新时代农村法治的实践障碍与制度逻辑

王建国，郝 洁

（郑州大学 法学院，郑州450001）

当下的中国已经进入新时代，法治中国建设作为国家战略的伟大目标已经得到党的文件和国家法律的确立并付诸一以贯之的建设实施。这一战略涵盖了依法治国、依法行政、依法自治推进法治国家、法治政府、法治社会三位一体的国家法治建设。作为占据国家人口数量多数和区域面积广阔的农村而言，法治农村是法治中国的有机组成部分，也是国家法治建设题中应有之义。考察中国农村法治现代化建设的历程和现状，应充分认识其特殊性。相较于现代化的城市而言，农村客观上存在着经济基础较为薄弱、农民参与乡村治理的渠道不畅、农民维护权利和守法的法治意识相对淡薄、农村法治建设的法律规范体系相对不完善等诸多障碍性因素。这些客观因素一定程度上制约和阻碍着农村法治现代化的推进和实现。分析研究影响制约农村法治现代化的现实障碍性因素，因时而进制定出推进农村治理法治化科学有效的方案并以制度化的法治规范予以保障实施，对于农村治理法治化协调跟进法治中国的整体建设和实践无疑具有极大的理论价值和现实意义。

一、农村治理法治化与法治中国战略之间的内在关联性

新时代中国特色社会主义的主要矛盾已经转化为人民对美好生活日益增长的需求和社会发展不充分不平衡之间的矛盾［1］。对于进入新时代社会变革突飞猛进的当下中国而言，由传统社会向现代社会转变引发了社会结构的急剧变迁［2］。社会结构的变化相应催生阶层分化，与此相应带来不同利益群体多元化的利益格局。社会结构变化和利益群体多元化对国家治理提出了挑战，即对国家如何平衡、平等和充分发展等问题提出了更高的要求。妥善处理社会发展过程中的区域之间、城乡之间、国家与社会之间法治建设的矛盾冲突，保障不同阶层不同区域间人民利益的平等，实现社会的健康稳定发展，促进法治中国战略目标实现，成为新时代法治中国建设背景下乡村治理法治化迫切需要解决的现实问题。在中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，中共中央就明确提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”［3］的改革目标，将实现国家治理体系和治理能力现代化设定为中国当前社会治理的一项重要命题，并将“推进法治中国建设”［4］3确立为实现国家政治经济体制改革总体目标的基本途径。及至中共十八届四中全会《关于推进全面依法治国若干重大问题的决定》，公报就全面依法治国和实现法治中国做出了宏观架构上高瞻远瞩、微观计划上具体详尽可行可操作的法治规划。《决定》强调必须坚定不移地走中国特色社会主义法治道路，提出了构建中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的宏伟战略目标。中共十九大继续推进十八届四中全会《决定》所确立的法治建设的宏观战略，进一步强调“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”［1］。

中共中央为了加强对法治中国建设战略的整体实施推进和全国法治规划的统一领导，专门成立中央全面依法治国领导小组领导和协调全国范围内的法治规划实施和建设。回溯近年来的国家治理进程，可以看出，法治中国的战略目标确立并得以坚持贯彻实践，表明法治已成为党和国家治国理政常态化的基本方式。从历史经验的总结看，法治也更是夺取新时代中国特色社会主义伟大工程走向伟大胜利的必然方式。法治中国将社会主义建设宏大事业的各项工作纳入法治化轨道，并为中国特色社会主义现代化建设形成并提供完善的法治保障体系，展现了法治这一现代国家治理方式在中国语境下的中国智慧、中国方案和中国实践的具体适用。推进法治中国建设涵盖了国家层面、政府层面以及社会层面的各项建设，这也构筑成为国家治理现代化的总体目标。践行法治、实践法治也是处于新时代的中国解决社会主要矛盾的根本方针和基本路径。走中国特色社会主义法治道路不是因循守旧也不是照搬照抄西方法治模式，而是要在坚持中国特色基础上加强改革，以法治方式改革已经与新时代经济社会发展不相适应的体制、制度和机制。法治中国建设就是要“推进法治中国的社会基础再造，形成法治中国建设的强大推动力量，从而为确保国家长治久安奠定坚实的法治基础”［4］4。法治中国理念的提出在国家层面明确了中国法治发展的理想愿景，而法治中国的具体实践不仅需要国家宏观上战略方针的确立，还有赖于地方主观能动性的发挥，有赖于法治中国有机组成部分的农村治理法治化的有序推进和具体实践。

中国这样一个地域广袤、传统农业人口占据主体的大国要实现现代化和法治化，农村治理的法治化不可忽略。考察法治建设的历史，各国现代化过程中法治建设的水平和法治实现的整体状况一定程度上与地方法治、农村法治建设的综合水平密不可分［5］133，“需要地方在本行政区域内采取扎扎实实的制度措施来充分体现法治原则的要求，维护宪法和法律的有效实施”［6］。农村地方法治建设是法治中国这一国家战略的宏大表述在具体地理空间的实践展开。农村法治在展现地方主观建构功效的同时，也蕴含着国家整体的法治建设对传统社会治理法治化的现实回应，体现出法治中国建设的主观性理论建构与客观性社会现实回应的科学统一。一方面，法治中国建设的具体展开需要充分发挥各级党委、政府主动性推进的制度建构；另一方面，法治建设也无法脱离一个国家传统农村走向城镇化、现代化和法治化的具体社会现实条件［4］10。这种主观与客观的历史统一反映到实践中，就表现为中国城乡地方之间法治发展的不平衡现象，新时代的法治中国建设作为国家战略就担负起解决区域法治发展不平衡的时代重任。

“法律应当以社会为基础，法律应该是社会共同的、有一定的物质生产方式所产生的利益和需要的表现。”［7］作为一个幅员辽阔正经历传统走向现代的东方社会主义大国，东西部区域之间、城乡之间在诸如经济发展、教育文化水平、社会结构模式、习惯传统等各个方面都呈现出区域化的特色和不同的发展态势，由此不可避免地影响到作为社会发展组成部分的法治建设亦存在着差异化的区域法治现象。城市乡村基于经济条件和文化氛围的不同区分为一个国家的不同区域，因而不同地域之间的法治发展也呈现了区域化特征。区域法治发展概念的提出，“是对国家法治过于均一化、缺乏能动性、实践性乏力等局限的反思”［5］131。显然，区域法治建设有助于推动中国地方积极探索法治发展的实践模式，提升法治中国建设的实践效率。然而，不能否认的是，中国既往关于区域法治发展的学理关注更多地集中于先发地区的法治发展，对于相对落后的农村地区更多的强调传统乡村的习惯治理。而对法治强势介入乡村社会生活的现实缺乏足够的区别关注，农村治理法治化建设的研究以及制度设计则仍然是与城市法治建设整齐划一的对待，农村法治建设缺乏地方性法治策略的应对。

法治中国建设作为国家层面的战略实则是从宏观上对于国家整体的法治建设设计的宏伟蓝图。中国农村地区法治建设的具体实践，亦是这一蓝图不可或缺的有机组成部分，因而法治中国建设必须要对农村法治建设的治理功能予以充分的关注。农村治理法治化不仅是法治中国建设事业的有机组成部分，而且农村治理法治化对于执政党获得民众持续支持赞同维护政权合法性也具有极其重要的现实意义。农业、农村、农民在中国这样一个传统大国不仅革命年代处于核心位置，而且“三农”问题也是新中国成立后社会发展和国家治理中事关人心向背、社会主义事业成败和执政党政权存亡不可忽略的关键问题。在当下中国，不仅农村面积占据中国领土的大部分，而且农村人口也占据着中国人口的很大比重。“对于农民这一如此广大的群体、农业这一如此关键的产业、农村这一如此重要的社区，如果任其游离于法治之外，则依法治国只能是空中楼阁。”［8］因此，法治中国建设不仅要关注先发区域城市的法治建设和发展，而且更要注重农村地区的法治建设水平和协调均衡发展。基于中国农村地区法治发展相对落后的现实，更应当在学理与实践两个层面给予农村法治倾斜，真正实现法治中国建设的全方位落实，推动法治建设成果的全民共建共享。

二、新时代转型期农村法治建设的障碍因素

农村地区法治建设是整体推进法治中国建设的重要基础，协调统筹平衡推进城乡法治一体化建设也是法治中国建设的重要内容［9］。新时代主要矛盾的变化需要依法治的方式改变农村与城市法治现代化发展程度水平不平衡的现状。国家法治建设的着力推进虽然一定程度上提高了农村法治观念，但长期以来，传统社会诸如“无讼”“厌讼”的文化观念以及宗族势力、熟人社会的关系模式仍旧深刻地影响着中国农村地区的法治发展。法治的号角虽然在农村吹响，普法教育也是常年实施，但农村地区传统习惯的守旧观念和轻视法治的习俗仍然没有显著改观。农民工大量外出，留守儿童、留守老人成为农村常态化现象，农民权益并未得到有效的法治保障，农村法治建设亦未取得如同城市地区治理法治化的实践成效。中国农村地区法治建设的现实障碍性因素，具体可以归纳为以下四个方面：

其一，经济发展方面的障碍性因素。从法治发展的社会条件而言，农村经济发展较之城市相对滞缓，导致法治发展的物质保障与社会基础相对薄弱。考察法治发展的历史，可以说现代法治的勃兴是与近代以来的市场经济相伴而生和发展的，市场经济构成了现代法治生成和发展的经济社会基础［10］。然而，改革开放之前中国农村社会的经济形态更多地表现为自给自足的农业经济。即使是改革开放以来，社会主义市场经济建设取得一定成效，乡镇企业经济也一度有所发展，但最终由于竞争的激烈而改观不甚显著，农村市场经济的发展仍旧处于相对受限制的境地。加之城镇化发展的滞缓，城乡二元化的社会仍然束缚和制约着农村现代化和法治化的发展，使得中国农村经济与城市经济的飞速发展形成鲜明的对比。“薄弱和落后的经济基础决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。”［11］一方面，由于农民社会生活的相对封闭与熟人社会的结构模式，传统宗法观念仍然根深蒂固，使得农村生活对法律的需求度相对不高，社会矛盾纠纷的解决更多地依赖自我救济的方式；另一方面，农产品价格偏低导致农民经济收入较低，也间接影响农村法律发展的经济支撑和社会保障。由于经济能力有限，农民解决矛盾纠纷通常拒绝成本较高的诉讼程序，诉求司法裁决方式的维权在大多数时候沦为一种迫不得已的选择。因此，农村相对淡薄的社会经济基础在很大程度上制约和阻滞农村法治的发展进度。

其二，农民法治意识淡薄客观存在。从社会主体的法治意识角度而言，农民法治意识相对淡薄、法律能力不强、法律知识匮乏对农村法治发展有着重要影响。法治发展最强大力量在于人民参与，农民群体是中国农村社会法治实施和实现的主体，农民个体法治意识的复苏和主体权利的觉醒对法治农村建设具有推动作用，关键在于农村法治主体的积极参与。然而就现实而言，中国农村地区农民的主体意识尚不足以支撑法治发展，这是因为农民的法治观念、法律知识、法律能力客观存在不足。从法治观念的角度而言，中国农民尚未形成与经济发展和民主政治相适应的法治观念，主体意识缺失、权利意识模糊薄弱一定程度存在，奉行饿死不打官司“无讼有德”的观念，遇到纠纷往往求助乡邻族长调解息事宁人或者采取“以暴制暴”的私力救济；从法律知识的角度而言，大量农民缺乏对国家立法现状的认知、对浩如烟海的法律无所适从、对自身的法定权利认识不足；从法律能力的角度而言，农民缺乏运用法律知识和法律程序维护法定权利的能力，在发生权利侵害时，不能有效地运用法治手段加以解决。即使是市场经济和法治建设发展了二十余年，农民本身仍尚未形成同现代法治相匹配的法治素养，这一现实已然成为农村法治发展的现实障碍性因素。由是观之，普法教育的法制宣传任重道远，法治农村建设需持续加大推进农村法治教育的普法工作。

其三，农村法治建设的制度体系欠缺完善。多年来，党和国家先后制定了不同部门领域的法律制度，形成中国特色社会主义法律体系，应当说已经实现了社会生活有法可依的理想状态。然而，从农村法治发展的制度层面而言，由于中国当前的法制体系是针对现代化的法治模式设计，难以对传统习惯仍然根深蒂固的农村法治发展形成全方位的制度支撑。与城市地区法律制度实施的良好情况不同，农村地区的法治实践情况不容乐观。伴随着农村机械化和城镇化发展，传统相对封闭的农村社会结构逐渐破冰，农村社会的外在交互性越来越强，由此而来的是农村剩余劳动力长期外出务工人员数量增加。农村外出务工人员增多不仅推动了农村经济的发展，也给农村社会生活带来新的治理问题，诸如留守儿童教育、孤寡老人养老、土地权利流转以及因征地拆迁失地农民权益维护等社会问题，这显然不是传统的礼法关系与单纯的乡规民约所能解决的。由此所产生的后果在于，原本在农村社会生活中发挥重要作用的宗族伦理逐渐丧失了既往的有效性，从而需求法律制度的填补。随着农民法律意识的逐渐增强，利益格局的多元化促使农村诉讼纠纷日渐繁多。与此相对应的，则是中国农村立法体系的不完善。一方面，对于农村社会的诸多新生问题，涉及农村发展的立法尚不能实现现代化背景下对传统农村的改造和良好实施，反映出中国农村立法愿景与实践之间的分离；另一方面，农村村民自治制度缺乏足够的法治保障［12］。虽然《村民委员会组织法》为农村的基层民主政治奠定了基本的法治和必要的法律支撑，但就农村自治的运行状况而言，村民委员会法律定位不清晰、村民民主决策形式化表面化、宗族主导农村基层社会、“贿选”等问题仍不同程度存在［13］。诸如此类的现象表明，中国农村法治发展显然有待于法律制度的进一步完善。

其四，农村法治文化相对薄弱阻碍农村法治发展。中国农村深受传统文化洗礼，民间文化或是宗族理念在农村乡间处于主导地位，但民间文化或宗族理念有时与现行法律不一致。农民保有对权力的高度信赖，“青天老爷”人治思维仍旧根深蒂固。随着经济日渐发展，农村纠纷层出不穷、种类花样繁多，“人治”思想导致村民有“讼”不通过法院而是依靠村委会或村大队等解决纠纷。农村法治发展的现实状况急需政府深入探究农村法治困境产生的内在机理，进而科学制定对农村法治发展的指导性举措。从现实来看，中国农村地区显然缺乏与现代法治相适应的法治文化土壤。中国农村社会通常表现为一种熟人社会，村落内部成员之间往往存在着一定的宗族血缘关系，彼此熟悉，崇尚“无讼有德”。这种独特的社会结构使得成本较小的内部调解成为村民解决纠纷的主要手段，而法律作为一种规范化的秩序手段则由于较高的社会成本，农民较少选择。农民遇到纠纷和需要维护权利时，比较各种救济渠道和方式，综合考量后选取诉讼方式往往是迫不得已或者在人命关天之际的最后一种选择。以儒家学说为根基的宗法思想在中国农村地区仍旧较为根深蒂固，这种思想显然与现代法治所追求的法律至上、权利本位、权力制约思想相去甚远，进而导致农村对法治的轻视。

三、新时代推进农村法治建设的实践路径与制度完善

破解农村法治建设的现实困境，消除阻碍农村法治建设的障碍性因素，实现农村社会生活的法治化，需要以法治化的建构路径推进农村各项社会制度的不断完善。农村法治的建设与完善并非单纯的制度建构，而是要在已经制定的法律体系基础上，形成人人遵从法治、信仰法治的法治文化氛围，形成法治的良性运转。综合而言，中国农村法治建设的实践道路必然包含多个向度的制度合力协作。

其一，立法完善农村法治建设的制度体制。农村法治建设要建立在完善的法律制度体系支撑之上，亦即通过进一步的科学民主立法工作，完善中国农村法治实践的制度依据。作为法治的逻辑起点，制度体现着特定社会利益群体的秩序化要求。对于农村地区的立法而言，要重点完善涉及民生、教育、医疗、最低生活保障、留守妇女儿童老人权益等与农民切身利益相关的法律制度。通过完善法治以制度化保障和促进农民生活幸福以及农村社会稳定发展，让广大农民能够真正感受到法治建设的安全感，分享体会到国家社会发展的成果效益，进而提升农民参与农村法治建设的主体性和积极性。与此同时，政府要积极实施法治，坚持党领导下的良法善治，实现立法为民保障农民权益的理想目标。针对农村地区司法救济成本高、诉讼难度大的问题，要致力于形成农村基层司法组织的合理架构，坚持并完善中国农村地区巡回法庭、临时法庭等相应的纠纷解决模式。

其二，培育农民参与治理维护权利的法治意识。农村法治建设需要确立村民法治意识，形成良好的法治氛围，为农村法治建设提供意识支撑。作为法治建设在意识形态层面的基本依托，法治意识集中体现着特定社会群体内部成员对社会生活的美好向往［14］。法治意识不仅对农村法治建设有着重要的引导与耦合功能，而且直接构成衡量农村法治建设状况的一把标尺。中国要推动农村社会由人情社会向法治社会转变，必须加强村民法治意识的培育与确立，进而实现中国农民对于自身权利的理性认知。理想愿景下的法治意识应当包含权利意识、主体意识、责任意识与规则意识，进而形成整体意义上的农村法治文化［15］13-14。借助法律意识的确立，不仅有助于外在的法律制度内化为村民自身的思维理念，而且在很大程度上助力于村民提升法治建设的认同感。因此，中国农村地区法治建设必须致力于加强农村地区的普法教育，提升农民的法律知识与法律技能，进而养成学法、懂法、守法、用法的法治习惯，强化农民作为农村法治建设主体的法治意识。

其三，完善农民维权的法律保障制度。现实生活中农民维权成本高、维权难的现象普遍存在，要从制度上完善吸纳法律人才参与保障农民维权的措施。公益律师制度是国家保障弱势群体权利维护和实现的一项法律制度，农村法治建设需要积极发挥公益维权律师的法治功能，引导公益维权律师参与农民维权。农村法治发展落后于城市法治发展在很大程度上与法律人才的缺失有关。由于区域间的社会经济不平衡发展，更多的优秀法律人才倾向于选择城市作为工作地点。而对于占据中国人口大多数的农村地区，优秀法律人才则处于严重缺位的状态。当前，中国基层法律服务团队不仅在数量上远远落后于城市地区，而且这些团队本身也呈现出参差不齐的法律素养，难以保证优质的法律服务。在矛盾纠纷逐渐增多的背景下，法律服务力量的乏力所造成的后果是显而易见的，那就是农村内部的社会矛盾难以得到及时妥当解决，村民难以寻求合理的解纷途径实现利益的保障，这一现实严重破坏了农村地区的法治发展。在此背景下，中国公益维权律师制度的确立在很大程度上有助于缓解法律资源的供求紧张，为中国农村法治建设提供重要力量。公益维权律师显然更加强调公益，在一定程度上摆脱了商业化的运作规则，它通常以对公民权利的维护作为法治使命，契合中国法治发展与社会进步的规律和趋势。显然，对于社会经济相对落后的农村地区而言，公益维权律师制度的确立和发展有助于农民获取国家层面提供的低成本的法治服务，对于农村矛盾纠纷的解决和法治发展有着重要的现实意义。

其四，法治、德治、自治协同推进农村治理。农村法治建设要依法治规范农村基层自治，以德治引领农村基层自治，坚持政府推动与社会自治相结合的法治发展模式。在哈耶克看来，人类法治的发展模式无非两种，一种为“人造的秩序”，另一种为“自生自发的秩序”［16］54。 前者相信人类能够凭借道德禀赋与智识实现社会文明秩序的型构，而后者则认为人类法治发展更多地来自社会本身的自我演化。循沿这两种不同的逻辑思路，法治发展路径也被具体化为政府推进型与社会演进型两种。这两种类型的法治发展模式之间并非绝对的不相容，实际上两种模式可以成为相互补充的关系。也就是说，国家法治发展应当在强调国家立法推动的同时，充分观照和尊重社会本身所孕育的自治因素［15］3。对于国家立法的强调并不意味着对农村自治规范的否定与抛弃，恰恰相反，中国农村法治的制度依据应当是国家立法与自治规范的结合。这是因为社会中经过历史演进形成的习惯、道德、惯例、风俗等社会规范都会固化为这个社会的秩序和制度的内在部分，因而构成以维护社会秩序为使命的法治的不可缺失的构成部分［17］。“没有这些非正式制度的支撑和配合，国家正式的制度也就缺乏坚实的基础。”［18］考虑到中国农村地区法治后发的现实，必须借助政府对法治的推动作用，这对于“人治”思想较为浓厚的农村地区而言，能够显著提升农村法治发展的效率。与此同时，基于人类智识的有限性，仅有政府的理性建构显然不足以实现农村法治化。诚如哈耶克所言，“我们所欲图完善社会的努力都必须在我们并不可能完全控制的自行运作的整体中展开，而且对于其间各种力量的运作，我们只能希望在理解它们的前提上去促进和协助它们”［16］81。因此，中国农村法治发展应当走建构型与演进型相结合的法治发展路径，在保留政府引导和推动法治的同时，充分发挥社会道德引领与民众自我约束的内在助推力。法治、德治与自治相结合这一模式也契合了当下中国法治发展过程中法治国家、法治政府、法治社会一体建设的战略方针。

其五，以法治化农村建设增强农村基层政权的向心力。目前中国正在经历由传统到现代的转变，在这一过程中，重塑社会结构的历史重任自然要由国家以法治的方式推行。国家主导政府推进法治实施体现中国特色的法治模式外显特征，在这种模式下通常由国家中央政权机关先行立法，通过国家政权系统贯彻实施，解决强化基层政权对于法律和政策的具体执行力度［19］。随着改革深入、经济发展，城乡二元结构不断加深，在贯彻法律实施的过程中，出现一些基层政权缺乏凝聚力与信服力的问题，部分村民对基层政权逐渐产生抵触情绪。一方面，基层政权领导干部法律素质参差不齐，有些甚至是“法盲”，利用“以暴制暴”进行管制；另一方面，有些基层政权完全被宗族派系掌控，视法律于无形，形成危害党和政府形象的黑恶势力。因而，要通过法治实施保障基层民主的实现［20］，增强党和政府的向心力和公信力。具体而言，需要积极拓展基层政治参与方式，如改革选举制度，坚决杜绝基层政权受到家族派系势力影响控制，让村民的合理诉求得到解决；要提高基层干部的法律素质，加强法律培训，解决土地宅基地、房屋及婚姻家事等方面频繁发生的法律纠纷；要深入开展农村打黑除恶专项活动，贯彻宪法和法律的实施，提高党和政府的公信力，深化推进农村法治现代化的良性发展。

结 语

当前，在法治中国建设稳步推进的时代背景下，农村法治发展对于推进法治中国建设的历史进程具有深刻影响。面对全面推进依法治国这一重大法治议程，农村法治的发展很大程度反映了当代中国法治运行的基本状况。应当看到，中国城乡经济发展处于不平衡的现实状况，基于此城乡法治发展同样存在不充分不平衡的区域差异性。诚然，实现农村法治现代化仍有诸多需要改进的问题，需要整合国家法治与区域差异并统一于新时代法治社会。对于当前转型期的农村法治，应从经济基础、主体意识、民主政治、法律文化等方面深入分析，始终本着从中国国情实际条件出发、坚持自主创新型改革发展道路的精神探寻解决困境方案，深刻认识当代农村法治发展特点，积极推进农村法治发展的区域分析与差异化研究，深入总结中国农村法治发展的经验教训，强化农村主体法治意识，不断提升农村治理体系与巩固基层政权，以期实现新时代农村法治建设现代化的宏伟愿景。