扬州医疗养老融合发展研究

■张秋英

（江海职业技术学院，江苏 扬州 225000）

中国老年人口快速增长，老龄化压力日益凸显，老年健康服务发展面临严峻挑战。以65岁及以上占总人口比例的数据为参考，中国是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的五分之一。2017年2月28日我国发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中数据显示，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口的比重提升到17.8%左右。根据2019年的政府工作报告，我国60岁以上人口已经达到2.5亿人。根据调查以及扬州市民政局的数据显示，截至2018年底，扬州市60周岁及以上老年人118.21万人，占总人口25.76%，老龄化程度分别比全省、全国平均水平高2.7%和7.8%。全市80周岁以上高龄老年人口15.97万人，占比13.5%，这些老年人中，失智、失能老人比例在10%左右。为破解老龄化加剧难题，扬州需要积极探索“医养结合”养老服务新模式，创新整合医疗与养老资源，助推扬州颐养之城建设。

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》专章专节明确提出需要推进医养结合：一是完善医养结合机制，二是支持养老机构开展医疗服务。2018年9月10日，我国新组建的国家卫生健康委员会发布了《国家卫生健康委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，其中也多次提出了医养结合的重要性。养老服务事关百姓民生，医疗与养老融合发展，即医疗服务与养老服务的整合、对接，优化资源配置，有利于实现健康老龄化，使老年人老有所养、健康长寿，为建设宜居幸福扬州提供有力保障。

一、扬州医疗养老融合发展的现状

为加快建立社会养老和医疗卫生服务体系，科学合理统筹养老和卫生两方面资源，促进医疗卫生与养老服务的无缝对接，扬州市全面推进医疗卫生和养老服务整合发展。根据江苏省《关于深入推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见的通知》（苏政[2017]98号）文件精神，结合当地实际，扬州市卫计委、扬州市民政局、扬州市财政局、扬州市发改委、扬州市人社局、扬州市国土局、扬州市规划局7个部门于2018年8月29日联合印发了扬州市《关于深入推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，为医养融合发展提供了良好的政策保障。扬州市突出部门协同，融合发展专业医疗和养老服务体系，具体做法如下：

（一）大力发展医养结合型养老机构

全市养老服务机构普遍采取了内设医疗机构的形式，为老年人提供医疗护理服务。截至2018年底，全市共建成老年护理康复机构20家，并全部纳入医疗保险定点结算范围，重点服务失能、半失能老人。建立了“护理型床位+护理站+护理院”三级护理模式，共有护理型养老床位1.2万张，占养老机构床位总数51%，基本能够满足老年人医、护、康、养全程照护的需求。

（二）建立养老与医疗结合双向融合发展模式

一方面，在养老机构中设立医疗康复机构，例如扬州市社会福利院与东方医院合作运营颐和康复医院，把专业医疗技术和医护服务延伸到专业养老机构；另一方面，在医疗机构内设立养老服务机构，如南京鼓楼医院仪征分院举办的仪征华康老年康复中心，把专业养老机构服务延伸到专业医疗机构。

（三）医疗服务向社区延伸，与各类医疗护理资源结合开展颐养社区建设

一是主要依托社区卫生服务中心开展医养融合实践，如虹桥社区、新仓巷社区；二是引进专业护理机构开展医养融合实践，如文昌花园社区、凤凰桥社区、雷塘社区、新河湾社区、绿杨新苑社区。瑞和护理院和武塘社区合作运营社区照护中心，把机构服务延伸到社区和老年人家庭。这种实践推动了基层医疗卫生机构与社区居家养老机构有效衔接。社区医疗卫生机构为65岁以上老人建立健康档案，每年为建档老年人提供一次健康管理服务，并逐步探索家庭病床服务、居家养老模式，利用家庭医生为居家养老的失能、半失能老人提供签约医疗服务。另外，不断推进社区养老服务内容的融合发展，整合养老服务项目，由单一的上门照料拓展为“照料+助餐”“照料+护理”“照料+关爱”的套餐模式，有效满足了老年人多层次的养老需求。

（四）提供医疗康复一体化服务

一方面，面向老年人疾病治疗后期康复需求，设立护理与康复兼备的病房。目前，扬州在苏北人民医院、扬州大学附属医院（市人民医院）、市中医院等都增设了康复专科和康复床位。扬州苏北人民医院全面托管市二院，利用苏北人民医院的专科技术优势和市二院的闲置病房资源，建设“扬州市康复医院”。另一方面，医疗机构与养老机构之间建立“绿色转诊”通道。将养老康复机构和养老护理机构纳入医联体和对口支援体系，有效提升养老康复机构的医疗护理能力。苏北人民医院在广陵区汤汪社区卫生服务中心设立骨科联合病区，建立了上级医院诊断、治疗和基层医院康复、护理的分级诊疗服务流程，实现资源共享和无缝衔接，有效推进了医疗资源与养老资源的相互合作。

（五）实施长期护理保险制度

为破解传统家庭失能失智老年人长期照护负担沉重问题，2018年底扬州市政府出台了《长期护理保险制度试点实施方案》，明确了参保对象范围、基金筹集方式及标准，筹集标准暂定为每人每年80元。目前已公布27家长期护理保险定点照顾机构。

综上所述，目前扬州市医养老结合主要有：在养老机构中设立医疗卫生机构、在医疗机构中设养老机构、医疗机构和养老机构开展协议合作以及医养结合进社区、进家庭。老年人入住医养结合机构后可享受疾病治疗、健康管理、康复护理、双向转诊、生活及日间照料、文化及精神慰藉等在内的综合性服务。

二、扬州医疗养老融合发展存在的问题

虽然扬州市医疗养老融合发展建设取得了一定成效，但与先进地区相比、与人民群众期盼相比，仍然存在一定差距。

（一）政策保障跟进不及时

我国已进入“政策时代”，政策创新与落实是事业成功的重要保障。扬州医养结合养老模式的背后也离不开诸多政策的支持，但在实践中有些政策并未能及时到位，如护理方面的医保缺位。示范社区建立护理中心，存在着服务群体过小的问题，影响到第三方专业机构的未来发展，这个问题与政策保障不力有一定的关系。如雷塘社区、新河湾社区护理中心床位数有80张、31张，目前入驻的仅为5人、3人。此外，政策方面的问题还有对边缘人群的支持不够、有些政策受益人群面过窄等。

（二）医疗卫生和养老服务深度融合不够

医疗卫生和养老服务结合不够紧密，目前纳入医保定点范围内的医疗与康复结合型养老机构偏少。养老机构与有实力的医疗机构合作不够，机构内懂医疗保健的人员相对较少，医疗资源与养老资源要实现“无缝对接”还有较大难度。

（三）城乡差距较大、照护人员专业化水平不高

虽然扬州这几年大力推进医联体建设取得了很好的效果，但在养老服务、医养结合方面，还存在城乡差异，城市资源相对集中，农村资源相对匮乏，特别是农村康复养老机构几乎没有。需要重视农村养老问题，加大对农村医养结合工作的投入，积极推动医疗资源下沉，推动医疗服务、养老服务下移。另外，养老管理人员和服务人员匮乏，且整体素质不高。照护人员主要集中在家政保洁和助餐送餐服务，而针对失能、半失能老年人的护理、助浴、康复训练、健康指导等专业性医护人才则较为缺乏，受过高等教育和职业技术学校培养的人才不多。专业人才不足的问题，对服务项目扩展、服务质量提高产生了直接影响。

（四）资金投入不足、智慧养老有待升级

医养结合养老推进是个长期的过程，也需要长线投资，但由于养老服务投入大，见效慢，对社会投资没有足够的吸引力，导致社会投资积极性不高，加之政策性投入有限，导致全社会的养老投入与市场预期相差较大。如顺达社区、颐养社区建设严重滞后于计划，主要是因为资金问题，更多社区关心创建结束后的资金保障能否长期化。智慧养老的资金缺口，社区往往也无能为力，需要进一步扩大资金规模，提高补贴标准；拓展资金渠道，建立投入机制。另外，在智慧养老方面，扬州市主要是为老年人提供简单的智能装备（手环等）和开办虚拟养老院，新技术、大投入的养老服务开展不多，如家用机器人的运用。智慧养老有待进一步研究、开发、提升。

三、扬州医疗养老融合发展的策略

（一）强化顶层设计，完善政策体系

医养结合养老服务模式是目前社会方方面面普遍比较接受的养老方式之一，无论是医养社区建设还是社会力量办养老机构，在打通与医保、与医疗机构合作方面都有一些政策性障碍，这就需要我们进行顶层设计，打通政策贯通的“最后一公里”。一方面要解决社区养老和居家养老如何与医保以及医疗机构的有效衔接；另一方面要解决社会养老机构如何更好地与地方医疗机构的合作问题。同时，也要解决针对养老机构引进的医疗、医护人员的政策补贴问题，确保各类养老机构有一定比例的专业人才，既能做好基本的医疗、医护保障，也能承接政府的基本公共卫生服务职能。建议设立绿色通道，只要经过民政部门认证的养老机构，无论是社区养老、居家养老还是社会机构创办的医养结合养老机构，都可以纳入医保系统，都可以按照医疗机构的辐射范围进行区域性合作，在此基础上由政府给予一定的政策性补助。另外，也要针对一些低保边缘老年群体，研究制定相应的养老保障措施，确保政策的兜底效应。针对老小区，要研究制定涉老问题的改造标准，如涉及高龄老人的改造问题是否可以不必征得所有意见就可以实施。

（二）建立健全医养结合工作机制

市级层面成立工作领导小组，同时建立由发改委、民政局、财政局、人社局、卫健委、医保局等部门参加的工作协调小组，统筹各方的力量和资源，促进医疗机构、社区卫生服务中心、乡镇卫生院（医联体）等与一些养老机构建立对口支援、双向转诊等合作协作关系，开辟绿色通道，促进“医、养、护”三个服务无缝衔接，让机构、社区、居家护理三护转接便捷、快捷。同时，根据实际需要，大力整合养老、医疗、康复护理资源，适时组建养老医疗联合体，构建养老、医护、康复等三位一体、相互融合的服务模式，切实使老年人享受一体化健康养老服务。

（三）打造特色鲜明的医养结合养老综合体品牌

加快推进医养结合型的养老综合体建设，政府对各级福利中心、扬州耀阳国际、仪征石柱山国际康养城、上海慧享福以及将要建设的开发区玖龙湖医养综合体、江山国际康养城等项目给予政策和必要的扶持，医养结合养老综合体需不断提高管理服务水平，力争打造成为医养结合的示范，成为扬州旅游式养老、候鸟式养老的特色品牌。

（四）健全人才和信息化保障机制

专业人才是养老行业发展的重要保障。鼓励和支持扬州技师学院、江海职业技术学院、扬州工业职业技术学院、江苏旅游学院等扬州地方高等院校和职业院校增设老年服务管理、社会工作、医疗保健、护理康复、营养配餐等涉老专业学科点。改善护理人员工作条件，适当提高护理人员工资福利待遇。同时，整合公安、民政、卫健、医保、街道、社区等各方力量和资源，推动养老服务信息化管理平台建设，建立养老服务数据库，实现涉老数据的高效采集、有效整合和深化运用，支持养老服务机构将互联网、物联网等技术与养老服务深度融合，推广使用集家庭医疗监测、紧急救援、自动报警等功能为一体、使用便捷的养老服务信息呼叫终端，促进养老服务智慧化、信息化。

四、结语

医养结合养老服务新模式的发展是一个系统工程，需要政府、机构、家庭、社会等多方面的支持和工作。需要强化部门协作，合理规划、打造、扶持、宣传医养结合机构，建立不同层次的医养结合模式，满足人民群众医养需求。需要进一步推进协作沟通，加强医养结合机构同区域内综合医院的协作，推进分级诊疗、转诊绿色通道、家庭医生签约等工作；加强业务指导和行业管理，推进医养结合机构依法依规运作，推进医养结合工作健康发展。需要重视资金保障，通过绩效考核，不断提高财政资金的使用效益，确保养老服务健康规范发展。需要把医疗资源、专业养老服务嵌入、延伸到机构、社区、家庭中去，形成“医、护、养、康、教”五位一体的服务模式，逐步完善医养结合的养老模式，多举措、多形式推进我市医养融合健康发展，切实为老年人服务，不断增强老年人的获得感、幸福感、安全感，让老人们都能够安享天年。