务供给提供政策指引和资金支持；企业单位是政府供给公共图书馆服务的辅助者，承担着供给公共图书馆服务和筹集资金的职能；第三部门是弥补政府和企业不足的重要力量，负责收集和反馈社会公众需求信息，同时还是社会公众参与网络化治理的重要载体；社会公众是公共图书馆服务的直接消费者，承担着需求表达、监督管理和参与评估图书馆服务质量的责任。公共图书馆服务治理网络中的各主体都是重要的构成要素，只有在全面理顺各参与主体之间权责关系的基础上协调各方利益，确保各主体形成彼此独立、地位平等的利益共同体关系，尊重主体利益诉求，保障参与主体享有的公共权力，才能形成统一的战略目标。在网络化治理模式中，只有实现权力的去中心化，使任何一个参与者都可以成为网络结构的中心，才能最大程度地激发网络化治理的巨大潜力。

4.2 打造信息共享的管理平台

不同主体掌握着不同的信息资源，需要依托现代科技将不同的信息资源整合起来。① 政府应当牵头建立信息共享平台，通过平台实时发布相关信息，其他参与主体也可以通过信息共享平台向政府反馈信息、表达意愿，增强承接主体提供公共图书馆服务的能力。② 政府应紧跟时代潮流，开通官方微博、微信公众号，实现信息实时共享。③ 组织开展线下联席会议促进相互之间的了解，促进政府、企业单位、第三部门和社会公众之间的信息交流。

4.3 提升政府部门的治理能力

公共图书馆服务的专业性以及网络化治理的先进性需要作为主导者的政府具有一定的协调与谈判、风险管理、信任构建、项目管理的能力，这样才能整合不同部门、不同领域、不同地域的资源，以适应公共图书馆服务的网络化治理。因此，要想管理好这个复杂的网络，必须提升政府及其工作人员网络化治理所具备的能力。① 政府应培养专业的采购人员。政府工作人员的主要任务是寻求网络化治理的合作者，间接地为社会公众提供公共图书馆服务。这就要求政府工作人员具有整合社会公众需求、科学规划服务种类和规模、制定周全的服务标准、设计完善的合同、防范风险等能力，［16］从而寻找到合适的承接主体。政府部门在招聘这类公务员的过程中应注重选拔具有图书馆学相关知识的人才，同时还要对现有公务人员进行培训。② 提升政府工作人员的适应能力。政府的角色在网络中发生了改变，由划桨者变为掌舵者，所以应加强对政府工作人员适应能力的训练，使其成为多元主体之间的连接者，平衡各主体之间的关系以建立稳定运行的网络体系。

4.4 完善高效运转的监管体系

政府作为重要的管理者，为保证网络化治理体系的正常运转，有必要完善相关的法律制度，做到有法可依、执法必严，建立起合法化和规范化的服务质量监管体系。政府应当建立完善的信息披露机制，使各参与主体的行为更加透明化，增强外部监督力度；引进专业的第三方评估机构，通过科学专业的评估方式对承接主体参与公共图书馆服务活动进行有效评估，并根据评估结果给出整改意见。社会公众是公共图书馆服务的直接消费者，要充分发挥社会公众的监督作用，督促政府和承接主体履行责任。政府部门根据社会公众向其提出的意见和建议，发现公共图书馆服务供给过程中存在的不足并要求承接主体加以改进。

5 结语

面对社会公众日益增长的公共图书馆服务需求，政府部门怎样提高公共图书馆的运作效率是一个值得思考的问题。政府购买公共图书馆服务的方式弥补了政府单一主体供给的缺陷，整合社会资源，协调多元主体为社会公众提供多元化、高质量的公共图书馆服务。当然，政府购买公共图书馆服务的方式也存在着不足之处，需要通过引入新的治理模式来完善。公共图书馆服务的网络化治理模式作为政府治理的一种新形态，强化了企业单位、第三部门和社会公众在公共图书馆服务提供中的作用，对优化政府购买公共图书馆服务、满足社会公众的信息需求具有重要的促进作用。