长三角地区政府购买居家养老服务的实践、问题与对策

■许梦霏

（安徽大学管理学院，安徽 合肥 230000）

随着社会的发展，养老服务的需求显著增加，然而养老服务的供给却相对落后，单纯依靠政府提供服务，已经承受不了严峻的养老形势所带来的巨大压力，因此政府购买居家养老服务的形式正在被推广。学术界对此进行了诸多研究，如王震从治理结构的角度对居家社区养老服务供需失衡进行分析[1]。马贵侠、叶士华通过对合肥市政府的实践，提出了政府购买居家养老服务的挑战与展望[2]。但将长三角地区作为分析对象的研究却相对较少，当前政府购买居家养老服务在我国仍处于试用期，长三角地区是全国经济最发达的区域之一，其政策文本与实施对在全国的推广具有借鉴性。因此本文选取长三角地区的南京市、上海市和合肥市作为分析对象，从其实践中发现存在的问题，进而提出具体对策。

一、长三角地区政府购买居家养老服务的实践

（一）南京市

1980年，南京市60岁及以上老年人口的比例达到了10%，成为我国早期进入老龄化社会的城市之一[3]。1988年，南京市鼓楼区成立首家民办非企业组织，由其来提供居家养老服务[4]。政府通过授权形式，委托给具有一定资质的社会组织来提供养老服务。在该模式下，受委托的社会组织具有独立性，其运作不完全依靠政府提供资金，属于独立的决策主体。政府通过该模式能够综合考虑各方面因素，选取在质量和规模上合适的社会组织来承接提供服务的工作，一方面能够提高政府财政运行效率，另一方面能促进社会组织的发展。但因该模式缺乏公开竞争的程序，所以做不到完全的公正客观，会受到主观意愿的影响。

（二）上海市

从全国范围来说，在开展居家养老服务工作的地方政府中，上海市政府扮演着先行者的角色。其中，具有代表性的为上海普陀区，普陀区是上海市老龄化程度较高的区域[5]。普陀区主要通过政府投入资金，成立从事提供居家养老服务的社会组织，具有完全依附于政府的特性，其运作资金由政府提供，不具有独立决策的权力。该模式下，政府借助社会组织为老年人提供服务，既满足了老年人的多样需求，又加快了建设服务型政府的步伐。但该模式中社会组织缺乏独立性，而且对政府不具有约束力，对于政府的失灵无法做到互补。

（三）合肥市

近年来，合肥市在政府购买居家养老服务的实践上有了重大进展。合肥市通过面向社会公开招标，各组织公平竞争，选择中标的社会组织作为提供居家养老工作的主体[6]。该模式下使社会组织的选取更为公平，且能够保证选取优质的社会组织，从而提高服务供给质量，有利于实现资源利用最大化。同时该模式下的社会组织是独立的个体，与政府构成伙伴关系，而非隶属关系，双方在资源、资金等方面相互协调，能规避可能出现的腐败隐患。2018年5月，合肥市财政局发布《关于印发合肥市政府购买居家养老服务资金管理暂行办法的通知》，进一步规范了政府与承接机构之间的职责。

二、长三角地区政府购买居家养老服务存在的问题

（一）养老服务受众范围较窄

由于长三角地区城乡差异、经济发展水平之间存在不平衡等问题，因此政府购买居家养老服务的受益群众往往是特定机构或区域的老年群体，存在不公平现象，而且由于老年人的养老需求与提供的服务内容存在不对称现象，导致受众范围较窄。在当前合肥市政府的实践中，采用“一刀切”的标准对服务对象进行定义和评估，不同年龄的多样化需求、身体因素和收入条件等没有考虑，只是按照人数进行补贴或购买，这种策略不仅不能满足老年人较高的需求，而且容易造成社会资源的浪费，使老年人无法真正受益。

（二）服务内容缺少个性化服务

另一个问题是提供的差异化、特色化服务项目较少。例如，南京市的服务项目多集中于家庭保洁、水电维修等基本生活保障类项目，而对于老年人较为重要的健康服务重视不足，使用互联网整合服务资源的能力欠缺。从目前的发展情况看，政府购买居家养老服务中对物质生活的关注远远超过对精神慰藉的关注，然而随着社会的发展，精神疾病和精神问题也困扰着老年人群体，政府应关注精神安慰和老年人的心理疏导，消除老年人的孤独感，使老年人建立一个良好的心态。

（三）监督考核机制不健全

首先，虽然政府在购买居家养老服务之前，都与社会组织签订了协议，但由于养老服务属于公共产品，服务内容的标准难以定量化，决定其监管存在难度。其次，委托人和代理人追求的利益有所不同，委托人追求优质的服务内容，代理人追求更高的利润，因此需要建立第三方作为监督主体，但在实践过程中并不完善。例如，合肥市目前主要由政府部门或服务机构进行自我监管和评估，而且缺乏必要的专业评估技术，评估质量难以保证，行政色彩浓厚。

（四）政府责任较为模糊

从长三角地区的实践来看，由于缺乏统一的标准和条件，社会组织提供的服务项目存在差异。例如，上海市服务内容多用于日托护理服务、餐饮服务和康复服务，很少提供心理服务。此外，政府仍将经济增长作为衡量领导能力和绩效评估的主要指标，忽略了事后监督和评估工作，缺乏对社会养老服务的有效评估，实施相关的评估工作也常常是表面上的，没有实际的结果，政府的责任较为模糊。

（五）社会组织承接能力弱

现今的社会组织大多是为了承接政府的养老服务而由政府扶持成立的，有些社会组织的现任领导人直接是由政府部门的退休领导担任，这样的社会组织表面上是独立的民间力量，事实上早已是政府权力的延伸。此外,该行业缺乏专业化人才,而且招聘门槛较低，提供服务的质量有待考量。目前，合肥市在该行业的工作者大多是下岗失业人员和志愿者，在服务工作中主要依靠生活经验，专业化程度不高。

三、完善政府购买居家养老服务的建议

（一）扩大政府购买居家养老服务的受众范围

政府在发放财政补贴时，应该考虑到不同地区、不同机构的经济水平、基础设施等条件，可以适当增加落后地区的财政拨款，实现政府购买居家养老服务的公平性和公正性。此外，作为居家养老服务的主要执行者，社会组织在提供服务的过程中也应该公正地对待所有人，更加注重老人的人文关怀，使老年人真正成为政府购买居家养老服务的受益者，力争使居家养老服务的覆盖范围更广。

（二）丰富政府购买居家养老服务的内容

政府在购买居家养老服务的内容选择上，除了日常护理之外，应更加注意老人的心理健康。政府应鼓励居家养老服务机构的工作人员与老年人积极沟通，并实施心理服务，如心理辅导和日常聊天等。政府还可以组织志愿者定期开展爱心活动，让老人感到温暖，帮助老人进行心理调整。此外，还可以提供医疗服务的内容，与医疗服务机构合作，开展老年人定期进行健康检查活动，并定期对医学知识进行宣传教育。

（三）完善居家养老服务工作的管理和监督机制

为了推动养老工作的完善，必须构建多元的综合监督网络体系。首先，政府作为购买方，应对代理方实施监管，包括签订合同前对社会组织资质的调查、服务标准的定量化，在履行合同的过程中对服务质量的监督检查等；其次，如果客户对服务不满意，那么商家必定是不合格的，因此要鼓励老人参与监督工作中。但由于客户涉及自身利益，所以老年人监督同样需要量化标准，这样才能使监管结果成为一个重要标准；最后，积极引入第三方作为监管主体，这是独立于服务提供者和享有者的主体，在监督评估工作中较为中立，有利于实现政府购买居家养老工作的公平公正。

（四）明晰政府职责

政府在购买居家养老服务的工作中，扮演着重要的角色。作为居家养老服务的购买方，政府首先需要对居家养老服务的对象进行详细界定，并结合当前的物价生活水平、经济能力、居民收入等因素来落实养老政策规定的标准；其次，政府必须规范操作程序，在工作过程中做到公平、公正。规定由民主部门提出申请程序，财政部门组织实施，监察部门和审计部门监督，形成一条完整的工作链。最后，政府还需要设立独立的监管部门，以便形成一个相互制约的监督制衡机制。

（五）提高社会组织自身能力

首先，政府要通过提供资金、场地和政策支持等方式来鼓励社会组织的发展，但不得以行政手段干预其发展，推动其转向生活照料和精神慰藉服务并重，鼓励民间资本参与养老服务，扩大资金的供给渠道，使政府的财政压力由政府、企业、个人三方共同承担，减轻政府自身压力，同时提高社会组织的自身发展能力；其次，政府应加强对居家养老工作者的专业知识和技能培训，使他们掌握社区服务的熟练技术，建立职业资格和职称评定制度，为居家养老工作者建立正常的工资增长点，鼓励社会工作者参与老年人事业的发展。

“生老病死，生生不息”是一部自然法则，没有人可以违背。养老问题不再是简单的经济和社会问题，相反，它融入了更多的情感。越来越多的政府领导人亲自参与其中，走进老人生活社区，并向老年人提供政府的密切关怀。在当今老龄化趋势日益明显的社会中，政府购买居家养老服务，为中国未来养老事业的发展提供了一条可行路径。