中美贸易摩擦下美国对WTO改革的态度

■刘晓彤

（苏州大学东吴商学院，江苏 苏州 215012）

近年来，美国因中国对其贸易顺差的不满，从奥巴马政府就有所体现。2016年年底特朗普当选美国总统之后，各方普遍预期美国将对中国采取超出以往的严厉的贸易限制措施，但现实往往比预期得更加残酷。2018年3月，美国宣布对中国进行“301调查”，结果是美国对从中国进口的数百亿美元商品加征关税。自加征进口关税以来，中美贸易摩擦不断加重，加征关税的产品从500亿美元，增加至2500亿美元，再增加至5500亿美元。从“232条款”美国对中国的钢铁和铝箔产品征收关税，到如今几乎囊括中国向美国出口的全部商品。美国自始至终认为中国在经贸往来中占了他们的便宜，因此对中国进行各种不合理、不公正、歧视性的调查，并采取许多极限施压的政策。美国在与中国进行的多次贸易谈判中，不断要价层层加码，多次出尔反尔，甚至将对中国的限制措施扩展到其他领域，使中美之间的贸易谈判常常陷入僵局无法解冻，而这些举动未起到缓和效果，反而扩大了中美双方之间的矛盾。

以美国对中国发动的“301调查”为例，早在20世纪末，欧盟就“301调查”问题对美国进行过上诉。因为此调查是基于美国的国内法规定，认为只要他国的做法损害了美国的利益，美国就可以无理由地对该国进行调查并采取措施，但美国的“301调查”明显没有尊重WTO的规则，毫无疑问美国败诉。

在美国擅自运用“301调查”对中国进行制裁之后，中国立即做出回应：在WTO框架下运用争端解决机制起诉美国。但是美国认为WTO的争端解决机制进程时间过长，希望WTO能够尽快对中国“不合理”的贸易行为做出制裁，但当下WTO的框架已经难以解决中美经贸摩擦。因此，特朗普政府多次批判WTO，认为WTO如今已经无法顺利解决国家之间的贸易争端问题，其持续阻挠上诉机构成员的任命，迫使在2019年12月10日WTO上诉机构最终因只剩一人而被迫停摆。美国声称，只有WTO进行彻底改革，美国才会继续支持WTO。

美国对WTO改革的提议很大程度体现在对华贸易政策上。一方面，美国认为中国违反WTO规则，因此呼吁WTO的改革，同时想用改革来压制中国；另一方面，美国却无端运用国内法对中国进行调查，对中国产品加征高额关税，同时破坏WTO的上诉机制，损害WTO的权威性。这前后矛盾的态度令各国倍感疑惑。

一、中美经贸关系演变

自1980年，美国商务部对中国开展第一起反倾销调查，中美贸易摩擦自此开始且程度日趋激烈，在特朗普政府时期达到顶峰。近40年来，中美经贸摩擦早已从单纯的贸易摩擦变成了涵盖贸易、投资等方面的全面摩擦，领域已扩展至服务业和高端制造业。

（一）中美贸易摩擦涵盖内容不断增加

2001年之前，中美之前的贸易摩擦主要在关税摩擦争端领域。加入WTO之后，美国以中国出口商品侵犯知识产权、损害国家利益、阻碍国内产业发展为由，对中国进行“337 调查”“301 调查”“201 调查”。可以看出，美国在意的早已不仅是中国出口美国的商品贸易摩擦，而是贸易、投资和规则等方面的全面摩擦。

美国认为，在美国向中国投资的过程中，中国运用中外合资的方式强制美国公司向中国公司转让技术，形成美国公司技术外泄，这就涵盖了投资方面的贸易摩擦。在投资过程中，知识产权、政府采购、劳工保护等标准的规则贸易提高了中美之间的贸易壁垒，规则贸易摩擦的出现一定程度上体现了中美贸易摩擦从“有形”向“有形+无形”的转变。

（二）中美贸易摩擦行业类型不断发展

随着经济形势不断变化，各种新兴产业的不断产生与发展，中美间贸易摩擦的行业领域也不断扩展。在对WTO改革的建议中，美国提出了有关“数字贸易和电子商务”的观点，表明希望通过合作促进数字贸易和数字经济的发展，同时通过促进数据安全来改善商业环境。美国一口咬定中国为“货币操纵国”，并据此提出中国在贸易过程中对美国的不公平，就体现了美国在货币金融等领域在货币、外汇和金融方面对中国的不满。

（三）中美贸易摩擦单边主义不断凸显

自2017年特朗普担任总统以来，美国退出TPP，重谈北美自由贸易协定，并多次提出美国国内法优先，要跳出WTO规则。在多次退出协定的同时美国还对多国打出关税牌，其中包括中国、欧盟等多个大型经济体，这些行为直接挑起近半个世纪以来全球范围内最大规模的贸易战，中美贸易摩擦也因此不断激化。特朗普秉承19世纪“重商主义观念”，认为所有进口都对美国不利，出口好，进口坏。在中国对美国高额贸易顺差的状态下，美国掀起了单边主义、保护主义的浪潮，这不仅对中美之间的经贸关系产生负面作用，更是对现行的多边贸易体制带来了不可估量的影响。

二、美国推动WTO改革的原因

美国多次提出改革WTO，甚至表示不改革就不继续支持WTO。在此过程中，美国很大程度上将矛头指向中国，强调中国违反WTO规则，同时发布多份报告指责中国没有很好地执行WTO的规则和义务。在拒绝给予中国市场经济地位的同时批评中国以发展中国家的身份为理由占美国的便宜，谋取优惠待遇，拒绝承担与中国发展水平相适应的开放义务。但实际上，美国在指责中国的同时自己也违反了WTO规则向中国发动不公平的强制的贸易战。美国的态度表现得非常矛盾。由此可见，WTO确有需要改革的原因，但从根本上而言美国是想利用WTO的规则有效约束中国，阻碍中国提高发展水平和国际竞争力。在中国崛起的“威胁”之下，美国为保证在世界经济贸易体系中的优先地位，希望对WTO进行一场前所未有的颠覆性改革，其主要原因如下：

（一）世界经济体系结构的重大变革

2001年，中国作为成员国加入WTO，自此开始中国的对外贸易额不断增加，对美国的贸易顺差也不断加大。2004年，美国为扭转中国对其贸易顺差的局面，将中国的贸易顺差归因于人民币低估，不断施压要求人民币升值。于是从2005年7月开始，我国不再实行单一的固定汇率制度，从“盯住美元”变为浮动汇率制度，结果中国对美国的贸易顺差仍不断升高。与此同时，中国的经济体制建设不断完善，国际竞争力不断增强。中国推行“一带一路”策略，积极参与世界经济发展，始终坚持和平友好、互利共赢的态度，协助多个新兴经济体快速崛起。这使美国等发达国家在原有的经济格局中所占份额下降，实力整体下滑。这种“东升西降”的发展态势随着2008年“次贷”危机的影响变得越发明显，打破了原有的经济格局。

2018年世界经济总量相较于2017年增长4.8万亿美元，其中中国对世界经济增长的贡献为1.4万亿美元，贡献率超过30%。中国经济的增长与国际竞争力的提升让美国忧心忡忡。美国自20世纪90年代苏联解体后就一直作为世界老大，操控着WTO规则。而在中国崛起之后，美国生怕中国与其瓜分世界市场，惧怕自己“世界老大”的地位受到挑战，因此希望运用WTO的规则压制中国，对中国进行约束。

（二）美国对WTO多项机制提出质疑

1.美国认为WTO多边谈判机制无效，造成美国的竞争劣势与不公平待遇

美国认为，WTO最后一个谈判回合“多哈回合”十多年来都没有取得成功，却要求全体成员协商一致，这种费时、费力、费财的模式已经说明了它的失败。与此同时，多边谈判机制使美国的力量优势无法发挥，因为即使美国的话语权较大，其他小国也可以抱团共同对抗美国，迫使美国无法运用WTO谈判机制实现自身意愿。因此，美国偏爱双边谈判模式。特朗普上台之后，美国致力于用这种模式迫使与之谈判的另一方做出让步，而自身不做出任何的优惠与减让，使美国的利益诉求得到最大程度实现。在多边主义谈判模式下，中国可以发挥自身的道德优势，争取更多的谈判空间，而美国则认为这是一种制约与压迫，无法拥有更多利益。因此，美国想要WTO多边谈判机制改革的重要原因之一，就是美国想利用双边谈判机制制约中国，削弱多边谈判机制下给予中国的发挥空间。

2.美国认为争端解决机制问题严重，损害美国经济利益

美国认为，争端解决小组和上诉机构对相关的“程序问题、解决方法、实质性解释”的裁决结果严重损害了美国国家利益。同时，美国认为国际法优先于国内法对美国发挥其力量优势不利，上诉机制这种独立的国际司法体制对美国国内法有直接的干预。因此，美国对WTO上诉机构的新任法官选举进行多次阻挠，使上诉机制在2019年12月因只剩一位法官而瘫痪停摆。美国希望主张保留正向协商一致的专家组程序，即恢复到GATT时期的争端解决机制，从而恢复到美国行使单边措施的权利。美国在中美贸易摩擦时期对中国出口美国的商品各种找茬，同时拒绝承认中国的市场经济地位，这些都被中国诉诸WTO，但WTO并没有给美国一个满意的答复，也没有达到制约中国的目的。

3.美国认为特殊和差别待遇原则让发展中国家占美国便宜

美国在多个文件中指出，现在WTO中的发展中国家自我声明的做法不符合现实的变化。一些已经发达的发展中国家仍然冒领WTO中的特殊差别待遇，尤其是在谈判过程中拒绝做出更大程度地开放与减让。这让美国的经济与政治利益无法得到更大程度的实现。因此，美国主张对发展中国家重新分类，分类后的发展中国家将不再被视为发展中国家而享受特殊和差别的待遇。美国在此明显将发展中国家的矛头指向中国，其在多份文件中分析中国不再是发展中国家并且威胁中国应当取消发展中国家的地位。但这本身就是矛盾的：第一，中国虽经济总量达到全球第二，仅次于美国，但由于中国人口数量巨大，其人均GDP仍无法达到发达国家的标准，因此并不能因此认定中国已不是发展中国家；第二，美国在备忘录中指出其从未承认过中国的发展中国家地位，所以取消中国发展中国家的特殊和差别待遇更无从谈起。因此，美国认为特殊和差别待遇让发展中国家占尽便宜无非只是想通过WTO改革迫使以中国为首的发展中国家进行更高程度地开放与减让，抛弃WTO成员国之间应有的互利共赢，以达到自己的贸易输出，提高美国自身的经济利益。

4.美国认为WTO机制无法有效约束非市场经济国家

美国提出的这一问题实际上很大程度来源于美国认为中国模式不符合其价值观。中国特色的政治和经济模式无法被美国政党所接受，这也是为什么美国一直明确表示绝不可能接受中国市场经济的一个重要原因。美国认为中国特色的政治经济体制使中国在国际竞争中占据了独特的不平等的优势，而WTO基于市场经济而设立的体制无法解决这样的情况，无法有效约束中国不断增强的综合国力。因此，美国在对WTO改革的意见中提出：主张制定针对补贴、国有企业、强制技术转让等新议题的国际规则，目的就是制约中国在世界市场上的优势。虽说WTO规则的制定与体制的设立基于市场经济，且很大程度上基于美国意志设定，但是WTO从未要求过成员国必须实行市场经济制度，更重要的是WTO从未规定过何为市场经济，市场经济的标准只存在于各国自身的设定中罢了。因此，美国的不满其实主要是对中国特色政治经济体制下价值观的不认同，因为中国这种国家干预的市场经济体制却经济发展势头一片向好，美国担心自身“霸主地位”受到威胁，从而希望通过WTO改革压制中国的发展。

三、美国对WTO改革的建议

美国在2019年3月1日发布的《2019贸易政策议程及2018年度报告》提出的美国对WTO改革的建议如下：

（一）WTO必须解决非市场经济的挑战

美国在提出WTO改革的意见前就不断指出，WTO就非市场经济体制问题并没有做好充分准备，表现在此类成员国会对全球贸易造成破坏性影响。美国认为，这种经济制度能够在世界经济形势下抢夺世界市场是非常不合理的，而WTO无法制约非市场经济对全球贸易造成的破坏就是WTO现行规则的严重缺陷。前文也提到，美国所指“非市场经济”国家主要意在中国，忌惮中国运用国家调节的手段对外输出商品与服务，抢占美国市场而对美国形成巨大的贸易顺差。因此，美国正在与欧盟和日本进行三方合作，希望通过制定新的多边规则和沿用措施来应对由“非市场经济”国家——尤其是中国——所带来的挑战。

（二）WTO争端解决必须充分尊重成员的主权政策选择

美国认为WTO的争端解决机制已经偏离了最初的谅解，这使现行制度的使用与发展大受阻碍。例如在富有企业补贴问题上，上诉机构的解释严重削弱了各成员采取应对措施的能力，威胁了以市场为导向的国家的利益。同时，上诉机构效率低下，无法按时在90天之内完成仲裁。但自2011年之后，上诉机构便可随意延长争端仲裁的时限。同时美国认为上诉机构仅仅依据《上诉复诊工作程序》就能随意延长法官任期，这都不符合上诉机构最原始的谅解。因而在美国对中国表示不满的行为中，WTO争端解决机制根本无力协助美国得到有效的判定，且WTO还可以通过国际法干涉美国自身的国内法，这更加引起美国不满。所以，美国希望WTO争端解决的改革应当尊重其自身主权政策的选择，运用国内法律制裁他国的选择，尤其是对中国的制裁不应受到WTO规则的约束。

（三）WTO成员必须遵从通知义务

美国认为WTO成员国对通知义务的遵从不力使WTO缺乏对现有义务的重要执行信息，并且也会导致谈判进展不顺利，所以美国建议对未能履行通知义务的成员国在通知期限届满后一年仍未通知，将自第二年开始受到惩罚。此外，美国指出应当更好地发挥WTO常设委员会的作用以提高WTO规则透明度。

（四）必须改革WTO对发展中国家的待遇问题

WTO对于“最不发达国家”的认定采用的是联合国标准，但其本身却并没有界定“发展中国家”的具体标准。许多国家可以进行“自我认定”，自称“发展中国家”。发展中国家可以享有大国给予的优惠待遇，在谈判中一定程度上更占有优势，也就是美国口中所谓的“占美国便宜”。美国认为，如中国一样的先进发展中国家，尽管它们对全球经济的影响力巨大，却以人均收入较低为由，声称他们应该获得与撒哈拉以南非洲的最不发达国家相同的灵活性。所以，美国在有关WTO改革的建议中指出必须对发展中国家的定义进行调整，让像中国一样的“更先进的”发展中国家在全球贸易中做出新承诺，承担更多责任。

四、中国对美国关于WTO改革建议的对策

由于美国作为此次WTO改革的有力推手，且矛头主要指向中国。同时，对于WTO需要改革以适应新形势的发展，WTO多名主要成员已经达成共识。在中美贸易摩擦的这段时间内，美国多次对中国进行调查、加征关税、加大制约力度。因此，在美国对WTO的改革很大程度上针对中国的情况下，中国应当提高警惕，认真研究对策，妥善应对。

（一）积极参与改革，在有关中国的议题上主动应对

自WTO成立以来，为各成员国的对外开放与全球贸易发挥了巨大作用，促进了全球经济的增长。进入21世纪，仅20年来，世界经济结构发生重大变化，中国等一系列发展中国家经济飞速增长，对美国、欧盟等老牌发达经济体构成“威胁”。在国际贸易格局发生巨变的情况下，WTO确实需要与时俱进做出改革。结合WTO协定适用于规则谈判的情况，与中国利益有关的议题至少包括反倾销中的替代国方法的使用，反补贴中“公共机构”的认定，在贸易和投资领域对国家安全措施的滥用进行规制，对滥用出口管制行为进行约束，在其他成员重大违约的情况下赋予受影响成员实施“紧急临时措施”的权利等。在此类有关中国的议题上，我国应当主动应对，不惧美国的霸权主义对我国的制约，做好长期全面的应对准备，建立综合完善的应对体系，坚决维护我国国家利益。

（二）坚持在发展中国家身份的前提下承担更多国际义务

WTO给予发展中国家特殊和差别待遇的目的是在于缓解与规避发展中国家在融入多边贸易体制与经济全球化的过程中可能遇到的风险。目前，WTO的164个成员国中60%以上宣称自己是发展中国家，其中包括中国、俄罗斯这样的大型经济体，引发了美国等多个发达成员国的不满，认为他们被“占便宜”。中国在加入WTO时经济发展状况并不良好，以发展中国家的身份入世并享有优惠待遇，现如今中国已经成为仅次于美国的世界第二大经济体，但是由于中国国内经济发展极不平衡，贫富差距大、东西部分化严重、人均收入水平低，因此中国仍不能去掉发展中国家的身份。中国应当坚守发展中国家的身份，同时考虑到自己的自身情况，在享受着发展中国家的优惠待遇的同时，承担与我国自身发展水平相适应的更多的国际义务。

（三）主动与美国进行谈判，促成中美间阶段性协议

作为目前全球最大的发展中国家，中国代表了广大的发展中国家的利益诉求，中国一向秉承着和平友好、互利共赢的态度与他国相处，推进国际贸易体系的完善。美国作为全球最发达国家，与欧盟、日本等多数发达经济体立场看法相似。如果中美贸易摩擦问题能够得到解决，结构性问题取得重大突破，那么两国就可能就自身利益达成协议，共同促进WTO的改革。因此，中国在与美国的谈判过程中应当主动出击，打击美国的单边主义，就美国不合理的地方进行谈判与应对。

在2019年1月底，中美双方就知识产权、服务业和农业的贸易壁垒等方面达成共识，谈判取得重大进展。因此，中美之间实质上是一种全新的竞合关系，只有中美联手才可能引领WTO改革稳步前进。

（四）坚持并维护WTO的宗旨

WTO自成立以来就有其自有的宗旨和规则，虽然当前国际经济形势发生重大变化，WTO的宗旨依然应当被遵守。WTO的改革不是全盘颠覆、推倒重来，而应在多边贸易体系下的发挥和完善，维护“非歧视和开放”这一核心价值。WTO的改革不应以美国霸权主义的意志为转移，而应当考虑各成员国的重要利益。因此，中国在WTO的改革中应当维护WTO的宗旨和基本精神，以友好的姿态为广大成员国做出榜样。美国的单边主义是为各国所唾弃的，中国应当承担友好大国应有的责任，积极应对美国对中国及广大发展中国家的挑战。

（五）紧跟国际发展潮流，加强中国经济改革开放

尽管自2001年入世以来，中国所处的国情已经今非昔比，但是中国始终坚持对外开放的基本国策，即使在美国霸权主义与单边主义的情形下依然适用，并且应当在日后的发展过程中继续坚持。因此，中国应当继续提升自主创新能力，推动产业结构的优化升级，提升产业优势和企业竞争力，从根本上应对美国的霸权主义。让美国不再认为中国进行中外合资是为了窃取美国技术成果。同时，中国需要不断加大知识产权保护力度，向国际标准靠近，提升综合国力，增强对国际经济潮流的敏锐度，引领经济发展形势，从根本上提升我国国际竞争力。

综上所述，中国应当高举支持多边贸易体制的大旗，不惧美国单边主义的压制。因为单边主义不得人心，损害广大国家利益，必不可能长久进行。中国作为目前世界上第二大经济体，应当主动承担大国责任，用实际行动支持并促成WTO的改革与完善。