生态公益林建设存在的问题及法律保护建议

2020-01-09吴金

花卉 2020年10期

吴金

（湖南省长沙县自然资源局北山林业站湖南长沙 410100）

1 集体林权改革的原因与发展

近些年，中国社会主义市场经济日益成熟，相应的林业产权归属问题却没有解决，导致许多从事林业工作的农民感到利益没有得到保障，于是积极性和生产力都降低了许多。首先，从事林业的农民并没有因此获得高收入，积极性很差，这是很现实的问题，必须进行林权改革改善农民的经济状况，鼓励更多农民从事林业工作，帮助农民脱贫致富的同时解决生态问题。其次，需要改变传统林业生产方式，开发更多的相关产业，实现经济建设与环境建设并行。最后，我国实行的社会主义市场经济制度已经进入发展的关键节点，林业要加快改革步伐，推进相关产品市场化，为此需要推进产权市场化。

农民是这次集体林制度改革的主要受益者，农民得到了很多好处。一是激发了许多农民的积极性，让更多的农民主动加入林业生产，有助于生态建设。二是提高了农村收入，使得农村经济环境变好，使更多人有足够的启动资金发展林业。三是帮助农村获得了新的活力，农民获得更多的工作机会，可以根据自己的实际情况去选择工作，解决了许多农村人员难就业问题。

2 公益林保护存在的问题

2.1 公益林的相关法规不完善

首先，中国法律法规并没有一个明确的生态公益林法律概念，许多法规的管理对象不明确或者不完整，这使得国家法律无法对生态公益林进行实质性地保护。其次，生态公益林的管理往往是不同部门每一个管一部分，管理者无法确定自己的管理权限，甚至有些部门都没有配备相应的管理人员。不同部门既然无法做到协调管理，往往出现交叉管理或冲突管理，对于各自的管理区域、权限不明确，不如进行统一管理，成立一个部门进行管理，明确权限与区域。一些地方没有出台针对生态公益林保护的法规或者法规不明确，这使得不同级别的管理人员无法进行适当的管理，无法根据各地具体法规进行管理，导致一些法规形同虚设。最后，已经出台的相关法律法规缺乏力度，无法形成真正的威慑。中国出台了《森林法》等一系列法律法规，但是都还处于探索阶段，不完善。比如《森林法》对森林进了类型划分，但并没有出台针对性的管理方案，没有建立健全的保护制度，对于森林的经营以及商业管理上不够明确，出现管理混乱。

2.2 森林区划与集体和农民的权益问题

对于公益林与商业林的划分会影响到农民与集体的收入，许多地方没有进行足够的调查，采取的是一刀切的划分，与当地的实际情况不符。政府进行划分之前没有进行实地调查，更没有与利益各方进行交流，许多农民在甚至对于这一划分工作毫不知情，这是非常荒谬的，因为农民与及提示这次划分的直接利益相关方。进行生态林与商业林的划分之前，需要征询农民的意见，取得认可，否则先斩后奏，会引发利益各方的矛盾，影响林业与生态建设的发展。

2.3 林农积极性不高

一方面，处于经济效益考虑，农民会优先种植投资少、生长快、经济效益高的树种，对于同样具有生态效益但是经济效益不高的树种不予理睬。另一方面，农民不具备对木材的管理权限，伤害了农户的积极性。

2.4 公益林生态补偿问题

中国现阶段对于生态补偿还处在一些问题，影响到农户的收益。首先，生态补偿的来源单一，主要依靠国家财政补贴，不够市场化，增加财政压力，不利于持续发展。其次，一些对象没有拿到生态补偿另一些又重复领取了生态补偿，出现管理混乱，需要建立统一的补偿机制。再次，对于参与生态林建设的人员无法进行等价值的补偿，主要是因为国家财政无法拿出相应的资金，社会与市场有没有建立相应的补偿机制。最后，还是各部门之间不够协调，导致生态补偿的管理出现混乱，这是最主要的原因。

3 公益林保护的法规与制度建议

3.1 完善公益林管理的相关法规与制度

公益林主要目的在于盈利，这是不同于商业林的特点，建设公益林主要是为了发挥在生态效益，促进生态建设。政府作为生态林的控制者，需要建立健全相关的法律法规，还要承担起保护与建设的责任。法律法规的核心在于明确生态林建设中的一系列操作标准，以及相应的人员利益保障，核心在于增强从业人员的素质，保护生态林，解决现存的问题，实现生态公益林既能实现生态效益又能保障农户的利益。

3.2 设立公益林正常的纳入与退出机制

在实际工作过程中，有些地方因为要发展，需要征用公益林。由发改委批准的就可以设为相应的商业林，没有发改委批准的就退出。反之有一块管理的很好的林地，如想要纳入公益林管理却很慢。市级的需要市政府批准，省级的需要省政府批准，国家级的需要国家批准，这样走完一套完整的的程序，原本的生态建设就会受到影响，生态效益减弱。可以适度放权到区县一级，即只需要区县一级的批准就可以将林纳入生态公益林，这样就可以提高效率。例如，湖南长沙县在2009 年接到某公司申请占用生态林，当年就获得了长沙县区管委会的批准，直到2013 年才得到长沙县城乡规划局的批复，但是该公司非法占用了大量生态公益林，但是由于程序的繁琐，直到2019 年长沙县才做出了行政处罚，此时生态公益林已经出现了较大破坏，生态效益锐减，如果可以简化程序，那么生态公益林就不会出现出现这样的灾难。

3.3 建立科学的法律责任制度

现阶段，中国对于生态公益林管理存在多部门职能不同又难以协调，多部门交叉管理会导致缺少管理主体，需要授权某一个部门进行全权管理，其余部门可以提供辅助，但是要明确法律责任主体，进行统一管理。

3.4 调整森林区划，协调各方利益

需要对森林进行合理区划，协调商业与生态的利益、农民与公司的利益，实际区划中，涉及许多问题，可以提高灵活度，比如可以设立一些兼用林，即商业林与生态林兼用。把老百姓房前屋后的林子划分为“兼用林”。原因是老百姓房前屋后的林地不可避免的有使用情况。所以将其划分为公益林太过笼统，不符合公益林性质。“兼用林”性质是承担了商品林和公益林的职能，在不改变林地性质且在农户意愿下可以改变林地内的部分树种。这样可以提高农户对房前屋后的林地的照顾效率和和生态效益。比如，在北山镇福安村国家级公益林集体面积为401m2，个人面积为301m2，集体金额为10827 元，个人金额为8127 元；县级公益林集体面积为869.6m2，个人面积为688.3m2，集体金额为23479.2 元，个人金额为18584.1 元；国家级公益林总面积为44922.8m2，参与户数3592 户，县级公益林总面积14339.8m2，参与户数1164 户。