关于山西省实行林长制的思考

徐茂宏 王 伟

（1.山西省林业发展研究中心，山西 太原 030002； 2.山西云顶山省级自然保护区管理局，山西 娄烦 030300）

党的十九届四中全会明确提出，要把我国制度优势更好地转化为国家治理效能。山西林业与草原治理效能的提升，同样需要构建以林长制为主的林业草原制度体系来实现。

1 林长制及林长制改革的经验与做法

1.1 林长制

林长制是在生态文明思想的指引下，按照省、市县、乡、村五级分管原则，各级林长负责督促、指导本责任区内森林资源保护发展工作，协调解决森林资源保护发展重大问题的制度体系。

1.2 林长制改革

2017 年3 月，安徽省在全国率先探索实行林长制。2019 年4 月，国家林业和草原局同意并支持安徽省创建全国林长制改革示范区。截至2019 年底，全国已有21 个省（市、区）试点实行林长制改革。各省林长制改革的创建、落实、探索过程，均以生态修复工程、天然林保护工程、集体林权制度改革等基础工作为根本，并相互借鉴、不断创新，基本形成了党政同责、分级管理、部门协同、社会参与的运行机制。

1.3 安徽省林长制改革经验

1.3.1 以五级体系破解全社会生态理念淡化问题

设立省、市、县、乡、村五级林长，党政一把手共同担任（总）林长。截至目前，安徽省共设立五级林长5.20 万余名，各级林长实行属地负责制，属地内重大林业草原事项由林长决策、协调，将五级林长的工作重心凝聚在生态文明建设这个中心点上。

1.3.2 以明确分责破解各级干部职责虚化问题

细化压实各级林长职责，各级林长职责不同、分工不同，构建了党政同责、省级总林长负总责、市县级林长抓督促、功能区林长抓特色、乡村林长抓落地的工作格局。形成党政齐抓共管、五级同步推进的良好局面，一改以往林业草原工作只停留在口头上、文件上、会议上的做法。

1.3.3 以部门联动破解部门权能碎化问题

安徽省以省级为示范，自上而下地推广建立了总林长召集主持，由组织、宣传、林业草原、财政等21个成员部门参与的各级林长制会议制度，形成了各部门协调解决林业草原重大事项的良性互动。

1.3.4 以精准施策破解策略举措泛化问题

随着经济的高速发展，新增地物的出现以及国家重大测绘工程的开展，如海岛礁测图、国家西部测图工程及1∶50 000数据库更新、地理国情普查等，数据字典需要随之进行要素内容的增加、统一和协调。国家测绘地理信息局测绘标准化研究所负责对该标准进行修订。在全国地理信息标准化技术委员会组织召开的标准审查会上，建议将标准名称修改为《基础地理信息要素数据字典第1部分：1∶500 1∶1 000 1∶2 000比例尺》。

配套实施“五个一”服务平台，以“一林一档”强化每林信息管理和林长考核评价，以“一林一策”强化规划引导和因林施策，以“一林一技”强化技术人员指导和科技兴林，以“一林一警”强化资源安全执法保障，以“一林一员”强化网格化资源巡护，推动林长制向精准化、务实化方向发展。

1.3.5 以林业草原产业破解生态功能弱化问题

围绕森林可持续经营、生态产业化、林业草原产权制度等多项改革，积极推进山水林田湖草综合治理，释放了林业草原的生态、社会、经济等多种效益。

2 山西省林业与草原制度建设现状

2.1 山西省林业草原制度建设取得的成效

山西省林业草原事业以机构改革为契机，以制度建设为抓手，生态环境初步改善，资源初步保护，产业富民初步实现，治理效能初步提升，掀开了林业草原融合发展的新篇章。

2.1.1 在国土增绿机制上下足功夫

瞄准森林覆盖率2020 年达到23.50%和2025 年达到26%两个国土绿化目标，创新市场化生态修复保护机制，推动以开发式、置换式、购买式等造林“八大机制”落地见效，激发林业发展动力活力。2019 年全省完成造林34.73 万hm2，保持了近几年每年完成人工造林26.67 万hm2以上的高速度。

2.1.2 在资源法制管理上立定标杆

2.1.3 在产业机制创新上多点发力

持续创新产业增收机制，联动实施造林务工、退耕奖补、管护就业、经济林提质增效和特色林产业富民生态扶贫“五大项目”，2019 年带动全省53.10 万贫困人口增收10.30 亿元，连续3 年超额完成任务。

2.2 山西省林业草原建设的制度性短板

山西省森林覆盖率还不够高、林业草原质量还不够好、产业带动还不够强，效能总体上还比较弱，正处于“攻坚克难”、“由弱转强”的相持阶段，因此制度建设依然任重道远。

2.2.1 全局性林业草原制度空位导致发展不充分

林业草原作为消耗性资源而不是保护性资源，其建设对社会经济发展是间接作用而不是直接作用，导致其重要性得不到政府和社会的高度重视，致使全局性制度空位，无法保障其充分发展。

2.2.2 生态督促机制不足导致政府生态职能弱化

地方政府存在“重经济发展，轻林草保护”的现象，林草建设职能在地方党委政府工作中处于边缘位置，表现在财政专项资金筹划上，倾向于将资金用于见效快的社会经济领域，林业草原建设投入不足。

2.2.3 责任体制不顺导致林业草原发展约束不严

《森林法》、《森林法实施条例》等法律法规明确规定，由县级以上人民政府林业主管部门对于违法占用林地、毁坏森林林木等违法行为行使行政处罚权。但林业草原部门不是政府组成部门，需要加强地方政府生态责任制度建设提高其生态建设水平。

2.2.4 法制建设缺位导致林业草原建设水平较低

据调查，山西省造林后6 年内林木保存率分别为95%、90%、80%、50%、45%、40%，呈现逐年下降趋势，造林成果保存率较低。除受干旱等客观因素外，法制建设缺位是主要原因，全省层面缺乏封山禁牧、有害生物防治的法律法规，对牲畜啃食和鼠（兔）害破坏等现象缺乏有力的法律依据。

2.2.5 产业机制后劲不足导致林草惠民未完全显现

缺乏市场化的产业机制，导致全省生态产业还处在粗放式的发展阶段。山西省林业草原三大产业比例严重失调，全国林业草原产业比例为31∶46∶23，而山西省林草比例为76∶13∶13，第一产业比重过高，第二三产业占比过小。

3 山西省实行林长制的路径选择

林长制改革是落实党的十九届四中全会精神、推进山西林业草原治理体系和治理能力现代化的要求，也是全面提升全省生态建设水平的根本之策。

3.1 以生态文明统领林长制改革的政治方向

坚持以习近平生态文明思想为山西省林长制改革导向，有利于强化各级地方党政干部对生态文明的政治意识、责任意识、发展意识。把落实生态文明纳入各级党委政府目标考核体系，细化各项考核监督参数，从根本上解决林业草原资源保护发展的动力和责任问题，真正把生态文明理念提升到关系社会发展的战略高度。

3.2 以党政同责强化林长制改革的制度体系

党政同责是“党对一切工作的领导”的具体体现，也是构建林长制组织领导体系的制度要求。要充分发挥各级党委总揽全局、领导各方的核心作用，强化地方党委政府主体责任，带动逐级、逐部门压实责任，有利于构建合力推进生态保护发展的大格局。

3.3 以林业草原治理夯实林长制改革的生态本底

生态保护修复是林长制的首要任务，要统筹自然生态各种要素，探索乔灌草结合、针阔叶树种融合的发展路径，维护和发展生物多样性。要增强综合治理能力，不断提升预防治理灾害、执法监督水平，提高林草生态系统的稳定性和综合性。