城中村集体经济发展中的多元共治——以南宁市X 村为例

任文琴

（广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁530006）

一、问题提出

习近平总书记指出：“40 年前，我们通过农村改革拉开了改革开放的大幕；40 年后的今天，我们应该通过振兴乡村，开启城乡融合发展和现代化建设新局面。”实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，为解决农村农业发展不平衡问题，推动农村农业实现现代化提供了重要的战略支撑，也为城乡融合发展提供了重要抓手。城中村是我国城市化加速发展的产物，振兴城中村应当立足于城中村的实际发展现状，充分利用城中村角色定位的特殊性以及发展优势和自身资源，在振兴过程中逐步实现城乡融合，实现国家现代化。

学界对城中村集体经济关注已久，研究聚点多是从一个角度提出城中村集体经济发展过程中存在的问题及相应的解决措施。总体而言，城中村集体经济发展过程中面临的障碍因素较多，其中集体经济组织缺乏法律上对其性质的认定[1]，集体经济产权制度存在弊端[2]，缺乏有效的外部监督机制[3]等是阻碍城中村集体经济发展的主要因素。针对城中村集体经济发展过程存在的各种问题，有学者认为集体经济改制是有效的解决手段，同时通过完善配套的相关运行机制等，包括股份管理相关事项，政策保障以及确定产权边界过程中的利益冲突等进行解决。其中，集体经济改制就是将村集体所有制经济转变为股份制经济，包括合作制、股份制和股份合作制三种组织制度[4]。然而，由于改制后的村集体经济缺乏一般企业所必备的完善的法人治理结构，致使资源配置不合理，无法发挥集体经济特有的集体土地所在城市区位的优势[5]，致使城中村集体经济的发展再次陷入困局。

虽然学界针对城中村集体经济发展过程中的问题提出了对应的解决措施，但对于推动城中村集体经济发展依然存在“治标不治本”的现象，究其原因，不难发现针对城中村集体经济发展过程中存在问题的治理角度有限，不仅涉及的治理主体单一，解决策略也存在片面化，未能让多元主体共同参与治理并形成体系，发展动力不足。因此，结合我国国情和当前城中村集体经济发展的现状，从多元共治的治理格局来讨论尚处于探索中的城中村集体经济发展更有意义。

近年来，南宁市城市化发展迅速，X 村在城市化过程中逐渐转变为城中村。X 村的集体经济经历了不同时期的整改，从计划经济以前的以生产队为核算单位的农业经济，到计划经济后期创办的红砖厂、河沙厂等集体经济，到现在转变为城中村的集体经济发展模式，即在政府规划好的三产用地上发展集体经济。X 村集体经济的发展路线是传统农村转变为城中村过程中集体经济发展模式的缩影，具有一定的代表性。因而基于城中村集体经济发展的不确定因素，本研究以X 村为案例样本，借助多元共治的分析框架来梳理城中村集体经济的发展思路，以破解城中村集体经济的发展困境。

二、城中村集体经济发展中的共治困境

（一）治理主体单一所致的集体经济发展模式单一

由于推动城中村集体经济发展的主体相对单一，集体经济的发展定位还未明确，加之发展基础相对薄弱，因此，城中村集体经济面临发展渠道相对较窄，发展模式单一的困境。目前，多数城中村主要通过集体所有的土地、厂房和不动产物业等对靠外租赁获取租金来盈利。南宁市为满足城市发展需求，政府采用整村开发的形式完成了对X 村除宅基地以外所有土地的征收。X 村由原来传统的村落转变成了城中村，原有的集体经济发展模式被新的集体经济发展模式代替。为降低运营风险，在村委的带动下，村民基本选择整体出租的盈利方式，即拥有集体土地的生产队选择把土地集中出租给开发商，按照每亩每年9 到11 万元来收取租金，租期一般为30年，每5 年提高一次租金。开发商在村第五队出租的土地上开发的“X 商业广场”项目和第七队的“广峰现代城”项目就是村民整体出租的。而村民作为独立个体，资金有限，即使采用合资形式，能募集到的资金依然有限，因而采用合作开发的形式较少。至于独立发展模式，对一般村民而言难度更大，只有个别极具地理位置优势和资金支持的经济发展能手才会选择。总的来看，在缺乏共治主体协同推动的情况下，城中村集体经济面临发展模式单一的难题。

（二）治理主体责任不明所致的集体建设项目进展缓慢

集体建设项目进展缓慢是我国农村集体经济发展的一大障碍。计划经济时期，受自然条件和客观因素的影响，以生产队为基本核算单位的农村集体经济发展进程缓慢。改革开放后，家庭联产承包责任制的实行虽然调动了村民的生产积极性，但由于是以家庭为单位的分散经营，难以形成规模经济效益，集体建设项目仍存在停滞不前的窘境。中国特色社会主义进入新时代，为符合生产力发展的客观规律，实行的“三权分置”农村基本经营制度，更有利于新条件下村级集体经济的发展。但据考察情况分析，因治理主体责任不明，村级集体经济的发展，特别是城中村集体经济的发展依然存在发展速度缓慢，建设进程拖延的问题。X 村作为南宁市开发过程中形成的城中村，自2003 年起到2014 年截止土地被征收完，原有的红砖厂、河沙厂等集体经济产业消失，在三产用地上又发展新的集体经济产业。由于城中村缺乏完善的管理体系，配套的集体经济建设项目要求不全，以及整体规划不足等原因，X 村的集体项目未能按预期设想进行建设，同样存在拖延工期的现象，包括第七队因拆迁问题将建设项目拖期两年施工；第四、第八队因项目选址问题延期四年开工。探寻问题根源，治理主体责任不明占比较重。

（三）治理主体利益调配不当所致的集体经济发展效益不明显

投入是为了获得经济效益，利益调配的方式影响城中村集体经济的可持续发展。然而当下城中村集体经济不仅存在发展模式有限的困境，又因治理主体利益分配问题，致使集体经济发展效益不明显，可持续发展受到质疑。一是与部分城中村还未成立集体经济组织有关，缺乏集体经济组织，就缺乏对集体资产、收益分红、相关补偿等问题的处理；二是大部分村民较多关注眼前利益，未考虑集体经济大发展前景，收益分配后很难再集资，因而扩大再生产困难；三是目前集体收益多数是靠土地租赁所得，租金固定并且只能通过延长时间来增值。X 村某生产队队长提到，在和企业签订合同时，合同期限内，村民只收取租金，合同到期后，企业所建的商品楼等归村集体所有。表面上村民是最后获益者，但合同期一般是30 年左右，合同到期后村民获得的商品楼等商业价值大幅缩减，基本失去盈利能力。整体来看，这种以租赁为主的盈利模式显然并非最佳的发展方式，并没有结合当下市场经济的要求来做大做强城中村集体经济，发展效益仍有待提高。

三、城中村集体经济发展陷入共治困境的原因分析

城中村集体经济的发展是一个长期的探索过程，在发展过程中难免会面临许多困境。基于对X村在城市化过程中集体经济发展现状的考察，以下从构建多元共治治理格局的角度分析城中村集体经济发展陷入困境的原因。

（一）政府未出台针对性的政策支持城中村集体经济的发展

城中村集体经济的发展离不开政府政策的支持。到目前为止，国家层面未给出关于城中村集体经济发展的相关意见、政策或说明等，只有《扶持村级集体经济发展试点的指导意见》就全国范围开展试点工作。各地方政府较多发布如何实施城中村改造的文件，对于城中村集体经济的发展涉及较少，广西目前颁布了《关于扶贫方面的村级集体经济的发展指导意见》可为城中村集体经济作参考，以及在《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》对城中村集体经济作了简单说明，但针对城中村集体经济的专项文件还未出台。缺乏政府方面的顶层设计和统筹安排，城中村集体经济的发展动力不足。X 村在缺乏政策引领的情况下，同其他城中村一样，选择单一的集体经济发展模式，发展效益不明显。

（二）集体产权制度不完善，城中村集体产权不清

农村集体经济产权是指“农村集体经济组织对其所有资产的占有、支配和利益的权利、义务和责任。”[6]集体产权制度作为一项重要的制度，对集体经济的发展有着决定性的作用。目前我国的集体产权制度处于探索阶段，城中村集体产权制度的改革也只能参考传统农村集体产权制度改革的文件来做出相关决策，制度层面的不完善阻碍了城中村集体经济的可持续发展。就X 村而言，集体资产数量较多，但还未成立正式的集体经济组织对集体资产进行管理，现只交由村委会代行管理责权。集体产权不清，管理体系和监督体系的不完善，给“搭便车”现象提供了可乘之机，也容易滋生腐败现象，集体经济的可持续发展受到影响。

（三）村组织的领导能力有待强化

村组织是群众性自治组织，代行实施对公共事务的计划、组织、协调、控制、决策和服务等多项职责，村组织是带领村民走向致富的主要领导者和实践者。村组织各项能力的强弱对整个农村的发展具有决定性作用。X 村集体经济的发展还处于初始阶段，对村组织的领导和管理依赖性很大。关于目前X村集体经济发展中模式单一的问题，村组织的领导能力不足是一个原因，主要表现在对市场发展动态的把控能力不足，对发展城中村集体经济成功案例的学习借鉴能力不足，同时也未能根据本村现状选择更合适的发展路径，造成集体经济发展的低质量。针对集体建设项目缓慢的问题，村组织在施工方、投资方和开发商等方面的协调作用发挥不足，对施工进程的控制力度较弱，以至于建设项目拖延问题严重，造成集体经济发展的低效率。

（四）村内集体经济收益分红政策存在问题

集体收益的分红关系到村民对集体经济发展的认可与支持。从传统计划经济体制的平均主义到家庭联产承包责任制的多劳多得，处理集体经济收益的分红问题一直都是党和国家高度关注的问题。目前关于城中村集体经济发展成果的利益分配，也存在分配过程潜在的利益矛盾。X 村集体收益基本来自投资商租赁土地所获的租金，其他形式所获集体收入较少。在集体收益的分配方式上，村组织选择年终一次分配，不设来年发展的预留资金。这种分配方式看似简单公平，实则弊端丛生。一是完全分配方式没有后期资金贮备，不利于集体经济的长远发展；二是完全分配方式无法激发村民对集体经济发展的关注，只是简单地收取利益；三是完全分配方式使得村组织本身的运营更加困难，也弱化了村组织的作用。同时，受传统习俗的影响，已出嫁到外村但未迁户口的外嫁女不享受集体分红，这种传统观念造成的分配偏差不仅使村民之间有了利益摩擦，还增加了集体经济发展的不稳定因素。

（五）集体经济发展的人才资源不足

人才是集体经济发展的重要支撑，是推动集体经济发展的支柱力量。中国特色社会主义进入新时代，市场在资源配置中起决定性作用，社会主义市场经济有活力、发展潜力大，因此，人才竞相投入到市场竞争中。同时，由于城市化发展对土地的征收，传统农耕已经无法支持村民生存，新一代村民对集体经济的了解也甚少，除收取年终收益外，大部分年轻人选择外出打工，村内人才外流导致集体经济发展的人才支撑不足。此外，除人才外流的困境，发展城中村集体经济还面临难以招募社会人才的窘境。一方面是社会人才对集体经济的认知存在偏差，多投入到市场经济的发展；另一方面是认为集体经济发展前景不足，难以实现人才自身的长远发展和提升，因此将社会人才汇集到城中村集体经济的发展方面比较困难。X 村集体经济的发展同样面临人才缺口的问题。农耕土地被征收后，大部分成年男女选择外出务工，老人留守村里照顾家务，小孩选择就近城市中的学校接受教育，而接受过高层次教育的年轻人，取得业绩后通常选择继续留在城市发展。政府在实施集体经济发展的人才战略方面存在缺失，村组织对人才计划控制不当，人才不足打击了集体经济的发展后劲。

（六）社会公众对城中村集体经济存在误解

我国经济体制经历了由计划经济体制占主导到社会主义市场经济占主导的过程，多数人认为集体经济是计划经济时期的产物，已不适合当下社会主义市场经济的发展需求。在社会主义市场经济不断发展并取得主导优势的过程中，确有农村集体经济因村干部腐败，或因自然资源条件有限，或因村组织人才缺失等问题而逐步消亡，但并不是市场经济的体制导致集体经济的衰败；相反，凭借社会主义市场经济优胜劣汰的竞争原则，猎德村、花地村、琶洲村取得村级集体经济发展的成功。城中村集体经济是我国集体经济的重要组成部分，社会公众的认知偏差已经严重阻碍了城中村集体经济的发展。

四、多元共治助力城中村集体经济发展

城中村集体经济是我国城市化发展的产物，也是农村集体经济发展的新模式，但城中村集体经济各方面的发展仍处于探索状态。因此需要借助政府、城中村和社会多元治理主体，采取各自的治理方式，构建多元共治的治理格局，共同推动城中村集体经济的发展。

（一）政府：城中村集体经济多元共治格局的主导元

1.政府通过制定政策引领城中村集体经济的发展。多元共治格局的构建，政府要发挥主导作用，以政策引领城中村集体经济的发展。回顾我国传统农村集体经济发展取得成功的道路，无不与政府政策的支持有关。河南南街村的集体经济发展，初始阶段是集体筹资创业，但是在后期发展效益不明显及自己不足的情况下，银行依然以贷款形式帮助其资金流通。这种“政治贷款”离不开政府背后的政策支持，同样的，这种政府干预下的资源配置使得南街村的集体经济取得了惊人的发展[7]。江苏华西村在政府政策的支持下，将资本与劳动重新结合，在集体所有的形式上又加入了现代企业的股份理念，在党委的领导下逐步促成了华西村的集体经济发展模式并取得了成功。在苏南模式中，地方政府主动帮助企业创造营商条件，铺路搭桥、获取计划外的原料用于企业的生产，推进产品销售，并及时提醒企业规避国家政策或经济运营风险等，才有了其集体经济的可持续发展[8]。而当下城中村集体经济的发展，政府主体的引领作用明显缺失，多元共治格局没有领导核心。因此，中央政府应该从政策方面，尽快出台指导城中村集体经济发展的相关意见、决定等，从宏观层面对城中村集体经济的发展做出规划。同时，各地方政府应根据城市建设的实际状况，从乡村融合的角度因地制宜地制定集体经济发展的相关规划或纲要等，以及配套的财务政策、人力资源政策和税收政策等扶持政策，通过政策体系的搭建鼓励当地城中村集体经济发展，指导城中村集体经济做大做强。

2.政府施策推动集体产权制度改革。除政策引领城中村集体经济发展大方向外，政府应深入推进城中村集体产权制度改革，保障村级集体资产，夯实农村集体经济发展基础，维护农民利益。这是因为“农村集体资产是农村集体经济组织成员的主要财产，是农业农村发展的重要物质基础。”要推动城中村集体经济做大做强，必须加快城中村集体产权制度改革。具体实施细则可参考中央发布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。同时，各地方政府也应结合各城中村实际，制定具体的实施办法，明晰集体产权，正确处理集体与个体利益关系。X 村还未对各类集体资产进行核算，预计2020 年在完成集体经济组织组建后，将对各类集体资产进行分类核算，推进集体产权制度改革，建立完善的集体资产管理制度，促进本村村集体经济的发展。

（二）村组织和村民：城中村集体经济多元共治格局的主体元

1.强化“两委”的领导能力。多元共治格局中村组织要发挥主体作用，积极参与村集体经济的管理，带领村民走向共同富裕。其中村委会是群众自治性组织，处理村内各项公共事务，调解日常生活中的矛盾纠纷等；村党委是中国共产党在农村的基层组织，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利[9]。历史和实践证明，党是多元共治体系中发挥领导、组织、协调等作用的核心角色，只有在党的带领下，各项事业才能蓬勃发展。因此村党组织要主动带领村民开展集体经济建设，发挥村委会的服务职能，处理集体经济发展中的公共事务，提高领导能力。同时，要及时关注集体经济的发展动向，推动集体经济适应市场经济发展需求，号召村民加入到集体经济建设之中。目前，X 村的“两委”班子建设还须继续强化，今后各项工作的开展应注意领导能力的提升，核心引领作用的发挥。值得注意的是，在“两委”干部的选拔上应摒弃“任人唯亲”的陋习，坚持德才兼备的聘选原则，并对村干部定期开展培训教育，强化干部的服务意识，牢记致富使命。

2.转变集体收益分配方式。利益分红是村民发展集体经济的利益动因，公平原则是选择利益分配方式的首要原则。因此，对城中村集体经济的治理格局中，除政府统筹的集体经济利益分红措施外，村“两委”也应当发挥调配能力，根据村子的实际情况做到及时调整利益分配政策，协调好个人利益和集体利益的关系，在实现公平原则的基础上有效发挥激励作用，从利益分红的角度为集体经济长远发展提供支撑点。对此，村委首先应该对分红成员的身份进行重新认定，除对一般享有利益分红的村民进行身份确认外，应摒弃传统观念的束缚，对“外嫁女”等特殊人群，按照《国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》要求确保她们的合法权益；其次，在完成集体经济组织组建工作后，进一步完善收益分配机制，降低因利益分配不公造成的矛盾；最后，要引导村民对集体经济再投资，主动吸纳村民个人资产投资到集体经济的发展，为集体经济的发展提供资金支持，调动村民参与集体经济发展的积极性。

3.人才培养和引进。习近平总书记强调要“聚天下英才而用之”，所以要树立强烈的人才意识，重视人才强国战略的实施，对当前人才的挖掘和利用应当是开发创新人才，构建人才制度体系，提高党管人才的水平。城中村集体经济的发展当以人才支撑为重点，强化村民的主人翁意识，调动村民生产发展的积极性，挖掘有理想有智慧的青年才俊，以及社会人才资源等，将他们吸纳到集体经济的经营管理之中，带动城中村集体经济发展。社会各界人才也当助力集体经济的发展，尤以党政干部、高校人才为重点对象。同时，支持“两新”组织、社会团体、社会各界人士带资金、带技术、带项目参与城中村集体经济的发展。“支持社会团体、基金会、非公经济组织等各类组织通过开展志愿服务、人才支持、扶贫募捐等形式，汇集社会资本，帮助城中村筹措资金、出思路、上项目、强产业。”当前，X 村在人才建设部分构建需加强，村两委需及时制定人才引进计划，充实人才后备军，积极引进社会资本，实现集体经济的长远发展。

（三）社会：城中村集体经济多元共治格局的参与

1.正确认知城中村集体经济的发展。作为多元治理主体不可忽视的第三方，在城市化改造过程中城中村集体经济去往何方，社会各界也应当主动关注。城中村集体经济在社会层面存在的问题主要是认知偏差和不关注、不关心的问题。党的十九大报告提出要让市场在资源配置中起决定性作用，因而市场经济在人们的生产生活中发挥的作用越来越大，集体经济却逐渐淡出人们的视线。前述中，很多人对原有村级集体经济的发展持消极态度，甚至有部分人认为发展村集体经济没有意义，城中村集体经济应该在城中村改造过程中转变为市场经济的发展模式。社会认知的偏差挫伤了村民发展城中村集体经济的积极性，甚至影响了城中村集体经济的发展轨迹。就X 村而言，村集体经济不仅是村民之间的利益纽带，更是村集体成员之间的情感纽带，集体经济的发展壮大也是对村民共同努力走向共同富裕的见证。因此，社会中对城中村集体经济有认知偏差的人应重新关注它的发展。

2.吸引企业参与集体经济发展，培育特色产业。城中村集体经济发展要形成完整的共治格局，企业应当发挥重要作用。在社会主义市场经济的发展过程中，各种企业相互竞争，不仅在壮大市场力量，也对集体经济起到很好的辐射作用。在政府相关政策的牵引下，各类企业应把握城中村集体经济发展大趋势，“建立城中村集体经济发展项目库，开展大规模的城中村项目招商引资活动。”[10]带资金、带技术、带人才和带项目推动城中村集体经济做大、做强。可以吸引有资质的企业在城中村改造初期就加入村集体经济的发展，引导城中村改造符合城市整体发展要求，帮助规划村集体经济的发展走向；改造初期的加入也可为企业与集体经济的发展带来长期的互动效应，为企业带来新的经济增长极。与此同时，可根据城中村的区域位置和资源禀赋情况，与企业协商开展具有本村特色的产业，逐步形成特色产业链，如此，一是带动集体经济的发展，为政府提供税源，二是为城中村村民提供就业机会，有助于人才培养和吸引，三可视为企业在社会主义市场经济下新的发展尝试。当下，X 村通过招商引资正不断拓展集体经济发展路径，各生产队集体土地主要建成农贸市场、银行、超市和酒店等，但未产生龙头企业以带动整个集体经济发展，特色产业也有待进一步发掘。

五、总结

城中村是我国经济社会快速发展的产物，是城乡二元制发展的结果。但在新的时代条件下，城中村无疑是推动城乡融合新的着力点，城中村集体经济是探索城乡融合新的切入口，因而研究城中村集体经济对城市、农村发展都有着重要的意义和价值。当然，城市发展现状的不同，在城市化的道路选择上也有所差异，因此，城中村作为城市发展的过渡产物，城中村集体经济的发展模式也应当适时作出调整，如何正确对待城中村集体经济的发展，是每个城中村改造过程中需要慎重思考的问题。当下的城中村既不是传统意义上的农村又没有完全融入城市发展，面临着“非村非城”的尴尬局面。正值全面建成小康社会的攻坚期，多元治理主体应重视城中村发展过程中存在的问题并关注城中村集体经济发展前景。但不可否认的是随着城市的发展，城中村集体经济将迎来新的发展机遇。抓住此次发展机遇需要政府、村组织和社会层面的多元助力，共同探索，逐步解决城中村集体经济发展过程中面临的问题，实现集体经济的发展壮大。