农村宅基地“三权分置”的实践探索——浙、陕、赣宅基地改革调研报告

□浙江省农村宅基地制度改革政策研究课题组

推进农村宅基地改革，是保障农民“户有所居”的重要途径，是破解乡村振兴资金难题的关键枢纽，是促进城乡人口、要素自由流动的必要手段。各地宅基地改革试点的启示表明，要进一步深化宅基地改革

为贯彻落实袁家军省长的批示精神，省发展改革委联合省自然资源厅、农业农村厅及发展规划研究院组成课题组，深入开展农村宅基地制度改革研究。课题组先后赴全国农村宅基地改革试点江西省鹰潭市余江区、陕西省西安市高陵区和本省义乌市、德清县，以及绍兴市柯桥区、上虞区、越城区等地，重点就农村宅基地改革和闲置农房利用等进行调研。

浙江的主要做法

2015年3月义乌市和德清县被列入全国农村土地制度改革试点，2017年3月绍兴市启动闲置宅基地和农房开发利用试点，在实践中探索出了一条符合各自实际的农村宅基地改革路子。

（一）三权分置：重构宅基地制度顶层设计

各地推进农村宅基地改革试点，总体上按“落实宅基地所有权、保障农户宅基地资格权、适度放活宅基地使用权”原则展开。2015年4月，义乌市在全国率先提出农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计，明确规定宅基地归农村集体经济组织成员集体所有，村集体在核定的村庄范围内自主规划、自主分配、自主处置和自主管理，宅基地转让收益归村集体所有。专门制订《农村经济组织成员资格界定指导意见》，严格界定10类村集体经济组织成员的资格条件，并严格按照程序进行认定，固化宅基地农户资格权。德清县规定农村集体经济组织依法享有宅基地占有、使用、收益、处分权利，有权对宅基地分配、收回、有偿使用等事项进行决策。同时出台《村股份经济合作社社员身份认定办法》，将农村宅基地资格权以“宅基地资格权登记簿”“宅基地资格权登记卡”形式实现，明确规定资格权可以申请落实宅基地、允许退出宅基地资格权并获得补偿、申请城镇公共保障住房和申请居住补贴等多种实现途径。在保障基本居住条件的基础上，允许农户将一定年限的宅基地使用权转让、出租、抵押，农户仍然保留集体经济组织成员权利和剩余年限宅基地使用权。

（二）分类处置：改革宅基地取得和使用制度

在宅基地改革试点中，各地根据区位条件不同，采取不同的宅基地使用方式。如义乌市在城镇规划区红线内，实施城乡新社区集聚建设，农户以合法宅基地占地面积的1∶5 置换权益面积。按照“1+X”原则，“1”是指保证必要居住条件，“X”表示允许置换高层公寓、工业仓储、商业用房或选择货币补偿。在城镇规划红线范围外，按照“一户一宅、面积法定”原则，保障农户宅基地权益，同时积极探索宅基地的有偿使用方式。一方面，农户无偿分配取得的宅基地资格权在落地前，允许在本村集体经济组织成员间进行有偿调剂，并建立农村宅基地基准地价体系，以公开竞争方式进行有偿选位，试点以来累计收取有偿选位费43.4亿元，主要用于村庄基础设施配套建设。另一方面，在宅基地所有权、资格权不变的前提下，探索宅基地使用权的跨村跨镇街安置，首批3个村79间宅基地全部顺利成交，跨村跨镇街配置成功，安置农户28户，总成交价款3636.61 万元，村集体收益1540余万元，其余收益归街道农村土地整备公司统筹。住房困难户和D 级危房户等可选择本村、中心村或集聚小区的高层、多层公寓，以及垂直房、货币等方式解决住房难题。

（三）自愿有偿：建立宅基地退出机制

在确保农户宅基地权益不受损和保障户有所居的前提下，各地积极探索宅基地有偿退出的有效方式，真正实现宅基地减量化。如义乌市将宅基地使用权人自愿退出的宅基地进行复垦，验收合格后折算成建设用地指标，即“集地券”，政府按40 万元/亩最低保护价回购，也可通过平台进行交易或向金融机构进行抵押贷款，资金收益扣除土地整理成本后归农户和村集体所有。目前全市已立项“集地券”项目4568.19亩，预计能转化资金近20亿元。此外，农户自愿退出农村宅基地，可以根据土地级差有序参加城乡新社区集聚建设，也可采用货币化补偿的方式，腾退的宅基地用于集体经济组织内部再分配。德清县通过拆迁安置、置换城镇住房、货币化补偿等途径，鼓励农户退出宅基地，探索宅基地换“地票”“地息”等多种形式，多途径建立宅基地退出补偿机制。

（四）活权赋能：拓展宅基地使用权能

土地具有资源、资产、资本“三资一体”的属性，作为农民安身立命场所的宅基地（农房），更是农村家庭积累资产的主要方式，拓展宅基地的财产性权利也是各地在改革试点中探索的重要方面。如义乌市在推进宅基地不动产登记的基础上，积极拓展宅基地使用权能，允许依法持有宅基地使用权证和房屋所有权证的农户，可以农村住房抵押担保方式申请贷款。同时建立农村住房抵押贷款风险补偿机制和抵押农房司法处置办法，缓释抵押贷款风险。目前全市27 家金融机构累计发放农民住房抵押贷款21848笔，贷款金额合计95.37 亿元。此外，还尝试宅基地有条件转让交易，即在不改变宅基地所有权性质和集体经济组织成员资格的前提下，允许宅基地使用权通过买卖、赠与、互换或其他方式“入市”流转。目前全市办理转让登记311宗，其中跨集体经济组织37 宗、集体经济组织内部转让274 宗。德清县也创新宅基地和农房财产权益实现形式，制定了农村住房抵押贷款相关规定，鼓励金融机构积极开展农村综合产权抵押贷款，激发农民创业热情，累计农房抵押贷款1473户、3.5亿元。

（五）开发利用：激活闲置宅基地和农房资源

在宅基地改革中，各地创新宅基地盘活利用机制，拓宽宅基地利用范围，积极引进各类主体发展乡村旅游、养老养生、运动健康、文化创意、电子商务、农事体验等农村新业态。如义乌市大力实施“百村电商”工程，农民每年获得的财产性租金收益超过40 亿元。2018年全市农村居民可支配收入、人均财产性收入由改革前的25963 元、3063元增加至36389元、4306元，分别增长40.2%和40.6%。德清县全面创新宅基地利用方式和利用途径，允许宅基地在保障居住的基础上，经审批改变用途用于各类农村新产业、新业态，为农村产业兴旺提供用地载体，累计完成投资19.5 亿元，开办酒店、民宿690 余家。绍兴市大力实施“闲置农房激活计划”，充分利用全市486 万平方米的闲置农房，共引进开发建设项目1084个，引进社会资本32.71 亿元，激活闲置农房11027 幢、143.9 万平方米，吸引企业家、大学生、乡贤等各类人才1500多人到农村创业，带动农民就业11036人。

省外的经验借鉴

作为全国农村土地制度改革试点，江西省鹰潭市余江区和陕西省西安市高陵区从各自实际出发，因地制宜地推进农村宅基地制度改革，其中不少做法和实践经验值得浙江借鉴。

（一）正本清源：全面清理宅基地历史遗留问题

宅基地的基本功能是保障农民基本住房权益。由于种种原因，当前农村宅基地利用乱象丛生。江西省鹰潭市余江区宅改前7.3 万农户，宅基地9.24万宗，占用村庄建设用地7.8 万亩，人均建设用地面积170 平方米，其中“一户多宅”比例约40%，闲置面积占比10.7%；与此并存的是村庄新增宅基地没有空间，新分户家庭申请取得宅基地十分困难。通过宅基地改革试点，采用收取有偿使用费、有偿和无偿退出等形式，妥善解决历史遗留问题，宅基地使用乱象得到遏制，农村建房管理得到规范，农民依法用地意识进一步增强，破除了土地私有和祖业观念，促进了集体所有制观念的回归，农户建房重回“一户一宅、面积法定”的公平起点。四年多的试点实践，共收取有偿使用费7968 户、1133 万元，退出宅基地34266宗、4573 亩，其中有偿退出7687 宗、1073 亩，无偿退出26539 宗、3500 亩，从而盘活了农村大量的存量建设用地，有效解决了农户申请宅基地难的现实问题，保障了农民“户有所居”的宅基地权益。据测算，余江区宅改试点村收回的宅基地可满足未来10-15年的村民建房需求。

（二）权益保障：有效落实宅基地各项权能

宅基地“三权分置”改革的核心，是将集体所有权、农户资格权及使用权落到实处。陕西省西安市高陵区规定闲置农房出租收益，按照农户和村集体经济合作社9∶1的比例进行分配，将10%收益归集体所有，彰显了宅基地所有权的价值。并规定在符合规划和用途管制的前提下，允许农户将一定年限的宅基地使用权转让、出租、抵押，农户仍然保留集体经济组织成员权利和剩余年限宅基地使用权，有效保障宅基地农户资格权。同时将农民闲置宅基地和农房使用权，以出租形式与社会资本合作，为承租人颁发《不动产权证书》，赋予宅基地承租人新建权、改建权、自主经营权、转让权和担保物权等权能，将宅基地自发流转纳入规范化轨道。并且明确规定如遇国家政策调整、重大项目、重点工程原因需要拆迁或双方协议终止合同时，承租人的原房屋所有权人的资产交割原则，有效保障交易双方的合法权益。由此推出了“共享村落”，首批出租房源发布后，受到社会各界的广泛关注，目前已成交6宗。

（三）融合城乡：促进新型城市化健康发展

农村宅基地改革的目的，就是有效激活各种要素，让“人、地、钱”在城乡之间流动起来，通过市场机制实现优化配置，从而促进城乡融合发展。余江区对有条件自愿进城的农户，允许享受宅基地退出补偿按规定标准可上浮20%，经核准符合城镇住房保障对象的，可优先申请公租房等保障性住房，在县城购买首套新建商品房可享受8%的政府补贴，契税据实征收、尔后返还等政策；同时预留了农户退出宅基地15年的缓冲期，解除了进城农民的后顾之忧，已有320户村民退出宅基地进城购房落户，助推了新型城市化进程。高陵区也明确在城市规划区内不再实行“一户一宅”的宅基地分配，而是由政府提供城市社区住房，鼓励进城农民、务工人员自愿有偿退出宅基地，自主选择进入政府建成的7个城市社区居住，同时允许已取得宅基地批复而尚未划拨宅基地的新分户进入城市社区居住。目前，共有253 户进入城市社区居住，其中123户农户持宅基地批复转换社区住房。

（四）有效组织：充分发挥基层村集体作用

在宅基地改革中，必须坚持政府的主导作用，突出制度顶层设计，使宅基地改革有依据、有标准、有参照。同时突出农民主体地位，强化村集体自主规划、自主分配、自主处置和自主管理，激发农民自主管理农村土地的主动性、积极性和责任心。余江区在基层党组织的领导下，由群众民主推荐、民主协商，在全区1040 个自然村组建了村民事务理事会，并赋予理事会12 项权力清单和15 项职责清单，充分发挥村民事务理事会作用，坚持共商、共识、共建、共担、共享，让群众在资金使用上有知情权、在村庄规划上有话语权、在村庄建设上有表决权、在项目招标上有监督权。同时推动宅基地管理重心下移，由村民事务理事会负责集体初审，严把建房主体资格、规划、面积、公示、地类、退出、收费“七道关口”，实行建房信息挂牌公示及建筑放样、基槽验线、施工过程、竣工验收“四到场”制度，彻底改变了农村建房的各种乱象，试点以来没有出现一起新建的违章建房。

几点建议

推进农村宅基地改革，是保障农民“户有所居”的重要途径，是破解乡村振兴资金难题的关键枢纽，是促进城乡人口、要素自由流动的必要手段。由各地宅基地改革试点的启示，建议在以下五个方面推进浙江宅基地改革。

（一）结合土地确权颁证，清理宅基地历史遗留问题

妥善处理历史形成的违法用地和违法建房问题，是保障宅基地农户资格权、农民房屋财产权的关键。在当前的全域土地综合整治中，结合土地确权颁证，全面推进宅基地历史遗留问题处理工作。具体可分类处置：对于未经审批但在宅基地资格权面积内、且符合村庄建设规划的，允许补办审批手续并确权颁证；对于轻微超标占用宅基地的，允许通过一次性缴纳有偿使用费后予以确权颁证；对于严重超标的违法建筑，则要依法予以拆除。此外，对于通过继承、赠与等形成的“一户多宅”，及畜棚、厕所等合法建筑，可按照一定比例进行折算后，累计归并到一处住宅，予以确权颁证。

（二）结合乡村建设资金筹集，设立集体土地整备机构

总结义乌镇街土地整备公司运作经验，以县（市、区）为单位，在自然资源部门下设集体土地整备机构，统筹开展整个行政区范围的集体土地整理、储备、入市及资金管理、运作。一方面，可扩大宅基地资格权异地安置的范围，更大程度上保障农户的“户有所居”；另一方面，通过科学规划，最大程度利用现有土地资源，盘活利用各类农村闲置用地和争取各类新增用地指标，并以集体经营性建设用地入市的方式，获取集体建设用地收益，统筹行政区范围的乡村设施建设和产业发展。

（三）结合农村产权制度改革，拓展宅基地使用权能

推进宅基地“三权分置”改革，是在保障农民基本居住的条件下，赋予宅基地和农房更充分的财产权益，让农户家庭原先“沉睡的资产”变成可流动、可增值的资本。下一步，要以人地关系为主线，探索农村宅基地使用权出租、抵押、入股、继承、转让、互换、赠与、联建联营、委托经营、权益置换的实现机制，赋予宅基地更充分的使用权能。同时，有序扩大宅基地使用权的交易范围与对象，合理打开宅基地资源、资产、资本转化的更多通道，通过充分竞争实现宅基地市场价值。

图/黄伟光

（四）结合集体经营性土地入市，培育农村土地市场

总结上虞、高陵等地经验，进一步完善宅基地用益物权，以颁发宅基地及房屋使用权证及登记证明的形式，明确界定并保障承租人的用益物权、担保物权和经营权。同时在严控农村新增建设用地规模和建设用地总量的条件下，在义乌等农村外来人口比较多的地方，探索集体经营性建设用地建设租赁住房试点，并创新闲置宅基地及农房开发利用方式。同时，建立健全农村建设用地使用权有限年期租赁、流转、抵押、入股制度，为探索建立城乡统一的建设用地市场奠定基础。

（五）结合国家试点范围扩大，谋划宅基地改革试点

浙江乡村振兴和城乡融合发展实践，推进以人为核心的现代化建设，迫切需要农村宅基地改革在更大范围内推进，以促进人、钱、地等要素自由流动、优化配置，加快推动全省高质量发展。同时，浙江现有的改革试点和先行做法，在实践中已积累了不少宝贵经验。要抓住国家扩大改革试点的有利时机，有序扩大农村宅基地改革试点范围，并积极谋划申请农村宅基地改革试点省，在全省范围整体推进农村宅基地改革，先行先试，为全国农村宅基地改革提供浙江样板。