山西省黄河流域湿地保护修复对策建议

樊文裕 白志刚 曹 仁

（1.山西省太岳山国有林管理局，山西 介休 032000；2.山西省桑干河杨树丰产林实验局，山西 大同 037600）

近年来，山西省把湿地保护作为推进生态文明建设的重要举措，启动了“汾河流域湿地保护项目”，在汾河沿岸开展了11 处自然保护区、5 处湿地公园建设，并实施了一系列重大项目。目前，黄河流域46%的湿地已经纳入了保护范围，并取得了一定的成效，但仍然存在一些困难和问题，需要进一步研究解决。本文旨在通过介绍山西黄河流域湿地保护修复成效，深入分析湿地保护修复工作中存在的问题及原因，并提出对策建议，以便进一步提升湿地保护修复水平和管理能力。

1 黄河流域湿地保护现状

山西省境内黄河流域有湿地面积10.86 万hm2，其中河流湿地7.18 万hm2、湖泊湿地3 100hm2、沼泽湿地4 406.67hm2、人工湿地2.93 万hm2。截止目前，山西省在黄河流域共建立湿地类型的自然保护区1 处、湿地公园39 处，其中国家湿地公园12 处、省级湿地公园27 处，湿地保护面积5.01 万hm2。

1.1 区域内湿地保护基础设施明显改善

2011 年-2018 年，国家和山西省财政投入黄河流域湿地保护与恢复资金1 亿多元，在黄河流域湿地自然保护区、国家湿地公园和省级湿地公园建设了7 个宣教馆、15 个保护监测站以及大小型宣传标示牌、围栏，开展了巡护道路维修改造、湿地植被恢复疏浚清淤、恢复水面湿地等工程；建立了管理信息系统，购置了监测设备等，湿地自然景观得到恢复或者重建，湿地面积得到增加，保护管理能力得到提升，科研监测能力得到加强。

1.2 湿地保护管理法规制度日趋完善

主要体现在：一是制定了《山西省省级重要湿地认定办法》，并在组织专家考察调研的基础上，提出了第一批省级重要湿地建议名录；二是积极推进《山西省湿地保护条例》出台，该保护条例在列为2018年省人大立法预备项目的基础上，又正式列入《山西省十三届人大常委会五年立法规划（2018-2022 年）》正式项目中。

1.3 湿地生态系统服务功能不断提高

2009 年以来，山西黄河流域的湿地公园数量逐年增加，累计投资达1 亿多元，通过实施中央和省财政湿地保护与恢复等工程，降低了湿地公园保育区和恢复重建区内人类活动干扰，减少了人类对湿地资源的肆意破坏和过度利用行为。同时，通过加快湿地恢复、实施生态补水等措施，持续修复湿地公园和湿地自然保护区内的自然湿地生态系统，有效维护了湿地生态系统稳定，促进了生态服务功能的发挥。

2 黄河流域湿地保护存在的问题

2.1 职责交叉，协调体系不畅

湿地保护管理是一项跨部门、跨行业、跨地区的具有综合性、复杂性的系统工程，涉及水利、自然资源、环境保护、林业等多个职能部门，各部门职能互有重叠，存在交叉管理、权责不清的现象。虽然各地区、各部门严格落实湿地保护职责和任务，但目前尚未建立起有效的协调沟通机制。对于跨部门、跨行政区域案件，管理难度较大，使得这些违法违规现象屡禁不止，严重制约了湿地保护的高质量发展。

2.2 资源利用过度，人工痕迹较大

根据1997 年和2012 年两次全国湿地资源调查结果，山西湿地总面积由1997 年的21.46 万hm2减少到2012 年的15.19 万hm2，2012 年山西省湿地总面积仅占全省国土面积的0.97%，明显低于全国5.58%的平均水平。这与人们对湿地资源过度、无序开发利用存在着密切的关系。加之，汾河中下游水质较差，河流沿线出水口较多，因此加强对湿地的生态保护刻不容缓。

2.3 投入力量不足，资金缺口较大

山西省湿地保护修复资金主要来源于国家投资和省级财政投资。自2011 年以来，全省用于湿地保护修复的资金共23 208 万元，其中省财政资金3 718万元，用于黄河流域2 439 万元，面对黄河流域10.86万hm2湿地面积，投入的资金与实行全面保护、全流域保护的差距较大。目前，全省的湿地保护投入还远远达不到“十三五”期间的湿地保护需求，拟定在晋西北黄河流域新建湿地类型自然保护区和新建国家湿地公园的目标尚未完成，资金短缺是制约发展的主要原因之一。

2.4 法规制度薄弱，立法进度迟缓

山西省湿地保护立法工作相对滞后于全国其他省（市、区），目前全国已有24 个省（市、区）出台了湿地保护条例。因此，山西省湿地保护的法规制度建设有待完善，无法可依、无章可循的局面亟待打破。

3 黄河流域湿地保护对策建议

3.1 建议强化湿地专门管理，提升生态功能

目前，有部分处于试点建设期的国家湿地公园和省级湿地公园暂未建立专门的管理机构。各级政府要高度重视，明确机构职责，尽快成立湿地公园管理机构，落实人员编制和经费。对经批准征（占）用湿地的，用地单位要按照“先补后占、占补平衡”的原则，负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地，确保湿地面积不减少。要加强自查自纠及巡逻执法行动，严禁围垦等破坏湿地行为发生，确保湿地面积不减少、功能不降低。

3.2 加强部门沟通，建立协调机制

山西省黄河流域各市政府应及时成立由政府牵头，相关部门组成的湿地保护协调领导组，林业部门要发挥“领头羊”作用，负责湿地保护工作的组织、协调、指导、监督和湿地保护区、公园的建立及管理；自然资源部门负责组织编制和实施湿地土地利用总体规划，统一指导湿地开发利用；水利部门负责水资源统一管理；生态部门负责监督检查湿地环境的保护工作；各级人民政府负责本地区湿地保护与管理的具体工作。通过建立跨行政区域的联席协调机制，实现上下游联动，做到信息互换互通，形成议事会商制度，就工作中相关联的部分进行深入研究，推动工作落实，避免各自为政。

3.3 加大资金投入，建立多渠道模式

加大对湿地保护的投入力度，增加省级财政湿地保护资金，特别是要增加市县级湿地保护财政投入，广泛吸纳企业等社会资金参与湿地公园建设，形成政府投资、社会融资、个人投资等多渠道投入机制。在实施湿地保护补助项目的基础上，探索实施湿地生态效益补偿和退耕还湿项目。湿地生态效益补偿标准除参照国家规定、外省经验外，重点依据湿地所发挥的生态效益而定。尽快在全省范围内选择条件合适的地块，开展退耕还湿工作。

3.4 推进法制建设，完善湿地保护法制体系

认真贯彻落实《山西省湿地保护修复制度方案》，完善湿地分级管理、湿地修复、湿地监测评价，逐步健全湿地保护各项制度，以制度约束促进湿地保护各项工作有章可循，稳步推进。继续加强与省人大常委会、司法厅沟通协调，争取早日启动山西省湿地保护立法工作，尽快出台《山西省湿地保护条例》，将全省湿地保护工作尤其是黄河流域湿地保护建设纳入法制化轨道，做到有法可依、规范管理。