公共数字文化治理能力的现代化*

倪 菁，郑建明，孙红蕾

公共数字文化是数字时代公共文化与数字技术融合发展形成的智能化、网络化的新型文化范式，是公共文化的重要分支。十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化的任务和要求[1]，十九届四中全会就国家治理体系和治理能力现代化进一步进行战略部署。文化治理与政治、经济、社会、生态治理相辅相成，共同构成五位一体的治理格局，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。在国家治理体系和治理能力现代化框架体系下，公共数字文化治理能力现代化受到学者们的广泛关注，开展了多角度的研究。然而，公共数字文化治理能力现代化的相关概念、内涵研究仍需深化，公共数字文化治理能力现代化的实现路径亟需探讨。为此，本文就这些问题进行研究，助推公共数字文化治理能力现代化建设。

1 公共数字文化治理能力现代化的内涵

1.1 文化治理

文化治理是治理理论在文化领域的应用和发展，与传统意义的文化管理相比，更具系统性、全面性和高效性。文化治理理论研究最早出现于1990 年代。托尼·本尼特最早关注到文化领域中的治理问题，运用福柯的治理理论对文化治理理论进行建构[2]。目前学术界对文化治理理论主要存在两种认识：第一种认为文化是治理的工具，强调社会主义核心价值体系的弘扬及精神文明建设，利用文化感染力和潜移默化作用实现国家治理[3]；第二种认为文化是治理的对象，即治理是一种方法和手段，强调治理主体的多元性，即国家、社会组织、公民等共同参与，对文化建设和文化发展方向进行多中心、多层次的管理与引导，使公民的文化权益得到保障，从而达到社会治理的目的[4]。在国家治理现代化背景下，第二种观点更接近文化治理现代化的核心理念。

1.2 公共数字文化治理能力

公共数字文化是数字文化与公共文化融合而成的新的文化类型，不仅有社会服务的资源性质，也有社会管理的政策性质。公共数字文化治理能力是指政府和社会等治理主体在公共数字文化建设和服务中的能力，是一个复杂的综合概念。基于公共数字文化的特性和公共数字文化治理的过程性，可将公共数字文化治理能力细分为5项子能力。

(1)制度建构能力。在公共数字文化治理体系中，通过制度的合理性筛选和建构，形成从政府顶层到基层的制度架构，使政府能更好地对公共数字文化治理进行宏观把控。

(2)政策法规执行能力。不论是在制度体系构建中，还是在法规颁布和政策实施后，执行程度无疑影响着公共数字文化体制的创新发展。在公共数字文化治理体系构建的前提下，治理主体综合协调与利用文化、人力、技术等资源，制定可行性执行方案和措施，确保公共数字文化治理政策法规的有效执行。

(3)监督管理能力。公共文化治理过程中，治理主体依据相关的政策法规对公共数字文化治理的各项事务进行监督管理。增强监督管理能力，能提高治理政策法规落实的效率，进而提高政府的公信力。

(4)改革创新能力。基于公共数字文化的数字化属性，以数字技术为驱动力，进行自我革新，调整原有的治理理念、方式和手段，探索新型的公共数字文化治理体系，从而满足公共数字文化治理能力现代化的需求[5]。它是治理能力现代化的核心力量，也是推动文化体制改革和发展的内在驱动力。

(5)公平保障能力。公共数字文化具有公益性、开放性特点，服务均等化是公共数字文化治理的目标之一，也是治理能力现代化的任务。通过公共数字文化制度、政策法规的实施和服务的开展，能够解决公共数字文化发展不均衡、资源获取阻碍等问题，从而保障资源的共建、共治、共享和公民的基本文化权益，体现社会的公平正义、平等自由[6]。

1.3 公共数字文化治理能力现代化

“现代化”是一个动态的过程性概念，是工业化、城镇化、信息化、民主化、人性化等多项内容的社会变迁过程，也是一个适应时代积极变化的过程，具有整体性、综合性、时代性、技术性和动态性等特性[7]。公共数字文化治理能力现代化就是通过制度体系的构建、完善和运作，使制度理性、多元共治、公平正义、协商民主等理念渗透于公共数字文化管理与服务的各个领域，进而实现由传统管理向现代化治理的转变。公共数字文化治理能力现代化必须遵循公共数字文化自身的发展规律，保障人民的文化权利。

公共数字文化具有公益性、技术性、开放性、虚拟性等特点，结合国家治理现代化的多重表征，公共数字文化治理能力现代化的具体表征主要包括制度化、民主化、协同化、创新化和高效化5 个方面[8]。制度化是公共数字文化治理的有效工具及其遵循的基本原则，也是治理能力的关键性要素和基本表征。民主化是公共数字文化治理能力现代化的本质特点，主要体现在治理主体的多元性、资源配置的合理性和公平性、社会和公众具有监督权。协同化是公共数字文化治理的内在要求，也是治理能力现代化的重要特征。公共数字文化治理是一个多层次、多分支的复杂性系统，各分支系统间相互作用和影响，因此要注重整体规划和统筹安排，保证各分支系统的协同进化。创新化是现代社会发展的内在动力，也是公共数字文化治理能力现代化发展的动力，既包括治理机制创新，也包括资源内容创新。高效化是公共数字文化治理现代化的重要表征，治理现代化必须依靠科学的体制机制，保证治理方案执行的有序化和高效化，使公共数字文化治理的社会效益达到最大化。

2 我国公共数字文化治理现状

2.1 公共数字文化治理政策法规

自2002年全国文化信息资源共享工程实施以来，各级政府发布了一系列涉及公共文化服务体系、公共数字文化建设等方面的政策法规。在国家层面，2006 年中共中央办公厅、国务院办公厅在《2006-2020 年国家信息化发展战略》中对信息基础设施建设、信息资源开发、缩小数字鸿沟等方面提出指导意见，而2007年印发的《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》明确公共文化服务体系建设的指导思想和目标任务；2011 年文化部、财政部出台《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》；2015年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020 年)》，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对数字媒体融合、舆论格局建设等方面提出新思路；2015 年印发的《文化部公共数字文化工程管理办法》提出推动公共数字文化工程设备升级和机制创新的意见；2017年文化部印发的《“十三五”时期公共数字文化建设规划》明确“十三五”时期公共数字文化建设的重点任务，国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》提出公共文化服务均等化要求；2017年3月《公共文化服务保障法》实施，弥补多年来公共文化立法的缺失，是公共文化治理法治化迈出的重要一步，也为公共数字文化治理提供了法律保障。

地方政府相继出台有关公共数字文化建设的政策文件。2012 年实施的《广东省公共文化服务促进条例》是我国第一部地方性公共文化服务类法规[9]；同年江苏省文化厅与财政厅联合下发《关于开展公共数字文化建设的实施方案》，提出完善公共数字文化保障体系的具体方案，次年江苏省文化厅发布《江苏省公共数字文化系统建设标准》；2014年浙江省文化厅发布《关于开展浙江省公共数字文化重点工程建设督导工作的通知》[10]；2018年山东省文化厅发布《关于提升全省公共文化机构服务效能的意见》。

近年国家及地方相继出台多项有关公共文化服务的政策法规，2011～2018 年出台的公共文化政策中涉及公共数字文化治理的就达45项[11]。其中，《关于进一步加强公共数字文化建设的指导意见》《文化部公共数字文化工程管理办法》《“十三五”时期公共数字文化建设规划》作为专门针对公共数字文化治理的纲领性文件，明确了其地位及建设目标，使公共数字文化治理走向标准化、制度化。

2.2 公共数字文化治理实践

公共图书馆、博物馆、文化馆等承担着公共数字文化服务的基础性工作。我国公共图书馆、博物馆、文化馆初具规模，截至2018年底，全国共有博物馆3，331个、公共图书馆3，173个、文化馆3，326个，电视节目综合人口覆盖率99.3%[12]。国家数字文化网由国家文化和旅游部主办，设有新闻资讯、文化资源推介、公共文化工作交流3个板块，是公共数字文化综合性新媒体服务平台。仅2018年，国家数字文化网登载各类文化信息就达15，000 条；累计提供音视频资源 73，588 小时，电子图书408 本、多媒体课件5，438 个[13]。2012 年以来，为保障公共数字文化的公益性，文化部三大基础性惠民工程建设成效显著[14]。公共文化服务建设以社区和乡村基层文化设施为基础，以大型公共文化机构为骨干，初步建成覆盖面广的6级服务网络。截至2017年，全国文化信息资源共享工程和数字图书馆推广计划中的资源总量接近700TB[15]。国家公共文化云是以公共数字文化服务网络和支撑平台为基础，整合和升级三大惠民工程而推出的服务总平台，通过电脑、手机APP、微信、公共文化一体机提供公共数字文化服务。截至2018年底，公共文化云加载更新资源的总量达14，604条，全年总访问量达1.61亿余次。上海、江苏、安徽、河南、北京等地方公共数字文化平台与国家公共文化云实现了对接，累计对接资源6，091条[16]。

2.3 公共数字文化治理困境

(1)治理理念薄弱、主体失衡。公共文化长期处于自上而下的行政管理和服务机构按部就班执行上级政策的状态，公共文化服务机构无法充分发挥其效能，公民对基本的公共文化权益缺乏认识，社会组织、公民等其他社会主体参与数字文化治理的意识薄弱。

(2)治理制度体制不完善。近年国家、文化和旅游部以及地方政府颁布和实施了大量公共文化服务建设方面的政策法规。但从总体层面看，公共文化制度建设大多从宏观角度考量，处于顶层设计阶段，仍不够完善，存在大量空白，在处理公共数字文化实践问题时缺乏具有针对性和可操作性的政策法规。

(3)区域公共数字文化发展失衡现象明显。在公共数字文化体系建设过程中，地区之间、城乡之间资源配置失衡现象依然明显，数字鸿沟依然存在[17]。西部等欠发达地区受地理条件、历史、经济等因素的制约，公共数字文化资源、基础设施、人员储备及服务模式仍然与发达地区存在明显的差异，东西部地区存在阶梯性失衡现象。

3 公共数字文化治理能力现代化路径

文化治理能力现代化的目标是实现治理系统运转的最优化和公共文化利益的最大化[18]。公共数字文化治理是国家文化治理的子概念，在国家文化治理能力现代化框架下，基于共建共治共享的治理理念，鼓励社会力量参与，完善制度机制，构建互联互通的服务网络，提供智慧文化服务，最大限度地满足公民的数字文化需求。

3.1 培育共建共治共享治理理念，实现参与主体多元化

在文化治理进程中，政府部门的文化职能从传统管理向现代治理转变，文化治理与文化管理最大的区别在于通过寻求创造性文化增生的范式，实现文化的开放性、包容性、多样性发展[19]。共建共治共享是社会治理领域全新的理念，强调以均衡化发展为导向，重点为民众提供公共服务，包括实体上共同建设、行动上共同治理、成果上共同享有[20]。治理能力现代化建设的首要任务是结合公共数字文化发展现状，加大治理理念宣传，使共建共治共享的治理理念深入人心。公共数字文化服务和产品供给本身具有公共属性，政府始终是公共数字文化治理的主导主体，应该充当数字文化建设的引导者、协调者，鼓励和支持企业、社会组织、公民等主体参与公共数字文化建设，增强社会主体在公共数字文化治理中的参与意识、创造意识，充分发挥社会主体参与公共数字文化治理的主动性和创造力，形成政府与其他主体合作共治的协同局面。首先，拓宽社会主体进入公共数字文化治理领域的渠道，搭建参与平台，明确社会主体在管理、服务、监督等方面的职责；对社会主体参与公共数字文化治理给予政策上的支持，推动文化企业、社会机构与公共文化机构公平竞争。其次，加大政府向社会文化企业购买文化服务的力度，鼓励公共文化机构、科研院所与高新技术企业合作，共同开发公共数字文化产品，提供公共数字文化服务，实现供给主体与供给方式的多元化。最后，公民作为使用者和受益者，是公共数字文化治理中一个庞大且分散的主体。公民主体建设的关键在于调动公民文化治理的参与意识，与政府、企业、社会组织等形成全社会共建共治共享公共数字文化治理的新格局。

3.2 完善制度体系，健全现代服务体系

不论是公共数字文化的良性发展，还是现代化服务体系的建设，都需要有科学的制度和政策做引导。制度体系的构建应在遵循公共数字文化发展规律的基础上，将公共文化服务部门与企业、社会团体、个人融合起来，科学、民主地制定公共数字文化政策和法规，完善制度体系。在公共数字文化服务标准化方面，数字图书馆、文化共享工程、公共图书馆、美术馆等项目的建设规模、数量、辐射范围、经费预算等必须有明确的标准。公共文化机构向文化企业购买公共数字文化服务，需要完善的指导意见和相关政策的引导和支持，明确社会主体可承担的公共文化服务事项。公共数字文化治理制度的完善必须建立监督评价、奖罚、人才引进、知识产权保护等方面的政策法规，确保公共数字文化制度执行的落地和治理的完成。

公共数字文化服务体系是指能满足公民公共数字文化需求，保障公民基本文化权利的公共数字文化产品供给与服务[21]。现代公共数字文化服务体系主要包括基础设施(信息化设施、网络基础设施、软件设施)、数字文化资源(资源整合、产品制作)、数字文化传播与服务(服务平台、服务机构、服务方式)、数字文化保障(制度保障、管理运行保障、经费保障、科研保障)4大方面12个小项[22]。现代公共数字文化服务体系建设的重点是利用互联网、大数据等先进技术，拓宽服务渠道，向社会公众提供多样化的数字文化产品与服务，满足公民多样化的文化需求，实现公共数字文化服务的均等化、便利化。

3.3 打造智慧文化服务平台，提升服务效能

为满足公民多层次、多样化的公共数字文化需求，可利用计算机和互联网技术搭建智慧化公共数字文化服务平台，超越文化传播和服务的空间束缚，拓宽服务渠道，提升公共数字文化产品供给与服务的效能[18]。首先，公共数字文化服务与公民文化需求要实现对接。例如，采用订单式服务模式，使公民能够通过智慧文化服务平台便利地享有文化资源网的预约、订单式配送、网上反馈等服务，形成线下线上有机结合的新型服务模式。其次，统筹整合各地区各类数字文化资源与服务平台，打造一站式服务平台。

公共数字文化智慧服务平台的建设要与文化扶助有机结合，利用先进的网络技术和数字化平台，结合现有的文化基础设施和文化资源，针对中西部偏远地区居民的资源与服务需求，引入优质数字文化资源，集中开展因地制宜、因需调配的数字文化扶助项目，有效消除服务盲区和数字鸿沟，实现数字文化资源共享。同时，要加强中西部偏远地区公共数字文化服务基础设施的配置，为这些地区群众提供专业化的信息技能培训和点对点辅导。

4 结语

在推进国家文化治理体系和治理能力现代化进程中，公共数字文化治理能力现代化建设要着眼于社会主义文化强国建设，提高国家文化软实力。通过公共数字文化治理能力现代化的建设，解决公共数字文化治理中遇到的体制障碍、理念缺失、主体失衡、地区发展不均衡、公共文化获取不均等问题。以智慧化服务平台为载体，引入共建共治共享的治理理念，培育社会主体的参与意识，使数字文化建设与文化扶助有机结合，实现公共数字文化服务均等化，推进公共数字文化治理能力现代化建设，使公共数字文化治理的社会效益达到最大化。