对我国“捕诉合一”制度改革的思考

■ 郭 伦

(长江大学法学院，湖北 荆州 434000）

一、“捕诉合一”的内涵

“捕诉合一”是指审查逮捕的权力和审查起诉的权力合二为一，原来分别由两个检察官行使到现在由一个检察官行使。在检察院内部机构设置中表现为将公诉科与侦查监督科合为一个部门。众所周知，批捕权与公诉权是检察院的两大职权。如今的“捕诉合一”也是检察院内部改革的一部分，是为了在新的形势之下寻求创新发展。

二、“捕诉合一”的时代背景

（一）诉讼制度改革

我国长期以来实行的是以侦查为中心的诉讼模式，侦查机关主导了调查取证的过程，其收集的证据既是检察机关提起公诉的依据，也是法院作出裁判的依据[1]。对侦查活动监督和引导的乏力使司法机关常常受制于侦查机关，被迫接受其侦查结果，难以保证案件的质量,而且侦查机关在“限期破案、命案必破”的“隐形指标”压力下，为了保证案件的顺利进展，难免会采取刑讯逼供等非法手段。从目前已经纠错的冤假错案来看，很大一部分当事人都遭受了刑讯逼供，最终不堪肉体和精神的折磨，只能按照办案民警的“期待”提供口供。这种制度的缺陷在纠错的案件里体现得十分明显，目前以审判为中心的诉讼制度改革就是为了有效地消除这种不合理的局面，做好对侦查活动的监督。

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国的决定》指出要完善依法治国神圣使命，必须“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。改革针对的是当前以侦查为中心的刑事诉讼构造，强调定罪的事实和证据均要经过法庭的举证、质证、辩论、保证庭审在查明事实、认定证据、保证诉权、公正裁判中的决定性作用[2]。这种案件证据和事实当庭检验的状态是侦检双方共同追求和承担的，检察机关作为宪法明确规定的法律监督机关，对侦察机关侦查活动有监督引导的作用，是侦查质量的把关者，同时负责起诉和向法庭提交证据，在整个刑事诉讼中起承上启下的关键作用，以审判为中心的诉讼制度改革的顺利进行要求检察机关有新的作为。“新作为”的关键就在于改变传统，以侦查为中心的检侦关系，重新构建以审判为中心的新型检侦关系。换句话说，就是要完善检察引导侦查的制度建设。

在国家监察体制改革深入的同时，为了谋划新时期检察工作创新发展，在新的职权配置模式下更好地与现实工作对接，在检察院内设机构改革中出现了“上溯”趋势，即将侦查监督部门与公诉部门合二为一。2018年7月25日，最高人民检察院检察长张军在大检察官研讨班开幕时指出：要以检察机关内设机构改革为突破口，通过重组办案机构，以案件类别划分，实行“捕诉合一”[3]。

（二）“案多人少”的现状

目前我国检察机关受理的恶性刑事案件数量逐步下降，普通刑事案件数量呈上升趋势。在这一背景下，检察机关“案多人少，内部忙不均”的现象日趋严重。“捕诉分离”情况下，负责审查逮捕的检察官和负责审查起诉的检察官都要对案件进行审查，这种重复性的审查工作使案件整体工作效率大打折扣。而且负责审查逮捕案件的检察官往往在案件审查的过程中仅仅注重是否达到批捕标准，够罪即捕，这种“高效”的批捕工作无形之中会增加负责审查起诉的检察官的工作量，恶化检察院“内部忙不均”的现状。公正和效率都是司法追求的价值，在巨大的案件压力下，如何做到效率公平兼顾成为检察院迫切想要解决的问题。

三、“捕诉合一”的价值分析

“捕诉合一”对目前诉讼制度改革的价值追求具有推动作用，同时有利于解决现实的司法困境。其核心在于通过“捕诉合一”模式，一方面缓解检察机关内部矛盾，另一方面对侦察机关的监督力和引导力加强。

（一）检察引导侦查

1.提高证据标准

“以审判为中心”的诉讼制度改革所追求的价值目标之一是侦查，起诉所依据的案件证据和事实能够经得起法庭审判的检验。侦查机关和检察机关在某种程度上都是刑事诉讼的追诉者，检察机关在法庭上与辩护人对抗所依据的证据和事实是侦检双方共同合作的成果[4]。检察机关运用侦查机关收集和固定的证据提起公诉，两机关以证据为连接点，在诉讼过程中承担相似职能。

在“捕诉分离”的情况下，由于批捕和公诉所追求的价值目标不同，二者容易各自为政，难以形成合力，不利于保证侦查机关搜集的案件证据的质量。负责批捕的检察官不用考虑定罪量刑的问题，在实践中其介入侦查也以引导侦查机关收集的证据符合逮捕标准为目标，对于收集的证据能否公诉，能否审判并不是批捕检察官介入的硬性指标。这对于整个案件的进行不利，不具有宏观性和长远性。

众所周知，案件发生的时间越长其证据就越模糊，关键证据必须在最早和最短的时间内收集完成。尤其对于证据容易灭失的案件，一丝马虎可能就会造成无法起诉的后果。在“捕诉分离”的工作模式下，负责批捕工作的检察官很少考虑庭审证据要求，经常一捕了之，对捕后的继续侦查取证工作缺少指导和引导，最后导致部分案件的关键证据，诸如视频监控、通话记录等出现灭失而无法取证。“捕诉合一”后，承办检察官主动传达证据要求，会全面审查证据的客观性，督促侦查机关及时收集、固定关键证据，同时在捕后的侦查取证、公诉、庭审做到无缝对接。

办案过程中还存在的一大问题就是瑕疵证据的补正不及时、不到位。侦察机关在审查逮捕和审查起诉阶段向检察机关移送的案件材料存在许多问题，造成这些问题的原因有人员短缺、案件复杂、侦查专业程度不够等，但是最主要的原因是侦查人员证据意识以及对证据证明效力的认识不够，对证据的裁判规则不够熟悉。在捕诉分离的情况下，负责批捕工作的检察官在批捕正确但有其他瑕疵证据的案件后，对于瑕疵证据的补正往往跟踪监督乏力，也缺乏必要的制约手段，从而导致部分案件的证据瑕疵直接影响到检察机关公诉和法院审判工作，出现案件质量不高的问题。“捕诉合一”后，负责案件的检察官需要考虑整个案件的进行，为了保证诉讼阶段的顺利，在审查逮捕阶段，承办检察官即会对瑕疵证据提出补正、补强的意见并跟踪监督和落实，避免捕诉分离情况下的责任分散和监督盲区。

2.发挥好侦查监督职能

在检察院内部两部门合并以前，侦查监督部门有审查批准逮捕、刑事立案监督、侦查活动监督三大职责。侦查活动监督的价值在于检察机关监督发现侦察机关侦查活动存在违法情况后，按照法定程序以《纠正违法通知书》的形式通知其予以改正，从而保证案件的质量。但是在实际的办案过程中，侦查监督部门往往容易侧重审查批捕工作和刑事立案监督，忽略对侦查活动进行监督。由于批准逮捕所要达到的证据标准低于提起公诉的证据标准，检察官在办理批捕案件时不是必须对侦查活动进行完全的监督，一旦达到批捕标准，就可以直接批捕，后续的侦查监督工作往往容易被忽略掉。“捕诉合一”之后，办案检察官负责整个案件从批捕到公诉的所有工作，存在于案件侦查活动的全过程中，对案件侦查活动的监督也是从始至终的，这从制度上给办案检察官对侦查活动进行监督提供了便利和动力。

（二）缓解办案压力

“捕诉合一”后，检察院原来分别负责批捕和公诉的两部门合并，统一分配和办理新的案件，“谁捕谁诉”，共同分担案件。合并办案在一定程度上缓解了原来侦查监督部门和公诉部门之间办案压力悬殊的矛盾。案件平均分配，自己的案件自己负责到底，这在检察院内部人员短缺暂时得不到有效解决的情况下使原来的两部门工作量都更为合理，大大缓解了原来公诉部门办案检察官的办案压力，使检察院整体工作效率得到有效提高。

（三）提升办案质量

改革实际效果好是“捕诉合一”受到支持的重要原因，“捕诉合一”最直观的优势在于明显节省了办案时间，提高了办案效率。从试点地区的经验来看，实行“捕诉合一”后，批捕所用的时间缩短了12.3%，提起公诉的时间缩短了12.4%，效率上的提高既及时惩治了犯罪，又能减少羁押时间。“捕诉合一”更大的实践优势在于确实提高了检察监督的程度和侦查机关侦查活动的质量。笔者所在的A区检察院是今年刚刚实行“捕诉合一”的，以A区检察院为例，2018年1月7日至2018年10月24日，检察机关共向侦查机关发出逮捕案件继续侦查取证意见书9份；自2019年1月7日A区检察院正式施行“捕诉合一”开始至同年10月24日止，检察机关共向侦查机关发出逮捕案件继续侦查取证意见书47份。逮捕案件继续侦查取证意见书数量上的明显上升表明，“捕诉合一”之后，检察机关确实加大了对侦查机关侦查活动的监督引导，在审查逮捕阶段尽最大可能做好证据收集工作。

四、“捕诉合一”的争议

检察机关内部职权改革是一项系统性的工程，考虑的因素是多方面的。在目前国家诉讼制度改革进入关键时期以及监察制度逐渐完善的背景下，检察院为了寻求创新发展，更好地实现工作对接，将内部职权改革作为突破口。“捕诉合一”改革后，一个案子从批捕到出庭支持公诉只由一个检察官经手，其公正、公平性是需要实践考证的。

（一）“捕诉合一”存在法理上的冲突

反对“捕诉合一”的学者普遍认为，批捕权是具有中立性质的裁判权，公诉权是对抗性质的追诉权。“捕诉合一”将这两种性质不同的权力交给同一个检察官行使，检察官既站在中立角度考虑是否批捕，又代表国家追究犯罪嫌疑人的刑事责任，会造成严重的角色冲突和职权冲突。检察机关受理侦查机关移送的审查逮捕案件后，需要对侦查机关移送的案件材料进行审查，听取犯罪嫌疑人的辩护律师提出的辩护意见，符合法定条件时还要讯问犯罪嫌疑人。在这个过程中检察官不得偏私，需要对双方的意见和陈述进行考量，对证据做必要性审查。这种居中裁判的模式具有中立属性，属于司法权的一种。而检察机关行使公诉权是一个完全独立的过程，检察机关在对案件材料进行书面审查，讯问犯罪嫌疑人和听取其辩护人意见后，依法独立做出是否起诉决定和起诉后出庭支持公诉，这个过程具有一定的行政特征。持有这种观点的学者认为批捕权和公诉权这两种性质完全不同的权力不能交给同一个检察官行使，其主张由法院行使批捕权。

我们应该注意到这种权力分配模式显然是类同于西方的，而我国的国情与西方是不同的，是不能够将这种模式复制到中国的。西方国家实行的是“检警一体”模式，检察院直接领导警察进行侦查工作，检察院集侦查职能与控诉职能于一身，根据公平正义原则与权力制衡的原则，犯罪嫌疑人的批捕需要由法院决定。但是在我国的刑事侦查活动中，检察机关与侦察机关之间地位平等，职能各自独立，检察机关是以第三方的身份介入侦查过程，其核心在于监督侦察机关的侦查活动而不是领导侦察机关进行侦查活动，这与西方的“检警一体”模式是不相同的，二者之间不能类比。我国检察机关作为宪法授权的法律监督机关，同时兼具控诉职能，这决定了将批捕权授予检察机关的权力分配模式。况且我国宪法明确规定检察机关属于司法机关，那么由其行使批捕权这一司法权力也是不违背我国宪法精神的。

笔者认为，任何一个国家的权力划分都受到其国家发展历史、民族文化的影响，而每个国家的历史渊源是不相同的。我们国家在“严打”时期，出于打击犯罪的需要，侦查机关权力空前膨胀，检察机关和法院沦为其辅助机关，这不仅违背了公平、公正的原则，还极易造成冤假错案。正是由于我们国家的特殊历史发展，检察机关更需要对侦查活动进行有效监督、引导和制约，将批捕权赋予检察机关不仅仅是考虑我国检察机关地位后的最佳选择，更是检察机关监督、制约侦察机关的有效手段和引导侦查这一职能实现后的最佳选择。

（二）“捕诉合一”会造成检察机关权力缺乏监督、增加权力滥用风险

“捕诉合一”后，审查逮捕和审查起诉由一个检察官进行，检察官对案子的掌控权加大，就会带来权力滥用的风险。有学者认为，在“捕诉合一”的情况下，原本两个检察官独立办案到一个检察官办案，两道关卡变成一道，互相制约的作用减弱。如果检察官批捕错误，那么在公诉阶段否定自己是很困难的，这就会造成办案检察官冒着败诉的风险坚持自己的错误的情况发生，带来严重的法律和人权问题。反对这一观点的学者认为，“捕诉合一”仅仅是将批捕案件和公诉案件交给一个检察官办理，案件原有的办案步骤是没有变化的，两道监督程序依然存在。况且检察机关内部是上下级关系，检察长行使最高指挥权，机关内的“捕诉分离”并不能从根本上解决权力缺乏制约的问题[5]。

笔者认为，检察机关权力缺乏监督的主要原因是检察机关内部行使权力过于封闭，导致了权力行使“行政化”的后果，这一问题一直存在，而解决问题的关键在于检察机关行使权力需要公开化、透明化，不应该归结到“捕诉合一”改革上。在“捕诉分离”的模式下，负责批捕的检察官和负责公诉的检察官是“抬头不见低头见”的同事，如果公诉检察官发现案件批捕错误，要求他否定自己的同事并不是一件容易的事。“捕诉合一”模式下，检察官办理批捕案件时就会考虑公诉的问题，这本身就会提高检察官办理案件的严谨性。但是我们不能仅仅依靠检察官自身的监督，完善与“捕诉合一”改革相配套的监督制度。

（三）“捕诉合一”会造成批捕权异化，影响司法公正

“捕诉合一”机制之下，检察官时时面临将逮捕权异化为积极取证的手段和变相减轻自己案件数量的方式诱惑。逮捕的本质是为了保障刑事诉讼的顺利进行，这是一种消极的预防措施，应当被慎用。“捕诉合一”之后，一名检察官拥有一个案件的批捕和公诉两种权力，其在办理批捕案件时为了保障自己公诉程序的顺利进行，极易通过逮捕措施对犯罪嫌疑人施加压力，使其配合追诉。这种逮捕权异化的情况将会带来羁押率提高的困境。另外，对于刚刚达到批捕标准的案件，检察官如果批捕还需要负责案件的公诉工作。在这种情况下，检察官可能不批准逮捕，利用自己的批捕权将案子变相转移到侦查机关，让侦查机关作为治安案件办理，这就会造成处罚不当，违背司法正义的情况发生。

笔者认为，“捕诉合一”不会造成批捕权异化的情况发生。第一，检察官最重要的义务是客观公正，批准逮捕的条件是犯罪嫌疑人达到逮捕标准，批捕需要对证据做必要性审查，这是独立和客观的。第二，检察官没有权力独自决定不批准逮捕犯罪嫌疑人，所有不批准的案件需要汇报检察长，检察长同意后才可发出不批准逮捕决定书。即便有的地区将不批准逮捕的决定权下放给检察官，但是该地区的权责体系是比较完备的，强有力的监督措施会让检察官慎用不批准逮捕决定权。第三，如果案件相关人认为检察官批捕错误，犯罪嫌疑人及其法定代理人，近亲属和犯罪嫌疑人的律师或其他辩护人有很多途径寻求救济，如确实是检察官自己的原因导致批捕错误，检察官会承担很严重的负面后果。这种强大的负面压力会让检察官慎用批捕权，做好羁押必要性审查工作，不会导致检察官执意批捕不应批准逮捕的犯罪嫌疑人的情况发生。

五、完善“捕诉合一”的建议

“捕诉合一”后，检察官对个案的权力加大，相应的滥权风险也会增加。为了确保检察官权力能够依法行使和改革的目标能够得到落实，笔者认为可从强化监督、完善检察伦理、加强检警沟通三个方面完善“捕诉合一”制度改革。

（一）完善“捕诉合一”监督机制

任何公权力的行使都应该受到监督，与“捕诉合一”改革配套的监督机制的完善十分重要。笔者认为，“捕诉合一”改革监督机制应该从内部监督和外部监督进行完善。

1.内部监督

学界对“捕诉合一”最大的担忧是检察官权力过大，检察官的自我约束是化解权力滥用风险最根本的手段，这就需要检察院做好内部监督工作。

（1）实行双人负责制。一个检查官负责案件的批捕和公诉工作会提高工作效率，但是权力滥用的风险也扩大了。笔者认为，案件的办理可以实行双人负责制，将检察官两人分为一组，每个案件的承办检察官独立负责自己的案件，但是需要将自己做出决定所依托的案件证据和理由整理后交给另一名检察官检查并签字，有争议的报请检察长决定，这样既可以条理清晰地整理案件，也可以使检察官权力受到有效监督制约。（2）建立案管随机分案系统。“捕诉合一”之后，如果检察官通过其他渠道使自己得到想要的案件，在更大的权力面前会造成更大的不公，所以依托自动系统随机分案是公平客观的，既可以根据检察官的在办案数量合理分配案件，也可以避免“关系户”案件出现。

2.外部监督

外部监督往往是积极有效的，也是弥补内部监督不足的重要措施。现阶段，外部监督最可行的就是律师监督和被害人监督。“捕诉合一”之后，律师只需要与一位检察官沟通意见，因此不仅了解这个案件的内容，也熟知办案检察官的办案过程，并且律师具备专业的法律知识，扩大律师的监督权利和监督渠道是十分节省监督成本和效果显著的。被害人作为案件的受害一方，监督办案的积极性很高。扩大被害人监督渠道不仅仅是保护被害人利益的行为，也是有效监督检察官权力行使的措施。

（二）完善检察伦理建设

检察伦理是对检察官在职业活动和生活中的道德要求和伦理要求。如学者林辉煌所说：“系检察官所应具有的一种谦逊、真诚的精神，对人、对事、对内、对外，严守法纪，约束自己，有所不为，有所不取之准绳”[6]。这是对检察官的内在要求，以客观公正为其核心。“捕诉合一”之后，检察官面临的“诱惑”增多，加强和完善检察伦理建设已成为当务之急。笔者有以下两点建议：（1）考虑现实人性，激发执法动力。经济的快速发展使社会充斥着各种诱惑，人们时时刻刻都在与自身的欲望进行斗争，社会上绝大多数人都是首先考虑自己的利益。在这样的背景下，我们需要尊重检察官现实的人性，不能一味要求“无私奉献”。在检察官的行为准则中，要明确底线，例如遵循法定程序、尊重客观事实、不以权谋私等，然后用倡导和宣传的方式引导检察官崇高化。在完善检察官工作要求的同时要为检察官创造有尊严的生活条件，包括精神上的条件和经济上的条件，要让检察官有信心和有能力依法办案。（2）建立制度为检察伦理建设服务。制度在完善检察伦理建设中十分关键，通过好的制度来催生高尚的道德伦理，引导检察官积极奉献。例如，建立与检察官“客观义务”相关的评价体系来巩固客观公正在检察官心中的地位，通过定期评选模范检察官来发扬奉献精神，进而达到完善检察伦理建设的目标。

（三）完善检警沟通机制

“捕诉合一”的重要目的就是检察机关有效监督、引导和制约侦查机关的侦查活动。要充分达到这一预期目的，仅仅依靠检察机关积极行使职权是不够的，还需要搭建好两机关之间交流沟通的桥梁，确保引导能够“生根结果”。可以设立专门的监督办案职位，专门负责检察官办案意见的传达和监督执行的回馈，同时推进检察官进驻侦查机关的相关改革工作的进行。通过这一专门的沟通渠道，侦查机关可以就引导意见与检察机关沟通交流，检察机关也可以对引导意见的执行进行监督落实。

任何改革都需要根植于本国的土壤，不能一味照搬别的国家。在我国当前的国情下，“捕诉合一”制度改革是在刑事诉讼审判制度改革和监察体制改革进行下与实际情况相结合的最佳选择。与“捕诉合一”配套制度的完善是保证各项改革顺利进行和解决实际难题的重要举措。