刑事案件罚没财物处理的困境与现实出路

王诗华

（北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京 100875）

一、刑事案件罚没财物处理的现状

罚没财物主要是指行政或司法机关通过行政处罚或刑罚手段，将单位或个人所有的财产依法、无偿转移为国家所有的财产［1］。根据文义解释以及司法实践的发展，一般将罚没财物分为罚金、罚款与没收的物品；根据罚没过程的先后，可将罚没财物的法律规制界定为前端的罚没行使环节和后端的财产处置阶段。程序正义的基本原则和严格的监督机制能够保证前端的行使环节受到严格的制度约束，因该环节不乏学理上的研究深度，也就成为长期以来法学研究的热门主题。然而，后端的处置环节却并未得到如此友好的对待，不论是在司法实践还是理论研究中，权力机关和学界都鲜少关注处置环节，表现出对政府管理罚没财物的“无条件信任”［2］。

回顾我国现有的关于罚没财物的处置制度，全国目前尚无统一的法律规范，仅有部分地区出台了地方性的管理办法以及部分部门出台了本系统的规章［3］。这些规章文件只能站在本系统或本地区的立场，解决系统内部或地区内部的处置问题，缺乏一致性和系统性；且多数规章在创制时立法技术不足、法律内容简单、立法层次不足，已经无法解决所出现的实际问题；另外，目前在罚金的现实执行以及没收的范围界定上仍存在相应的疑难之处。这些问题都会影响后续的处置过程。

罚没财物在现实中壮大膨胀的实情与其在制度内受到轻视的待遇是矛盾的，财物从制度缺陷中悄悄走向灰色领域，导致罚没财物未能置于法律的规制之下的混乱状况。“自行处置” 的制度安排使得财物之于公众是不公开的隐秘，极易滋生内部的腐败和渎职；“无条件信任” 的态度表现让罚没的财物成为不受监督和制约的“部门私有财产”；“谁没收谁处理” 的处置原则让部门之间为了获取更多办案津贴或财政补助，争相抢夺财物上缴权；“多头管理” 的管理方法迫使各单位都想建立专门的仓库，再加上办公场地和办公人员难以配套，造成办公资源浪费。

2014 年12 月30 日，中央全面深化改革领导小组第八次会议审议通过了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，就进一步规范刑事诉讼涉案财物的处置工作提出了新的要求。可以预见，随着社会经济水平的提升，罚没的财产一定会越来越多，也将制造更多的管理困境、处置难题。现实中的挑战急需回应，制度中的缺漏必须补足，学界内的空白等待填补，理论和现实都要求在处置环节施加必要的程序控制，兼顾罚没制度的公开性和行政工作的高效性，继而开通一条适应现实、保障公正的罚没财产处置的路径。

二、刑事案件罚没财物处置的具体内容

（一）罚没财物的对象范畴

在刑事案件中，用以执行罚没适用的对象可谓五花八门。提炼、总结现有规定，一般将罚没财物分为以下几类：一是我国现行阶段流通的货币，以罚金、罚款的形式呈现；二是可投入流通市场予以流通、变卖的普通物品，如外币、金银、有价证券等有价值的动产；三是不动产；四是枪支、淫秽物品、毒品等违禁品［4］。即是说，当刑事案件涉及财物的罚没问题时，只要符合上述所列举对象的范畴，皆适用于罚没。当然，对于上述对象之一的不动产能否适用刑事案件的罚没程序，理论界尚存在较大争议。尽管相应法律规范对于不动产的罚没已有明确规定与认可，但必须看到，大多数不动产作为民众生活起居的必需品，背后蕴含着较大的价值。而且其有时存在所有权、出租权等权力归属的争议，在社会上具有较高的关注度，一旦处置不慎就会引发极大争议。再加上能够直接罚没处置不动产的部门极少，因而下一步在涉及此类对象的罚没时，应谨慎考虑，并经由相关职权部门进行处置。

（二）罚没财物的管理方式

对于罚没财物的具体管理，在此种情形下大致可以分为对财的管理以及对物的管理［5］。从目前的规定与实践情形来看，罚没之财的管理主要表现为以各种形式流通的货币，不分种类地皆由相应的财政部门管理；而罚没之物可大致分为罚没执行机关的管控，以及财政机构另设的公物仓统一管控［6］。目前，已有个别省份实行将上述涉案物品交由公物仓代为管控的形式。对比这两种途径，交由执行机关管控存在较多弊端。首先，实践中存在多个能够行使罚没财物的管理权部门，多头管理之下易引起权利争端；其次，相关机构在具体执行罚没之物的管理时，不能排除其私吞上述物品的可能性。而对于公物仓，其作为管控罚没财物的专职部门，从罚没的执行再到后续的管理程序，都有上级财政部门的严格监管与巡查，不易发生私吞、私分等现象。

（三）罚没财物的具体处理

对于罚没财物的处理，通常首选做法是出售变现并收归国库；少量省份规定，如果罚没财物恰好是行政机构办公急需采购的物品，经过财政机构审核批复后能够直接交由相关部门使用。但也仅限于在工作中使用，不得挪作他用或是出卖。除此之外，在实践中，贵州等省份规定这些财物在特定情形下也可用于公益、救灾等。例如：在往年的灾害重建中以及贫困山区的对口支援上，都存在投入此类财物的情形。另外，需要注意的是，销毁也是处置这类财物的重要途径之一。对于那些违禁物品以及不具有任何价值的东西，应上报上级财政机构，在其监管之下，通过烧毁、土埋等方式将其销毁。

总结来看，对上述物品的处理，收归国有是首选，相关部门的额外使用是其次，而用于社会公益、救灾是例外，销毁则是最后的兜底途径［7］。

（四）罚没财物变现后的处理

如前所述，将罚没财物拍卖、售出得来的款项一般会上交国库。而对于这些款项的具体使用，实践中存在多种情形：一是直接作为本年度的当地政府财政收入；二是将特定比例的款项返还给执行罚没的机构，由其按照相应的规则和程序支配使用［8］；三是用于激励机制，即对于那些检举、揭发违法犯罪行为的公民以及工作业绩突出的国家工作人员给予一定数额的奖励。

（五）罚没财物处置的监督

公权力机关的信息公布与监督一直是争议问题，尽管近些年我国行政信息公开的状况大为改善，但目前对于罚没财物处置的监督仍存在较大缺陷，公开性不足。仅有部分省份制定了相关的公开规定，但大多数不够健全。

三、刑事案件罚没财物处理存在的困境与原因

（一）罚没财物处置的困境

目前，大部分省、市已结合工作实践制定了相应的罚没财物的处置管理办法。这些规范对于早期的罚没财物处置起到了关键作用。但随着这两年新型经济犯罪的涌现，以及制度不够统一带来的缺陷，再加上前端罚没环节存在范围界定不明确和执行不公等疑难，目前罚没财物处置过程中存在大量问题：

1. 前端环节的罚金执行、没收范围界定存在争议

目前，司法实践中存在短期自由刑易科罚金刑的现象，尽管其能够缓解司法资源的紧张，但也会因犯罪人经济情况不同而导致同罪异罚，造成司法不公；同时，没收违法所得的范围如何界定，以及没收物品价值的鉴定也尚无具体规定，这是司法实践中的缺陷。由于目前尚无具体财物没收范围的规范，因而实践中在执行罚没时随意性较大，对于与案件可能存在关联的财物，往往是先一股脑扣押，不做仔细区分。而在确定完罚没的范围之后，对与案件毫无关联的财物也总扣押超期，对涉案人的权利侵害较大。

2. 规范制度的缺失致使相关财物处理不慎

在罚没财物的具体处理上，不论是执行罚没还是后续的使用，我国目前并没有通用的法律规范。只有一些地区根据当地实际情形制定了相关的办法或规定。而上述现有的规定却又存在制定时间久远、已不符合司法实践，或是存在立法位阶过低、内涵不够丰富等弊端，进而会引起机构间争夺权力或是推诿责任等情形出现。因缺乏相应规范及机构间的权责不分，加上监督部门的缺乏，管理、变现、划拨等相关程序完全无法实现规范化，甚至会引起一定数量的腐败犯罪。

3. 执行机构的自由处置易引发权力寻租

在执行罚没的实践中，一直在遵循“罚没主体等同于处置主体” 的模式，即享有执行罚没权利的机构，同时也能够对这些财物进行后续的处置［9］。由于相关部门处置权限较大，监督机制缺乏，很有可能会任意加大财物的扣押范围，甚至直接没收财物。另外，许多公职人员只注重前端环节的罚没，而对后续的具体管理置若罔闻。这种思想的存在往往会导致具体的处置程序流于形式且公开程度较低，更有甚者会违反法定程序直接私下转为单位财产，进一步引发渎职、贪贿、权力寻租等现象。

4. 多部门交叉管理下管护冗杂、浪费严重

目前，为更好地完成罚没财物的一套执行程序，多数单位都建立了完备的配套设施与保管专业队伍。但在具体的执行过程中，首先，保管专业队伍以及设施仓库的建设需投入大量的人力、物力资源，若存在相关人员素质不高或是设施建设不完善的情形，只会事倍功半。其次，罚没程序依赖于前端刑事诉讼程序的进行，但在实践中刑事诉讼程序往往需要较长的期限才可完成，这就使得涉案财产必须在多个主体之间转手交接。在这个过程中，流转环节增多、管护战线拉长，这不仅考验管理单位与公检法的衔接工作，还会耗费较大的人力、物力资源，也加大了涉案财物损毁、灭失的风险［10］。

（二）罚没财物处置问题的原因

1. 罚没财物的范畴界定不清

目前，尚无法律规范对于罚没财物的范畴进行明确界定，即“罚什么”“怎么罚”“罚完了如何处理”，各地均无统一标准。这就使得具体罚没程序的执行具有很大的随意性。尤其是办案机关往往会以“和案子相关”“办理案件”为由，直接查扣相关财物，并不加以仔细区分。罚没执行的滥用往往会不当增大打击面，将一些与案件毫无关联的财物牵扯进来，而这也同时侵犯了公民正常的财产权。究其原因，与罚没财物的范畴界定不清存在诸多关联。

2. 财物的权利人参与程度不够

在执行罚没程序时，往往只有相关机构参与，对于“罚什么”“怎么罚”，完全是罚没主体自行决策，财物的权利人并没有发言权，只能配合相关机构完成财物的移转。对于权利人来说，其享有的抗辩权与知情权可谓微乎其微。同时，尽管法律给予了权利人可享有救济权，但现实中救济权的行使不是受限颇多，就是毫无效果。权利人对于罚没财物的申诉效果往往不尽如人意。

3. 监督与追责体系不够健全

首先，罚没财物处置的监督体系并不健全。在外部监督下，由于公开程度较低，社会公众并不了解涉案财物的性质与各项内容，无法给出是否应予罚没的判断。同时，法律规范早已赋予了相关机构处理涉案财物的权力，至于处置哪些、怎么处置，完全属于部门自己的权责范围，外部无法更好地进行具体监督。其次，如果涉及后续的追责程序，一般也很难得到完善的解决。鉴于多重因素的影响，追责机构对于处置程序中的微小纰漏会睁一只眼闭一只眼，即使存在较大问题也会予以一定的袒护。再加上配套法律体系不健全，实践中处理这类问题难度较大。

四、刑事案件罚没财物处理程序的完善

（一）推广建设统一的公物仓

目前，少量省份实行由财政机构领头，对刑事案件罚没财物直接送入公物仓，进而建立属地管理的模式。在这一模式下，先由财政机构在当地构建公物仓，随后在具体的处置程序中，没收执行机关或是公检法机关只负责刑事案件办结，之后的财物管护、处理、变现、入库等诸多程序均交由公物仓全权负责。以公物仓为处置主体，能够从根本上解决罚没财物处置的现存困境。一方面，公物仓的设立能够破解目前各部门分散管护的问题，实现对上述财物领导权的集中，同时也能厘清不同机构之间的职权，提高管理效率，最终实现相关规范、规章的立法；另一方面，在属地管护之下，能够节省之前各机构分散管护投入的人力、物力资源，同时可实现快速入库，降低之前各环节流转出现的损耗［11］。

（二）加强相关配套制度的建设

首先，应加大处置程序的公开力度。以往无论是处置前财物的查扣，还是后续的具体处置，执行机关的公开程度远远不尽如人意。应当在上述公物仓建设的基础上构建网络信息公开渠道，无论是前端的罚没执行，还是后端的管护、变现等，如罚没了多少财物、打算如何处置的计划等，都必须及时向社会公众公示。倘若民众存在异议，应及时予以回复；只有当公示期限到达之后，才能依照预定方案进行处理。

其次，理应进一步完善监督制度。这里主要是指司法机关的监督。行政机构应当接受公检法机关的审查与监督；况且法律规范早已赋予了检察院以司法审查的职权，即检察院对于行政机构违规行使的职务行为有权进行司法监督，若存在严重情形，亦可对相关人员提起诉讼［12］。因此，对于罚没财物处置的监督完全可参照上述规范，如果相关机构处置不当，检察院可先提出纠正意见；一旦其拒不改正，则可对相关机构或是直接责任人提起行政诉讼。

最后，还必须构建好追责机制。一些地区建立了将罚没收入奖励给工作人员的机制，那么有奖就有惩，对罚没财物处置不当的行为也应当构建追责制度。具体来说，如果相关处置人员的行为并未造成严重损失，情节较轻，则可依照党规法纪对其进行警告、撤职等纪律处分；而倘若行为人滥用公权力、所犯情节严重，则应移送监察机关或是司法机关进行处理，追究其刑事责任。