海口石山火山群国家地质公园立法思路探析

2020-01-09陈鸿翔任建红

花卉 2020年24期

关键词：遗迹规划国家

陈鸿翔，任建红

（1.海口市石山火山群国家地质公园管理处，海南海口 570100；2.河北地质大学宝石与材料学院，河北石家庄 050031）

本文结合我国地质公园建设的实际情况，以海口石山火山群国家地质公园为例，剖析现行国家地质公园的法律规定的不足，试图就国家地质公园立法问题作些探讨，以期有益于我国地质公园法制建设，推进地质公园建设及管理的法治进程。

1 我国地质公园的概况

1999 年，原国土资源部在全国地质地貌景观保护工作会议上提出围绕“在保护中开发，在开发中保护”的思想而建立国家地质公园的设想。2000 年起，正式在全国组织实施国家地质公园计划。

中国是世界上最先由政府部门组建国家地质公园的国家，通过十多年的实践探索初步形成了“政府主导、社会广泛参与”的地质公园发展模式，并取得举世瞩目的成就，初步形成了世界、国家和省级地质公园的监督管理体系。截至目前，全球共有161处联合国教科文组织世界地质公园分布在全球44 个国家和地区，其中国有41 个。除此之外，我国还拥有200 多个国家级的地质公园，还有很多个省级的地质公园，形成“从世界到国家再到省”相当完善的网络体系。我国地质公园体系建设在世界上处于领先水平。

2 国家层面存在的问题

随着地质公园事业的建设如火如荼般地发展，也出台了很多规范性的文件。但是地质公园立法跟现实管理需要还是存在不小的差距，特别是缺少专门的国家级的立法来指导地质公园管理建设。上位法的缺失给地方执法和管理带来了许多问题，主要有以下几个方面：

2.1 国家地质公园管理上位法缺失

我国关于地质遗迹保护方面的规定在环境法和保护区管理条例中有所提及，但因为其缺乏专业性的规定因此不足以指导实际操作。对地质遗迹保护的专业性规定是原地质矿产部1995年制定的《地质遗迹保护管理规定》，但25 年来这部规定未曾修订，许多内容已不符合实际情况，例如《规定》中规定矿产资源的主管部门负责地质遗迹保护、管理和监督工作，随着行政机构体制改革的完成，这一规定已不能适应现行的管理秩序。

海口地质公园管理机构在保护管理工作中经常遇到缺乏执法依据，不能依法完成保护职责的情况。曾有摄制组未经任何部门允许擅自进入世界级地质遗迹七十二溶洞内拍摄电影，地质公园管理机构前去制止，却没有保护地质遗迹的执法依据。在海口市综合行政执法事项清单的职责清单中也没有对地质遗迹资源保护和管理的行政强制权与行政处罚权。

2.2 建设管理缺少法定指导思想和原则

从现在管理的情况来看，各级人民政府已经看到地质公园的价值，拥有丰富的地质资源和可带动经济效益的美好前景。因此，各级管理人员经常把公园能够带来的经济效益放在首位，资源的过度利用和开发带来的经济利益替代了资源长远发展的利益。随着全国旅游、科学研究考察与学生实习的人数增加，对公园的环境承载力以及管理保护的水平等都提出了更高的要求。同时，保护管理体制不顺、科普宣传方式过于单一、景区经营方式不够科学、巡查保护人手力量薄弱，导致地质公园的管理无法建立长效管理机制，地质公园内的珍贵的地质资源往往很难得到保护甚至遭受毁灭性破坏。

2.3 已有的规定与现实管理的冲突明显

尽管《地质遗迹保护管理规定》第17 条规定“任何单位和个人不得在保护区内及可能对地质遗迹造成影响的一定范围内进行采石、取土、开矿、放牧、砍伐以及其他对保护对象有损害的活动。未经管理机构批准，不得在保护区内采集标本和化石。”由于条款规定非常笼统，在执法、守法、管理上可操作性并不强，存在极其严重的障碍，因而致使法律保护和经济发展之间的协调难以实现。

现实中当地的村民们“靠山吃山”，每天天刚亮就会出现在自家承包的土地上，把“最火红的”“最漂亮的”火山岩采挖回来换钱。这种行为是违法的，很大程度上破坏了地质资源的完整性。

2.4 规划编制无法定依据

虽然原国土资源部已印发了三版的地质公园规划编制技术要求，但是我国地质公园在编制规划的时候依然采取比较宽松“开放型”的规划模式。虽然这种方式规划能够体现出一定的地方特色，但很难保证规划达到国家要求的水准。再加上自身管理体制的原因，使规划要么不科学不合理，要么与现实差距太大难以落地。再者地质公园规划容易随领导的改变而更改，或随领导想法的改变而更改。因此存在随意改变规划，不按照规划进行开发建设的情形时有出现，难以做到“一张蓝图绘到底，一任接着一任干”的要求。

3 立法的必要性和紧迫性

3.1 地质遗迹资源不可再生性和保护管理的现状

海口火山口地质公园拥有的全国唯一海岛休眠火山群、全国唯一的火山热带雨林生态系统、全国三大熔岩隧道之一等多项丰富的地质资源，更拥有风炉岭混合锥、七十二洞熔岩隧道这样的世界级地质遗迹，保护好这些地质遗迹不但是海口市历史性的责任，更是世界性的担当。

除了亡羊补牢地加强保护和修复被损资源，更需要以立法的形式予以保护，是减小大规模基础建设行为对地质遗迹资源的影响。如一字岭涌流凝灰岩锥为国内唯一可地表观察到多期次射气岩浆喷发形成过程的地质遗迹，现在G15 沈海高速海口段设计路线拟从紧邻一字岭一级保护区的区域通过，如何在工程前期论证、中期监督和后期维护方面将地质遗迹保护落到实处，是地质公园保护管理机构迫在眉睫的任务。

3.2 是参与自贸港建设的良好契机和时代挑战

《海南自由贸易港建设总体方案》要求海南创建全域旅游示范省，支持创建国家旅游度假区和5A 级景区。目前海南省有六个5A 级景区，而海口及其周边却一个也没有。按照《旅游度假区等级划分》划分标准，地质公园在区域面积、自然人文资源、交通便利性和多年4A 级景区的经验积累方面都具备了申请设立5A级景区的条件。但在利用资源形成品牌性的度假产品，游客停留时间和居留条件等方面却未能达到国家级旅游度假区的标准。补齐这些未达标短板，与地质公园的发展和改进方向一致。

因此，如何利用现有有利条件顺应总体方案的要求，通过立法确立以自由、公平、法治、高水平过程监管为特征的地质公园监管模式和管理体制，成为我市参与海南自由贸易港建设的良好契机和时代挑战。

3.3 规划的实施和修订需要相关立法的支持

2020 年10 月12 日市政府印发实施了《雷琼世界地质公园海口园区暨海口石山火山群国家地质公园规划（2019—2030）》。规划的实施需要相关立法确定实施主体和实施方式，明确规划实施过程中的权、责、利分配，保证规划能够落到实处。

4 加强立法工作的几点建议

4.1 加大对地质遗迹的保护力度

建议以立法形式固定地质公园保护范围，划定分级保护区域和分级保护措施；强调以保护优先为原则科学制定地质公园发展规划，并支持规划实施；明确为保护地质遗迹而进行搬迁或进行土地征收行为的公共利益属性，落实责任主体和补偿资金来源；制定破坏地质遗迹资源行为的负面清单，在没有相关法律和行政法规的情况下，依法设立相应的行政强制措施和行政处罚措施；为保护地质资源，避免人为造成生态环境损坏或引发威胁公众生命财产安全的地质灾害，在没有上位法的情况下，依法设立地质公园内的行业准入、强制性环境影响评价等行政许可事项。

4.2 通过创新机制建立统一高效的管理体制

基于地质公园管理的实际需要和我国自然保护地的发展趋势，建议参考其他省市的立法经验，建立统一行使地质公园自然资源管理权和利用权以及地质旅游的制度，强化地质公园管理机构的职能，将地质公园范围内自然资源管理、文旅等方面的保护、规划等职能和行政执法权划归地质公园管理机构集中行使。

在黑龙江五大连池世界地质公园的相关立法中，2010 年就将“管委会在地质公园范围内行使县级人民政府的资源保护、规划等职能”“在地质公园范围内违反有关资源保护、规划、管理和利用等法律、法规规定，应当给予行政处罚的，由管委会依法行使相对集中处罚权。”等内容写入《黑龙江五大连池世界地质公园保护条例》，实施十年来取得了良好的保护效果。

4.3 以制度建设引导地质资源的可持续利用

根据世界地质公园的发展目标，地质公园应该通过发展地质旅游、开发地质产品及发展地质教育来实现可持续发展。

因此建议立法以创建世界火山遗迹旅游目的地、国家5A 级旅游景区和国家级旅游度假区为目标，在项目准入、土地供应、税收优惠等方面为符合生态文明理念的旅游观光、文化体验、康养度假、地质科研和地质教育等行业规定特别的吸引和鼓励政策，弥补地质公园现有旅游设施配套不足、游客无留住和消费条件、地质产品开发成果有限、地质公园的世界吸引力低等缺陷，以实现在可控范围内对地质资源的可持续性高效、高水准利用。