党内法规体系建设的历史进程与优化

刘 阳

（长沙理工大学，湖南 长沙410076）

十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出，“要加强和改进党对全面推进依法治国的领导，加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”[1]。十九届四中全会进一步指出，以党的科学理论为依据，坚持党的集中统一领导，是国家制度和国家治理体系一大显著优势。为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，有赖于坚持和完善党的领导制度体系，提高党依法治国能力以及科学执政、民主执政、依法执政水平[2]。办好中国的事情，关键在党，关键在党的领导和党的建设。治理好拥有9059.4万名党员、461万个基层党组织的百年大党，则离不开完备的党内法规制度作保障。本文以党内法规制度的发展史为依据，反思党内法规制度体系建设的张力，探究党内法规体系建设的优化路径。

一、党内法规制度建构的历史进程

中国共产党带领全国各族人民在近一百年革命、建设与改革的跌宕起伏发展历程中，根据不同时期面临的世情、国情、党情及中心任务的变化，因事而化、因时而进、因势而新开展党内法规建设。具有鲜明本土特色、时代特色的法规建设历史所积累的宝贵经验，对于新时代背景下坚持和完善党的集中统一领导，以系统化的制度安排进行党的建设新的伟大工程，推进国家治理体系与治理能力现代化具有重要意义。中国共产党党内法规在马克思主义党建学说的指导下与党的成立相伴而生，中共二大第三次全体会议讨论通过的第一部《中国共产党章程》，意味着中国共产党在政治、理论和组织上的完备建成，也标志着中国共产党拥有了真正意义上的党内法规。从历史进程上看，党内法规的发展经历了三个阶段：第一阶段是从1922年到1978年，这是党内法规起步与初创阶段；第二个阶段是从1978年到2012年，这是党内法规的探索与规范阶段；第三个阶段是党的十八大至今，我们将其称为党内法规体系建设的转型与创新阶段。

（一）起步与初创：1922年到1978年，党内法规制度的初步形成

1921年中国共产党成立以后，建党先贤们在学习马克思主义党建学说以及苏联实践经验的前提下，在中共一大上通过了中国共产党纲领，就组织名称、组织机构、党员条件及纪律进行了相应规定。中共二大第三次全体会议讨论通过了有关于共产党的组织章程、民主的联合战线、少年运动等多个决议案，也通过了第一部党章。其后四次党的全国代表大会都对党章进行了修订完善，为全国各级党组织及党内各项活动的开展提供了根本遵循。到1938年，党内形成了以党章为统领，包括《中国共产党执行委员会组织法》（1923年）《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》（1926年）《党的组织问题议决案》（1927年）《巡视条例》（1928年）《中央巡视条例》（1931年）等。此时，虽未有明确的党内法规提法，这些以“办法”“通告”“条例”“议决案”“决议案”等为名称的文件却在事实上充当着规范党内各项机制运行的作用。在1938年召开的中共扩大的六届六中全会上，毛泽东首次提出了“党内法规”的概念，其指出“为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”[3]会上刘少奇所作的《党规党法的报告》中也提到了党规党法所具有的从“法律上”保证党的团结与统一、教育党员之作用[4]。会议还通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等党内法规性文件。此后历经抗日战争、延安整风运动、解放战争等历史时期，及至新中国成立，中央陆续通过了第一个以增强党性为主题的中央决定《关于增强党性的决定》（1941年）、进一步增强了党的权威的《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（1942年）《关于审查干部的决定》（1943年）等。在1956年召开的中共八大开幕式上，毛泽东在开幕词中说到“这次大会应当总结从七次大会以来的经验，决定党在当前时期的基本政策”。大会通过了修订的新党章，并对党的生活进行了讨论，对党员及党的组织提出了更加严格的要求，也赋予了更加广泛的民主权利。在此次大会后的十年历史时期内，党内法规建设略有发展，但整体上受政治运动的影响有所偏移。此阶段代表性的党内规范性文件包括《党政干部三大纪律、八项注意（草案第二次修正稿）》（1961年）《关于加强党的监察机关的决定》（1963年）等在内的党内规定。从1966年到1978年之间，由于林彪、“四人帮”长期干扰破坏，党内法规建设进入停滞状态，受到毁灭性打击。正确的党内法规理论和思想被批判、否定，法律虚无主义思潮甚嚣尘上，个人崇拜下的群众专政思想极端泛滥。

总之，新中国成立至1977年出台的中央党内法规和规范性文件与每个时期的中心工作以及时代特点息息相关，既有创造性的成就，也有部分文件的出台违反了正当程序，内容上偏移了合理合法价值。单从文本的规范性特质上看，此时党内法规还未进入体系化建设阶段，制度建设并无常态机制，应急性与工具性明显，规范性与稳定性也存在不足。

（二）探索与规范：1978年到2012年，党内法规制度的恢复与发展

1979年8月17日，中央颁布《中共中央关于清理历史遗留问题中涉及到有关中央文件的处理办法的通知》。文革期间，极左分子基于篡党夺权需要而以欺上压下方式操纵把持以中央名义下发的文件得到集中清理。伴随着革命道路的又一次转变，党和国家重新确立了正确的思想路线、政治路线和组织路线。邓小平明确指出：“国要有国法，党要有党规党法，党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”[5]此后党内法规建设进入恢复期，先后出台了《关于党内政治生活的若干准则》（1980年）。在拨乱反正任务基本完成的背景下，党的十二大通过新的党章对“十一大”党章的极左成分进行了清理，确定了继续前进的正确道路、战略步骤和方针政策。十二届二中全会上通过了《中共中央关于整党的决定》（1983年），决定中明确规定了整党的基本方针、基本任务、基本政策和基本方法，力求通过三年时间统一思想、整顿作风、加强纪律、纯洁组织。整党工作结束后，随着经济体制与政治体制的改革，党内外环境发生翻天覆地的变化，中央也随之出台了诸多顺应时势之变的党内法规。围绕改革开放初期许多干部在经济体制转型期间被腐蚀的形势，党中央确立了“领导干部廉洁自律、查处案件、纠正部门和行业不正之风”的反腐败三项工作格局[6]。在此前后，党中央出台有系列打击党员经济犯罪、贪污受贿以及渎职失职等问题的规定，包括《关于共产党员在经济领域中违法犯罪的党纪处理暂行办法》（1983年）《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》（1987年）《党员领导干部犯严重官僚主义失职错误党纪处分的暂行规定》（1988年）《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例（试行）》（1988年）等。十三大通过的党章部分条文修正案对推进党内民主、发挥党的基层组织作用进行了进一步规定。十四大修订党章对加强和改进党的建设，使之与社会主义市场经济体制相适应进行了新的规定，并将“党内法规”首次写入党章，规定党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”。作为加强党的建设之配套措施，党中央围绕领导干部选拔、党内干部党内监督与纪律处分等问题，先后制定（修订）了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》（1995年）《中国共产党纪律处分条例（试行）》（1997年）《中国共产党党内监督条例（试行）》（2003年）《中国共产党党员权利保障条例》（2004年修订）《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009年）等30余个条例，十六届四中全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，是党加强执政能力建设的纲领性文件。

这一时期，改革开放飞速发展的过程为建章立制及制度执行带来了机遇，党内法规经历了逐渐恢复到稳步发展的阶段，颁布实施了诸多涉及党的思想、组织、作风、廉政建设的相关党内法规。但转型时期对人们思想带来的冲击，以及相伴而来的个人主义、自由主义以及拜金主义等思潮的泛滥，造成了部分党员同志价值观念以及理想信念的迷失，也带来了促进党内法规体系建设稳定性、可行性与前瞻性相协调的挑战。党内法规建设存在的不均衡及不充分的现实呼唤更加合理的制度供求关系。

（三）转型与创新：2012年至今，党内法规建设科学化、体系化发展时期

2012年《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》、2013年《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》、2014年《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》一系列文件的出台，使得党内法规科学化水平跃上一个新台阶。“集中清理”与“备案审查”使党内法规的制定在体系化与制度化道路上获得长足发展。2013年颁布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》，是指导一段时期内党内法规制定的纲领性文件，文件对党内法规制定的指导思想、工作目标和基本要求进行了总体规定，指出要完善党的领导和党的工作方面的党内法规，以进一步改进党的领导方式和执政方式，并对党内法规进行了系统分类。使得党内法规建设制度的规划性得以大大提升，形成了新的党内法规制定实施新路径和趋势。党的十八大以来，党中央从治党治国的战略高度，坚持党要管党、从严治党，进一步加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设，以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平。依规治党成为从严治党的重要抓手，是全面提升党的建设水平与能力的重要途径。十八届四中全会通过的《中共中央关于依法治国若干重大问题的决定》明确提出了“形成配套完备的党内法规制度体系”的新要求。此后党内法规制定进入一个蓬勃发展的黄金时期，一大批具有时代特色、体现时代需求、彰显时代价值的新的党内法规纷纷出台。对于巡视工作、党员作风、党内纪律及问责监督等内容制定修订了新的规定。代表性党内法规文件包括：2013年颁布的《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，2015年颁布的《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，以及2016年颁布的《中国共产党问责条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》《关于防止干部“带病提拔”的意见》，2017年公布实施的《关于党内法规制度建设的意见》等。面向新时代，着眼比较完善的党内法规制度体系的建成，党中央以新思想及党的十九大精神为指引，加快建设更加成熟更加定型的党内法规制度体系，仅2018年便印发中央党内法规74部。十九届四中全会将加快形成完善的党内法规体系纳入坚持和完善中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，更加凸显了新时代党内法规制度建设在四个全面战略布局中的重大意义，可以预期随着国家治理体系与治理能力不断走向现代化，党内法规体系建设也必将走向更加民主、科学、规范。

二、制度变迁视角下党内法规制度建设的内外动因

新制度主义对制度及其构成要素之间的关系进行了全面分析，并将现代制度发展变迁逻辑从理论上划分为“供给主导型”与“需求诱变型”[7]。制度供给侧层面可能带来强制性或诱致性制度变迁，从需求侧层面看，包括党内法规制度建设在内的制度需求可以分为一般意义上的制度需求以及具体制度需求。制度供给与制度之间所存在的天然张力系推动制度建设与发展的动力。

（一）供给侧层面上的强制性与诱致性制度变迁

自上而下采取行动弥补制度供给不足是强制性制度变迁的主要特征与优势，其能够高效、有针对性地进行靶向供给，直击制度发展中的根本性与深层次的问题。其正当性与合法性来自于政党与政权的政治影响及合法性，强制性制度变迁使党内法规制度建设与主流党政制度变革具有同向性，也使得制度内部能够具有一定的同形性与同构性，有助于保障制度体系内部的相辅相成、协调统一。如从制度选择与制度主体功能角度看，中国共产党依规治党思想的生成，不论是对马列经典中依规治党思想的承继，还是对党本身依规管党治党经验的总结，亦或是对党依法执政历史方位的判断，都离不开自上而下的主导性。从党内法规制度建构的历史进程看，党内治理经历了运动式管理到制度治党的演变，演变的核心内生动力即为党内不同理念的“对比—磨合—选择”。虽然革命与建设时期都有诸如革命主要任务、建设主要方向以及经济社会变革等诱致因素的影响，但从根子上却仍然有赖于党内行为者对于党内法规建设重要性的认识。在运动式治理模式下，党内主要领导人对党内某个问题的重视程度较高，即诞生有关于某个问题的专项法规。受党内不同观念和力量的此消彼长的影响，党内法规常以决定、意见、通知等表现形式呈现。根本性、全局性、稳定性、长期性的制度建设需求，与自上而下运动式建章立制之间的矛盾，显然制约着党的建设稳固发展。

诱致性制度变迁体现了主体能动性及其对各项客观因素变化的呼应，社会环境变化、党员个体行为在党内的普遍化、党员价值观、各类社会思潮等无疑引发了对党内法规制度的演变及选择，为党内法规体系建设提供了时空基础，也是党内法规建设的推动因素。如前文所述，党内法规起步与初创、探索与规范、转型与创新的制度化过程充分印证了知与行在辩证唯物主义下的关联，也体现了党内制度变迁对现实的回应。党内法规制度建设既能以直接的政治推行的形式来实现其政治功能，也可以在回应政治、经济、文化、社会以及生态文明建设的过程中间接实现其政治功能。不论是建党之初对于民主的联合战线、少年运动等政治建设的重视，还是六大以后对于党内风气的认识与整顿，以及对改革开放初期许多干部在经济体制转型期间价值观偏移的形势的反思，尤其是在全面从严治党、全面反腐以及国家监察体制改革的背景下，对于党员作风及纪律的再重申与新规制，这些都体现了党内法规建设与各种诱致性因素的呼应。

（二）需求侧层面对于制度需求的一般需求及具体需求

制度需求可从两个方面予以廓清，一般意义上的制度需求与具体制度的需求是两种不同的类型。党内法规制度体系建设是一项坚守党的政治方向、坚持党的政治领导、夯实党的政治根基的重要工程。党内法规制度体系建设根本上的作用是调整党与党员内部关系，以及和国家各项权能之间的关系，建立“党—国—党员”的有序模式，保障和规范各级党委和党组织在宪法和法律范围内领导公共治理和社会管理创新、规范党内行为与关系有序化运行以及保障和促进党员领导干部运用法治思维和法治方式治国[8]。国家、社会以及党本身对党内法规制度体系建设的具体要求源于经济发展与社会结构的转型与变迁，由此在党内生成新的党内情势，新的情势转向带来制度改革需求。党内法规制度建设在被秩序创造的同时也在创造一种新的秩序，这种秩序表现为制定党内法规，由此构架的法规体系即为一般化的制度需求满足。从法治的角度看亦是如此，国家法是对市场经济发展与社会结构变迁中社会阶层之间以及社会成员之间逐渐生成新的利益关系与社会关系对于体制改革需求的回应[9]。

党内法规按照位阶不同大体可以分为四类：党章，准则，条例，规则、规定、办法、细则等[10]。从内容上看党章和准则具有应然上的稳定性，而条例、规则、规定、办法、细则等本身即是对党的某一领域重要关系或某个领域重要工作的全面规定或者具体规定。因此，一般情形下，这一部分的党内法规即对应社会变迁中出现的具体制度需求。比如党的十八大以来，面对反腐领域各项工作的安排部署与推进，党内先后制定修订出台了关于党内问责监督、巡视整改、纪律处分等内容的系列条例，并出台或修订了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（2019年）《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》（2019年）《干部选拔任用工作监督检查和责任追究办法》（2019年）等多项配套法规。面对社会经济状况的急剧变化，改革不断向纵深发展以及“重大改革与法有据”的新形势，改革全面发力、多点突破，对决策立法效率以及水平提出了更高的要求，需要更加规范科学、协调统一的党内法规体系。

三、党内法规制度体系优化发展的路径

党的建设离不开制度的导引和支撑。制度是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。党的制度是党内各种行为规范的准则[11]。党内法规制度体系优化是今后强化党的建设的重要抓手，是党内治理体系调整与执政党建设的趋势。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度体系建设，将其作为一项系统性工程予以推进，在理顺法规位阶、完善法规内容、健全法规体系、规范法规运行等方面进行了许多卓有成效的工作。深入总结十八大以来党内法规制度体系建设经验，进一步优化党内法规制度体系，对于提升党内法规制定的科学性和预见性具有参考意义。

（一）优化党内法规制定“立法权限”配置

首先应对制定主体予以规范，明确规定享有党内法规制定权限的机关类别及对应权限范围。2019年修订版《中国共产党党内法规制定条例》（一下简称《制定条例》）中第三条以及第二章等相关章节条文已在原条例基础上对党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关、省级党委等制定主体各自制定权限予以进一步明确。但是在制定主体及其权限规定的相关表述方面，《制定条例》应增强与《党章》的一致性，比如将中央纪律检查委员会纳入党的中央组织的范畴。引入“法律位阶理论”审视党内法规制定权限大小及范围，该理论认为法律制度是一个有层次的体系，下级规范之权威来自上级规范，层层上溯，最后止于最高级的“基础规范”——宪法[12]。有层次的党内法规制度体系与党本身的组织形式与组织原则息息相关，《党章》第十条明确规定党是根据自己的纲领和章程，以民主集中制组织起来的统一整体。全国代表大会及其所产生的专门委员会系党的最高领导机关，是各个党内组织以及全体党员需要服从的权威机关，由此党内法规制定权限有其“高度一元性”。即一切其他制定主体的“立法权限”皆来源于这个最高领导机关。党内法规按照位阶不同大体可以七类，党章作为最高级的“基础规范”，享有最大权威。其余规范应当以之为制定依据，不违背其原则、精神系下位规范制定的基本原则。由此，对于党内法规制定“立法权限”的配置优化应着眼于按照位阶层级将不同位阶的党内法规制定权限明确授予相对应的党内各级机关。并且还应针对党政联合制定的法规在《制定条例》予以规范，以拓展党内法规制定空间，促进党规国法相辅相成、协调统一。同时，党内法规“立法权限”的优化还应当遵循法治基本原则。对此，《党章》明确规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中国共产党党内法规制定条例》也规定有党内法规与宪法法律相抵触时的矫正程序。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出：“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动，增强法治意识、弘扬法治精神。”因此，党内法规制定主体在制定党内法规过程中应充分尊重宪法和法律，严格按照宪法和法律确定的原则及程序立制确定党内权责关系、组织设置及程序规则。值得注意的是十九大新修改的《党章》第四条规定有：“党内严格禁止用违反党章和国家法律的手段对待党员。”这个手段就当然包括以颁布推行“恶法”的方式，因此有学者将党内权利义务关系视为特别权力关系下的权利义务关系，并基于此将行政法中的“法律保留原则”予以引入，与新《党章》第四条之规定精神吻合，也当然成为规范与优化党内法规制定的一大原则[13]。

（二）促进党内法规内部协调，推进党内法规制度供给

从上文有关历史进程的梳理不难看出，党内法规制度体现建设与党的建设一样，是一项永远在路上的工程。并且还会随着执政党自身建设的不断深入而不断强化与创新。因此，如何确保党内法规内部协调，形成制度合力，并有效推进党内法规制度的供给，是当前形势下进一步加强党内法规制度体系建设所不可回避的问题。对于此，本文将从规范内容与技术内容两个方面予以阐述。在规范内容方面，党内法规制定要满足党内各项工作开展及管党治党的实际需要，努力成为加强执政党自身建设的磨刀石。也要顺应时代之变，成为执政党治国理政的重要依托。在中央党内法规制定工作五年规划纲要的基础上，应当进一步增强党内法规的适应性、协调性、衔接性与统一性，适时开展党内法规清理工作，将滞后于时代发展与执政需要的法规、违背党章及党的路线方针政策的法规、偏离宪法及法律精神的法规予以清理，将内部重复交叉、产生法规冲突的规定予以进一步理顺。在确保党内法规科学民主的前提下，还要认识到党内法规制度体系是应与时俱进、开拓创新的体系。因此要以第二个五年规划为契机，抓紧党内法规修订工作，按照重要性、紧迫性程度对党内法规予以修订、完善与增补。第二个五年规划对于党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规提出了重点制定与修订任务，但事实上还存在一些制度供给缺位的情形。比如五年规划提出要重点制定《中国共产党统一战线工作条例》，但还未将共产党同民主党派政治协商的主要内容、形式与程序予以规范，《中国共产党党内监督条例》及《中共共产党纪律处分条例》的配套办法还存在较大范围欠缺。进一步厘清制度供给不足与缺位现状，减少供给盲区与死角，是今后应该加强的方向。在技术内容方面，主要需解决党规国法的衔接与协调，党内法规结构、文句和条款的内部统一，以及在法规草拟、讨论、审查、公布等过程中的技术问题。

（三）加强党内法规实施，健全执法保障机制

党内法规作为一种特别权力关系下的内部规范，其对该特别权力关系下的主体之相关行为能够起到普遍指导作用，并对主体行为进行党内法规层面的评价，规定的法规后果还能起到一定的预测作用，整体上一项党内法规的颁布运行也代表着一次路线、方针、政策的学习。法律的生命在于实施，党内法规的生命也在于实施与执行。因此党内法规体系优化发展离不开实施，只有实施才能赋予一项党内法规真正的价值意义，并且实施也意味着实践在检验着该项法规的科学性。面对党内依然存在的党章党规党纪意识比较淡薄、党规制度执行力弱化和内生动力不足、责任缺失和执行不到位、实施的效率不够高、实施效果与立规目标存在差距等问题[14]。贯彻落实第二个五年规范所称的“各级各类党组织要切实把执规责任扛起来，加大宣传教育、监督检查、问责追责力度，以钉钉子精神抓好党内法规”要求，达致在未来五年内，党内法规制度“执行力明显提升”的效果，应当构建起新时代党内法规制度实施常态化机制。该机制的构建首先需明晰党内法规制度实施的过程和环节，按照沈宗灵教授主编的《法理学》，法律实施应包括这样一些具体内容：法的遵守（守法）、法的执行（执法）、法的适用（司法）；法律效力的概念和种类；法律实效、法律效果和法律效益；法律实施的评价标准；影响法律实施的因素；法的适用原则等[15]。党内法规制度的实施亦可类推分为上述内容，对应的党内法规制度实施常态化机制应当回应上述内容，由此构建起普及遵守机制、适用解释机制、执行保障机制、实施监督机制、责任追究机制和实施评价及反馈机制。

总之，随着国家治理体系与治理能力现代化进程的不断深入，新时代党的制度建设面临着比以往更加复杂的社会环境与国际环境。当前的党内法规制度体系处于转型升华期，只有回应现实挑战，根据执政环境和工作对象的变化来进行制度的调整、创新和变革，才能不断提高党内法规实施效能，推动党内制度体系向前发展。●