太平洋岛屿托管领土的形成与美国的战略意图*

李 超

(复旦大学 国际问题研究院，上海 200433)

太平洋岛屿托管领土，又称为密克罗尼西亚托管领土(以下统称太平洋岛屿)，位于夏威夷和菲律宾之间，主要由加罗林、马绍尔和北马里亚纳三个群岛构成。这些岛屿最初属于西班牙的殖民地，19世纪末被转让给德国，一战后被当做日本的委任统治地，二战后被纳入美国的托管领土。战后托管过程中，从该地分裂出来的几块领土先后获得自治或独立的地位，形成马绍尔群岛共和国、密克罗尼西亚联邦、美国北马里亚纳群岛自由邦，以及帕劳共和国等政治实体，其历史演变过程堪称艰辛复杂。我们知道，国际托管制度作为现代国际法的构成部分，载入《联合国宪章》中，是国际社会针对二战后主权未定领土处置问题达成共识的过渡性处置方案。

二战结束以来，共有11块领土被正式纳入该制度之下。随着1994年帕劳共和国的独立，这些领土如今均已实现自治或独立的国际法地位，而帕劳所处的太平洋岛屿托管地，是其中最后一块终止托管协议的托管领土，也是战后唯一被指定为所谓战略防区类型的托管领土。该托管地之所以被纳入托管制度，与其具有的地缘政治价值有很大关联，也与托管当局美国的战略意图密不可分。目前国内学界相关问题有所研究，但该地被指定为战略防区托管地的过程及其背后的大国政治因素等，尚有值得进一步探讨的空间。(1)国内学界研究太平洋岛屿托管领土的论文主要有：张愿的《美国对日本太平洋诸岛的处置与联合国托管制度的演变1945-1947》(《历史教学问题》2014 年第5期)，姚念达的《美国与太平洋战略托管体系的建立》(《近现代国际关系史研究》2015年第1期)，以及刘晓莉的《二战后太平洋“战略托管”体系的确立——基于联合国角度的考察》(《近现代国际关系史研究》2018年第1期)等，这些成果主要是以联合国机制或托管制度为主线的探讨，没有特别分析指出太平洋岛屿战后命运与其地缘政治价值的关联，以及美国在该地成为托管领土过程中的角色扮演。鉴于此，本文立足于探讨太平洋岛屿托管地的形成过程，试图揭示和分析美国在其间所扮演的角色，期望该研究有助于深入认识战后美国关于亚太军事战略的意图，以及战后初期东亚地缘政治问题所呈现的特征与缘由。

一、太平洋岛屿委任统治地：日本战前领土(1920-1944)

太平洋岛屿在日本被称为南洋群岛，一般特指由其统治过的太平洋岛屿委任地。该地被纳入委任统治制度之前，在日本已有“南洋群岛”“南洋诸岛”或“内南洋”等称谓。(2)日本与中国一样也有东洋、西洋和南洋等称谓，南洋一词的地理位置在明治时代被界定为日本以南的太平洋区域，主要原因是南洋这个概念在志贺重昂著《南洋时事》的书中得到明确，至此该词被作为一个专门术语被广泛使用，参见矢野暢：《「南進」の系譜：日本の南洋史観》，東京：千倉書房，2009年，第45-46页。在1919年1月召开的巴黎和会上，作为战胜国一方的协约国集团，围绕德国和奥地利的领土处置问题产生意见分歧，最终基于美国总统威尔逊提出的“十四点计划”理念达成妥协，同意以国际联盟(以下简称国联)委任统治地的名义，将所需处置的领土通过协议分别交由一些国家实行一种委任统治，即《国际联盟盟约》第22条的委任统治制度。

根据规定，置于委任统治制度之下的领土，按社会发展程度高低分为几个类型。最初，只有甲乙两种类型的委任地，在英国和日本等国提出希望兼并领土的要求后，最低等级的丙类委任地得以补充，其相关描述为：“作为受委任国领土之一部分，但为当地居民利益计，受委任国应遵行以上所载之保障。”[1](P274-275)于是，太平洋岛屿就这样作为丙类委任地，被交由日本实行委任统治。作为受委任国的日本，对于该地的统治权限不受任何限制，其实与获取该地的领土主权几无差别，事实上成为日本领土版图一部分。

一战爆发伊始，原本归属德国的太平洋岛屿很快遭日军占领。随后，日本与英国进行多方斡旋，意图就该地的战后兼并事宜签署秘约。[2](P48-49)1919年的《凡尔赛和约》规定将该地置于委任统治制度之下，并指定日本为受委任国。1920年12月17日，国联通过《关于太平洋中赤道以北旧德国殖民地委任统治书》，正式标志该地进入日本统治下的委任统治时期。不过，值得注意的是，该协议书没有涉及到主权归属问题，也没有规定委任统治期限以及考核任务等内容。也就是说，日本作为受委任国，理论上可以“无限期”对该地实行所谓委任统治。只是在名义上，受委任国也负有若干项义务，例如促进当地社会经济发展，提高当地居民的生活水平，禁止在该地进行贩卖奴隶进行劳动强迫，以及在当地建造和使用军事基地等。

1922年，日本设立南洋厅，专门负责太平洋岛屿的委任统治，使当地管理机构在细致化和功能性等方面，相较德国统治时期有很大的提升。与此同时，日本也兴建了许多工厂和基础设施，客观上确实促进了当地经济社会的发展，使其迈入所谓正常的“民政管理时代”。[2](P61)另一方面，与其他丙类委任地相同的是，日本为了尽可能获取经济利益，颁布许多侵害当地居民权利行使的规章制度，本质上与该地的关系是严重的剥削与被剥削。“日本毫不关心密克罗尼西亚岛民的意志，澳大利亚也没有允许新几内亚居民自由表达意愿的意思，南非联邦更是没有一点要尊重西南非洲居民意见的苗头。”[3](P24)可以说，在国联的授权下，日本获取太平洋岛屿受委任国的资格，使其在该地的变相殖民统治披上一件“合法性”外衣，严重违背委任统治制度的宗旨，而且在实际统治过程中，其受委任国的资格一度遭到国际社会的质疑。

1931年，日本悍然发动“九·一八事变”，其侵略中国的行径被国联明确指出之后，于1933年索性宣布退出国联。由此，日本是否自动丧失作为太平洋岛屿受委任国的资格，成为当时备受质疑的国际法议题。为了继续维持太平洋岛屿的殖民统治，日本政府高举委任统治制度中没有受委任国必须为国联加盟国这种规定，并且将1920年国联做出的一项委任决定——不是国联会员国的美国被指派为亚美尼亚的受委任国，当做一种既有先例。另外，日本政府还主张，对于委任统治制度而言，国联仅仅拥有监督权，因此太平洋岛屿作为委任地的国际法地位并不会随着其退出国联自行变化。换言之，只要国联和日本双方没有做出相应决定，那么基于日本多年来在该地委任统治的“事实和成绩”，理应由其维持该地的统治现状。再加上，以英国为首的老牌殖民国家在国际社会上为日本撑腰，认同委任统治协议是国联和受委任国的双方协议，需要双方一致同意才能解除；只要日本的委任统治是合格的，并仍有继续履行协议的意愿，那么国联就没有充足的理由和依据解除该协议，甚至进一步抛出言论，指出受委任国资格的指派权掌握在协约国集团而非国联，等等。[3](P96-99)

上述说法显然站不住脚。日本之所以有资格担任太平洋岛屿委任地的受委任国，主要因为其作为国联会员国的国际法地位。对此，国联完全有权基于其“退群”行为解除其担任受委任国之资格，而且也应当重新为该地指定一个受委任国。退一步看，即使委任统治制度是由协约国集团和国联共同创立，但一战媾和条约在巴黎和会结束后生效，也意味着这个战时同盟已经实际解散，何况各委任地对应的协议书也明确规定，受委任国应向国联行政院提出年度报告，需载明有关该委任地的统治情况，履行委任统治义务及其采取的措施等。

但是，日本在太平洋岛屿委任地推行变相殖民统治，还在该地修建大量的军事设施。仅凭这点已严重违背非军事化内容的规定。因此，以立作太郎为代表的日本国际法学者开展研究，旨在论证所谓“受委任国主权说”的合法合理性，试图取代“国联主权说”，使日本可以找到继续委任统治的理论依据。为此，立作太郎在其博士论文结尾处表达自己的担忧，提及日本受委任国资格完全不受退出国联行为影响的说法，其实欠缺说服力，如果被付诸国际司法裁判处理，将处于不利境地的日本不得不做出各种准备等。[4](P23-25)应该说，当时国联有充分的理由和依据，监督管理该制度的公平运。遗憾的是，当日本正式退出国联后，国联并未就该事做出相应决定，对日本在该地继续实行委任统治采取默认态度，不仅对该国际组织的影响力造成很大损害，也证实委任统治制度本质上属于殖民国家战后维持殖民体系运转的一种产物。

二、美国战略意图与托管构想的结点

1941年12月，日本以太平洋岛屿为军事基地向美国夏威夷等地发起袭击，拉开二战期间太平洋战场的序幕。1942年6月，通过中途岛海战的胜利，美国扭转被动局面，于1944年2月发起马绍尔群岛战役，逐步占领太平洋岛屿，突破日本的防御圈，在太平洋战场取得优势地位，随即展开对日本本土的攻势，迫使其向同盟国无条件投降。(3)值得一提的是，1944年美国占领太平洋岛屿委任地后，在马里亚纳群岛南部建造了军事机场。1945年8月投向日本广岛和长崎的两颗原子弹，就是在这里装载起飞的。从委任统治角度而言，1944年，太平洋岛屿委任地被美国占领后，该地的实际管理当局就由日本换成美国，并且由美国海军部负责军政统治。

由于这些岛屿的地缘政治价值突出，在战争时期可以发挥出巨大的战略作用，早在二战初期，美国就开始关注此地，尽管在太平洋战场最终取得胜利，为此也付出惨重的代价。于是，以海军部为代表的军方认为，忽视太平洋区域海军基地的建设，是酿成太平洋战场初期被动局势的主要原因之一。在未来战争中，美国受到的攻击仍有可能来自远离本土的地方，要保证自身绝对安全，需要扩大防卫圈才行，因此，主张在战后兼并前日本委任统治地太平洋岛屿。另一方面，二战期间美国拟定所谓世界警察的战略计划，出于所谓维持区域和平与秩序的名义，主张有必要在该区域建立一个能覆盖太平洋区域的军事基地网络。

1943年秋，美国出炉军事基地建设计划，占领太平洋岛屿委任统治地成为其中的重要环节。[5](P265)1944年7月，参谋长联席会议提出，为了战后安全着想，主张有必要占有太平洋岛屿，因为它们本身是一个无法分割的军事整体，其中没有任何部分可以交给其他国家控制，需要被置于美国的唯一主权下。[6](P59)

我们知道，国联是近代以来第一个以维护世界和平为宗旨的国际组织，但长期缺乏国际影响力。前述日本退出国联仍担任委任国一事，即可看出端倪，二战爆发过程进一步表明，国联不具备阻止德日对外侵略的能力。其间，太平洋岛屿委任统治地不仅受到日本变相殖民统治，还被当做军事基地，为其武力扩张之路提供帮助。这就涉及到委任统治制度本身的弊端，而且再次牵扯到一场世界战争结束后国际社会对于战败国领土的处置问题。

由此，美国认为二战后有必要成立一个新的国际组织，继续立足于非殖民化政治理念，在吸取委任统治制度经验教训基础上出台国际托管制度。1941年8月，罗斯福和丘吉尔联合签署发表《大西洋宪章》。其中，第1条是领土不扩大原则，第3条是人民自决原则，第8条规定战后建立一个更普遍持久的安全保障体系，这些内容被视为国际托管构想的最初声明。

二战期间，罗斯福多次公开表明，希望将国际托管构想付诸实践，承接威尔逊“十四点原则”的理念，以此推动世界非殖民化的进程。(4)早在1938 年，罗斯福就提出托管统治太平洋岛屿的构想，其托管构想在二战期间经历过一个变化的过程，详情可参见毕元辉：《从“非殖民”到“国际托管”：罗斯福政府殖民地政策论析(1941-1945)》，《东北师范大学学报(哲学社会科学版)》2014年第2期。但是，该主张受到英法等老牌殖民国家的反对，例如，德黑兰和敦巴顿橡树园会议上，英国强调非殖民化目标应由宗主国实现。另外，美国军方始终不愿改变兼并太平洋岛屿的主张，为此，罗斯福不得不根据美国自身的战略做出让步，最终只好表示同意，将二战前的殖民地领土从国际托管适用领土类型的范围中排除，以换取英法等老牌殖民国家在其他国际事务上的支持。

然而，美国在《大西洋宪章》和《开罗宣言》中已明确表示，战后国际秩序的重建需遵照领土不扩大和人民自决这两项原则，如果依照军方的领土兼并主张，必然使自身在国内外舆论中陷于一种不义之地。因此，罗斯福反对军方兼并日本太平洋岛屿委任地的主张，其内部就该地处置问题也形成意见相互对立的两派势力。随着战争推移，美国逐步占领这些岛屿，并在接下来的对日作战中，愈加认识到该地的地缘价值。于是以罗斯福为首的国务院，最终在托管制度设计上做出妥协，同意采取的思路是：以不对该地拥有领土主权作为前提条件，确保战后可以继续统治该地，并在维护安全的名义下，可以自行建造和使用军事基地。那么，如何能在实行托管统治的同时还能达成这种战略需求，便成为美国内部探讨该地处置事宜的焦点问题。

三、美国添加“战略防区”的概念设计

针对罗斯福希望成立新国际组织的构想，约从1942年起，美国国务院就设立安全保障委员会等机构着手研究相关方案，提出需要避免使用“国际警察军”和“国际基地”等用词，应由自身掌握军事力量和基地设施，将所谓“共同行动”纳入到新的国际组织框架内等诸多主张，并于1943年夏拟制关于设立战后国际机构的草案。(5)美国关于设立战后国际机构的草案设计，主要基于殖民地管理问题国际化的构想，其间也经历过许多调整，详情可参见孙建党：《从“委任统治”到“非殖民化”——美国殖民地问题的政策变化》，《历史教学》2005年第7期。不过，罗斯福国际托管的初衷，是吸取委任统治制度的经验教训，主要目标是为了打破以欧洲大国为中心的既有殖民主义体系，按理说在战后确立的国际托管制度下，不能再次像日本所做的那样，任凭管理当局在托管地部署和使用军事基地。于是，以什么名义在太平洋岛屿建立军事基地，成为美国国务院的一项研究难题。

1944年春，美国海军逐步攻占太平洋岛屿后，主张在战后兼并该地的意愿日趋强烈，使基地获取方案的研究变得紧迫起来。为了调和军方战略需求和罗斯福关于托管构想理念之间的平衡，国务院在该年末提出了一个方案，建议将太平洋岛屿排除出国际托管制度，以维持国际安全保障的一种名义，赋予该地特殊的国际地位(international status)，这样可以实现在该地建立军事基地的战略需求，并将这一设计载入国际托管制度之中。[7](P88)该方案刻意将托管制度与所谓安全保障的军事需求进行关联，表明国务院关于托管方案的研究须结合考虑本国的军事战略意图、敌国战后领土的处置、乃至联合国设立等因素，实质上已不符合国际托管构想原本应有的反殖民主义宗旨。另一方面，以海军为首的军方认为，该地在委任地中被归为社会发展程度最低的丙类，而且，在日本所谓委任统治中，该地事实上被视为其自身领土一部分，相当于一战后被兼并的领土，与其他委任地性质不同，仍继续坚持兼并的主张。[7](P91)

1945年2月，参谋长联席会议与国务院经过意见整合，在上述特殊国际地位方案的基础上，提出了“基地租借”的方案：主张由美国作为租借方，向联合国租借太平洋岛屿这一被指定为具有特殊战略性质的区域，在国际安全维护名义下有权自行建设军事基地，以此摆脱国际社会的监督，确保该地统治权完全归于租借方美国。与此同时，在国际托管制度方案关于托管领土的评估条款中，添加“战略性质”一词，主张某些托管领土或其中一部分具有战略性质(strategic in character)的认定权归于安理会。[7](P92)换言之，即先通过战略性质条款将太平洋岛屿委任地与国际托管制度进行隔离，再结合特殊国际地位与基地租借等设计，将该地纳入美国自身建立基地网络的战略需求。

1945年2月的雅尔塔会议上，美英苏等国达成一致意见，将国际托管制度的领土适用范围定为三类：一是委任统治制度下的领土，二是因二战结果从敌国分离出来的领土，三是负管理责任的国家自愿置于该制度下的领土。可见，罗斯福托管构想在制度落地时发生了性质变化，原本是包括所有殖民地在内的“全面托管构想”，经过与英法等老牌殖民国家之间的妥协，最后将殖民地剔除该托管构想的领土适用范围，背离了该构想原本的非殖民化理念。尽管如此，英国仍感到不甚愉快，认为美国提出托管制度建立方案的原因，是为了能体面地从日本手上夺取太平洋岛屿委任统治地，该制度本不该适用于其他国家，更不能针对同盟国本来就有的附属领土。[8](P98-99)由此一来，同时符合前两种适用类型的太平洋岛屿委任地，意味着极有可能被纳入国际托管制度，使前述美国内部提出的特殊国际地位与基地租借等设计受挫，有必要在国际托管制度正式落地前，也就是在接下来的旧金山制宪会议召开之前提出一套新的方案。

于是，美国国务院重新将太平洋岛屿委任地置于托管制度框架之内进行研究。但仍需兼顾自身战略需求，尤其是军方希望长期统治并建立军事基地的主张，同时不能违背领土不扩大和人民自决两项基本原则。为此，国务院就托管制度本身做出了创新性设计，提出“战略防区”这一概念，将托管领土分为战略防区托管地(strategic territories)和非战略防区托管地(non-strategic territories)两种类型。对于前者，管理当局可以自行划定所谓限制区域(restricted areas)，甚至是封闭地区(closed areas)，联合国在管理当局的同意下，也只能在该类型托管地限定区域以外的部分进行调查。[7](P93)

1945年3月15日，由国务院和陆海军组成的协调委员会(以下简称SWNCC)提出添加“战略防区”概念的托管制度草案。该草案中虽然没有直接使用“封闭地区”一词，但规定战略防区托管地的监督，需遵照以安全保障为目标的必要规定等，实际上允许管理当局可以自行划出仅供基地使用的“封闭地区”。也就是说，除该区域以外的战略托管地部分，才适用托管制度诸如“增进当地居民的福祉与提高经济社会发展水平”等条款规定。据此，太平洋岛屿被纳入国际托管制度后，通过相应托管协定的签订，可以确保美国在该地的战略权益不受损害。可见，战略托管地作为托管领土的特殊类型，不同之处在于，管理当局在维持国际安全名义下有权建立军事基地，改变该托管地地位的权力归于“直接相关国”，而且，与该托管地的各类事项，由联合国安理会负责而非托管理事会。

上述托管方案，可看作是美国国务院和军方两派势力根据国际形势互相妥协后的一种产物。4月12日，罗斯福突然去世，杜鲁门继任美国总统。4月18日，该制度草案经杜鲁门审批获得通过，由此明确了美国关于设立该制度的立场，即只需搭建起原则性的框架就好，不必涉及适用和管理等具体事宜，旨在使“战略防区”概念的添加设计，即将托管领土分为战略防区和非战略防区的做法取得其他同盟国之同意。[9](P350-351)从这个意义上，可以说杜鲁门比起罗斯福更加重视军方关于太平洋岛屿战后处置意见的战略需求。

1945年4月25日，旧金山制宪会议召开。按预期的议程安排，包括国际托管制度内在的联合国成立事宜在会议期间得到集中讨论。其中，美国作为主要发起国提交的上述托管制度草案，引起其他同盟国的争议，例如，中英苏等国均对该提案表达了保留意见，英国不同意该制度设计，认为美国为了不受国际舆论谴责，试图单独统治太平洋岛屿委任统治地，从而精心炮制了“战略防区”托管方案，并提出不论什么性质的托管地统治，均应采取相同标准，不宜将人口多、面积大的托管地划入战略防区，主张联合国会员国应采取一致的军事政策等。[10]

但是，由于上述提交托管制度草案中的原则和框架，比起其他国家的提案还是更为宽泛。在美国的坚持要求下，加上英法等老牌殖民国家面对非殖民主义的舆论压力，最终还是得到通过并被载入《联合国宪章》，成为现代国际法内容的构成部分。(6)《联合国宪章》中的战略防区托管地规定体现为第82条和第83条。其中，第82条规定：于任何托管协定内，得指定一个或数个战略防区，包括该项协定下之托管领土之一部或全部，但该项协定并不妨碍依第四十三条而订立之任何特别协定。第83条规定：一、联合国关于战略防区之各项职务，包括此项托管协定条款之核准、及其更改或修正，应由安全理事会行使之；二、第七十六条所规定之基本目的，适用于每一战略防区之人民；三、安全理事会以不违背托管协定之规定且不妨碍安全之考虑为限，应利用托管理事会之协助，以履行联合国托管制度下关于战略防区内之政治、经济、社会及教育事件之职务。美国自身对于该提案通过的评价是：该提案未以任何方式损害任何国家在任何领土的利益，另一方面国际托管原则还得到了足够维护，并能在未被指定为战略防区的领土上得到实行。[6](P59)至此，以美国草案为蓝本的国际托管制度正式获取国际社会的认可，不过性质上，由原先的“普通托管”和“全面托管”，变为“战略托管”和“片面托管”。其中，如果说有关领土适用类型的限定，将殖民地处置问题与该制度适用进行“脱钩处理”，是美国与英法等国互相妥协后的结果，那么“战略防区”概念的添加设计，则主要是美国为满足自身战略需求主动做出的调整。

可见，美国企图统治太平洋岛屿委任地的战略意图，主要发端于二战的占领与需求，通过“战略防区”这一概念，使太平洋岛屿可以成为战后托管领土的特殊一类，作为安理会主要成员的美国在托管统治过程中，有权否决掉任何试图改变该地地位的提议，以及任何不利于自身战略需求的提议，使其在战后凭借该制度，可以“名正言顺”并且“不受监督”地统治太平洋岛屿，并在该地建设军事基地，这样既没有违背托管构想的非殖民化理念，也没有挑战领土不扩大和人民自决两项国际法原则。因此可以说，该制度是美国为占有前日本委任统治地太平洋岛屿“量身定制”的一种产物。

四、联合国托管协定的起草、提交与核准

1945年6月，旧金山制宪会议结束，标志战略托管制度的正式落地。二战结束后，该制度也随着联合国及其宪章的成立宣告诞生，取代其前身委任统治制度，成为国际社会针对战败国领土问题的一种过渡性处置方案。据此，将会有一批托管领土诞生，那些尚未取得独立地位的前委任统治地，已被内定为需纳入该托管制度，太平洋岛屿就是其中之一。但是，美国内部关于该地托管方案的争执仍在继续。

1945年9月，在军方提交的一份关于建立军事基地的调查文件中，仍坚持主张将太平洋岛屿基地置于美国主权下，而主张需要划入战略防区托管地的区域是琉球群岛和小笠原群岛。[11]在10月提交的另一份文件中，主张改为将太平洋岛屿、琉球群岛和小笠原群岛同时划入战略防区托管地。值得一提的是，这份文件针对拟建军事基地的重要等级进行分类，其中琉球被归于最高等级类别的军事基地，其重要性甚至超过了太平洋岛屿，这表明美国军方从攻占琉球的战役中认识到，琉球的地缘战略价值超过了太平洋岛屿。[11]

1946年1月，在伦敦举行的第一届联合国大会上，杜鲁门表示出于维持安全保障需要，计划将美军占领下的太平洋岛屿置于国际托管制度下，由美国实施排他性统治，由此正式启动太平洋岛屿托管协定的拟定工作。同年6月，军方和国务院分别向SWNCC提交了一份托管协定准备文件。军方指出，需将太平洋岛屿进行军事基地化改造，最合适的手段仍是直接获取主权，这与美国安全保障密切关联，也是构建战略基地体制不可欠缺的环节，还认为当地人口稀少、社会发展水平落后，纳入托管制度难以达成自治这一托管宗旨，并无太大意义等；国务院则认为，应将太平洋岛屿作为战略防区托管地置于托管制度下，但在考虑军方需求的基础上，有必要在该地设立封闭区域，以拒绝联合国的调查等。[7](P125-127)

1946年7月，SWNCC就上述两份文件案进行研究后决定采纳国务院的提议，推进托管协定草案拟定。同年11月，草案出炉，一共16条内容，其中第1条指出该托管地性质属于“战略防区”类型的托管地，第3条指出美国将这些岛屿视为自身组成部分，作为该地管理当局拥有行政、立法和司法等所有统治权，第6条规定托管统治旨在促进该地朝着自治方向发展，第13条规定托管当局有权在该地划定封闭区域，等等。

可见该协定草案较好地融合了国务院和军方之间关于排他性单独统治，设立军事基地并拒绝联合国视察等没有分歧的观点。就在当月，杜鲁门对外宣布美国已完成该地的托管协定草案，表示美国作为该地唯一的管理当局是二战之结果，为了将该地置于托管制度做了大量准备工作，假如联合国大会不予认可，这些岛屿仍将由美国继续占领等。苏联表示反对意见，认为自身对这些岛屿也有一定的处置权，但美国通过苏联占有千岛群岛等问题，迫使其同意就太平洋岛屿战略托管事宜做出了让步。1947年2月，苏联改变态度，公开表示鉴于美国在太平洋战场做出的牺牲和贡献，理应完全有资格作为该地的管理当局实行战略托管统治，于是，经过美苏之间关于亚太地区的“势力分割交易”，该协定草案被提交安理会核准。[12](P155)

1945年6月，托管理事会作为联合国内部一大机关成立，专门用来监督管理被置于托管制度下的托管领土，主要职权有审查管理当局所送报告、审查托管领土居民请愿书，以及视察托管领土等，但不负责托管制度的具体适用。无论托管地的性质是否为战略防区，某地被正式置于托管制度之前，需先拟定一份托管协定，由联合国大会或安理会予以核准。对此，《联合国宪章》没有具体的程序条款，但在第79条规定：“置于托管制度下之每一领土之托管条款，及其更改或修正，应由直接关系各国、包括联合国之会员国而为委任统治地之受托国者，予以议定，其核准应依第83条及第85条之规定。”可知，托管协定的起草和事后修改等事项，需要直接关系各国和原受委任国共同决定，但到底哪些国家可以担任拟托管领土的直接关系国，并无进一步规定。于是，托管制度在得到第一次适用之前，围绕直接关系国概念的定义成为各国之间的争议焦点。

前文已述，美国在旧金山制宪会议上的主要目标，是为了让其他国家同意其添加“战略防区”概念的做法，以便获得太平洋岛屿托管权的同时达成自身建立军事基地的战略需求。为了使谈判更为顺畅，美国将该制度的原则尽量进行模糊化处理，笼统的直接关系国概念就是其中的突出表现。按美国的原构想，该概念是在国际法意义上对某托管领土有明确权利的国家，设计的初衷是为了寻求一种“双重保障”：一方面美国作为直接相关国，有权参与拟定有利于自己的托管协定，另一方面作为安理会的主要成员国，可以否决已被提交到联合国大会的不利于自己的托管协定。但由于与苏联关系的逐渐恶化，美国的想法发生了变化，希望摆脱直接关系国概念的束缚，限制苏联在托管事务上的干预，以便自己对太平洋岛屿实行排他性单独托管的目的。

1946年1月的第一届联合国大会，主要同盟国围绕直接关系国的定义展开争论。例如，澳大利亚主张联合国的会员国就是直接关系国，英国主张常任理事国是当然的直接关系国，并应采取“地理上的接近性”，苏联则主张由常任理事国作为直接关系国，美国却认为同盟国中担任受委任国的国家，是当然的直接关系国，其他国家也有资格，但不宜将地理因素挂钩，应避免概念定义变得抽象化，主张将其做缩小阐释等。[7](P134-135)

会议期间，英国提交了关于坦格尼克、喀麦隆和多哥兰这三个前委任地的托管协定，拟将非洲三地由委任统治地的地位转为托管领土，邀请其盟友美国担任该三地托管协定的直接关系国。最后，美国还是决定放弃接受英国的邀请，但保留担任直接关系国的权利，因为如果担任直接关系国，虽然好处是有利于自身参与其他托管地的统治，但坏处是会给苏联或其他国家提供同样借口，为自己接下来单独统治太平洋岛屿托管地造成不必要的困扰，因此主张由原受委任国单独拟定托管协定，其他国家只是参与讨论，托管协定由原受委任国提交联合国予以核准即可，使直接关系国等同于该地托管当局，即默认原受委任国便是该地唯一的直接关系国。[13]

美国内部围绕直接关系国的定义，法律顾问科恩在国务卿参谋委员会上提议，将该概念定义为“直接管理或控制托管地的国家”，其他有利害关系的国家可以协商，将直接关系国概念由条款中的“复数形式”变成“单数形式”，并将直接相关国的参与权从签字认可变成协商即可。依据该思路，美国分别与英法比进行交涉，提出由受委任国起草托管协定并与其他有特别权益的国家协商即可提交联合国的做法，作为交换条件，美国答应放弃担任这三个国家原委任统治地直接相关国的资格，同时它们放弃对太平洋岛屿的权利诉求，支持美国担任该地唯一的直接关系国，而且彼此达成共识，就托管协议进行协商均不采取签字认可的方式等。

1946年12月13日，联合国大会依据国际托管制度的规定，核准通过了第一批托管协定，这8份协议分别对应8块托管领土，而且均是尚未实现自治或独立地位的前委任统治地，管理当局也均未发生改变，只是国际法地位发生了变动，即由委任统治地变为联合国的托管领土。(7)它们分别是英国管理下的坦噶尼喀、多哥和喀麦隆，法国管理下的多哥和喀麦隆，比利时管理下的卢安达-乌隆迪，新西兰管理下的西萨摩亚，澳大利亚管理下的新几内亚。尽管苏联对此存有意见，希望凭借直接关系国身份限制美国的军事行动，但美国以苏联占有千岛群岛作为筹码进行交涉，由于美苏矛盾的难以调和，各国讨论后最终决定不直接指定任何国家为直接关系国。

可见，第一批托管领土的诞生，实际是默认将上述概念弱化处理的方式。在排他性统治太平洋岛屿的法律障碍得到进一步扫除后，美国于1947年2月26日向联合国正式提交了该地的托管协议。对此，英澳新等国尽管在直接关系国问题上与美国达成意见一致，但出于各自利益考虑并不情愿美国就此顺利达成对该地托管的计划，英国认为该地的托管问题需要与对日媾和问题一并进行处理，澳大利亚和新西兰也支持英国的提议，指出美国不宜在对日媾和工作前提交托管协定等。

对此，美国主张按《开罗宣言》和《波茨坦公告》的领土条款规定，认为这些太平洋岛屿在战后已不再属于日本领土，因此与韩国和台湾等地的战后处置一样，没必要等待对日媾和条约的签订，即坚持联合国对该托管协定予以核准。另外在核准过程中，苏联认为该托管协定中存在几处需要修改的地方，建议删除第3条“美国将这些岛屿视为自身组成部分”的表述，在第6条宗旨中添加“独立”一词，并主张该协议的修改和解除权等归属安理会而非管理当局等。经过美苏的交涉和妥协后，美国最终同意关于第3条和第6条的修改要求，但仍坚持只有管理当局具有修改和解除该协定的权力，以确保其在该地的绝对统治权不受其他国家的干预。[7](P138)

同年4月2日，安理会核准通过了这份叫《联合国关于日本受委统治各岛屿领土托管协定》的协议，正式将前日本委任统治地太平洋岛屿作为特殊一类的战略防区托管地置于国际托管制度之下，并指定美国担任该地唯一的管理当局，使美国获取了在该地实行托管统治并可自行划定军事基地的国际法权利，如期实现自身的战略意图。(8)1952年生效的《旧金山和约》第2条确认了太平洋岛屿作为联合国托管领土的法律地位：“日本放弃国际联盟委任统治相关的一切权利、权利名义与要求，同时接受联合国安全理事会于1947年4月2日所采取有关日本前述太平洋岛屿委任统治地之信托统治安排。”

五、结语

二战结束后诞生了11块联合国托管领土，太平洋岛屿托管地是其中唯一一块被指定为所谓战略防区类型的托管地，也是最后一块实现自治或独立地位的托管地，与其自身在地缘政治上的重要价值有密切关系，突出表现为美国为满足自身战略需求，企图长期统治并在该地建设军事基地的意图。其实，该托管地的重要战略价值在更早之前已展露，也即处于日本统治下的委任统治地时期。一战后，国联将该地作为丙类委任地交给日本实行所谓委任统治，使其对该地拥有的统治权与取得主权效果几无差别。日本在统治过程中，事实上就是将该地视为自身殖民地进行变相性质的殖民统治，而且在该地建设军事基地，将该地当做对外扩张的一块跳板。即便如此，其在退出国联后，却仍然继续保留受委任国的资格，结果进一步加快太平洋战场的侵略步伐，反映出委任统治制度存在严重弊端，使二战后有关战败国领土处置问题再次成为国际社会的重要议题。

美国不仅主张在战后成立一个代替国联的新国际组织，还希望在吸取委任统治制度经验教训的基础上，构建立足于非殖民化政治理念的国际托管制度，可以用来打破以欧洲大国为中心的传统世界殖民体系，也可以用来建立一套自身主导下的新国际秩序，还可以在托管统治的名义下建立一套覆亚太区域的军事基地网络，用来对抗以苏联为首的社会主义阵营，进而取得世界军事霸权的地位。但是，由于英法等老牌殖民国家的反对，加之自身军方不愿放弃兼并太平洋岛屿的主张，以罗斯福为首的国务院最终做出同意，就托管构想的制度方案做出一些调整，即将殖民地排除出适用国际托管领土类型的范围，以换取英法等国在其他国际事务上的支持。

随着国际托管领土适用类型在国际会议上被敲定，意味着同时符合两种适用类型的前日本委任统治地太平洋岛屿，很有可能被纳入托管制度，使美国有必要改变先前设想的“特殊国际地位”与“基地租借”等方案设计，在托管制度的框架之下，结合军方战略需求以及领土不扩大和人民自决等国际法原则等，重新研究太平洋岛屿处置问题。

为此，美国提出在国际托管制度的方案中添加“战略防区”概念，从而将托管领土分为战略防区和非战略防区两种类型。通过“战略防区”这个概念，使太平洋岛屿成为特殊类型的托管领土，其中的制度设计，可以使美国在托管过程中有权否决任何不利于自身战略需求的提议，实现对太平洋岛屿排他性统治和建设使用军事基地的意图；而且，此举没有违背领土不扩大和人民自决等原则，因此，“战略防区”托管制度是美国为太平洋岛屿委任地“量身定制”的产物，融合了国务院和军方关于该地排他性统治以及设立军事基地等没有分歧的观点，可视为美国内部两派势力达成妥协的结果。

以美国草案为蓝本正式落地的国际托管制度，由原先的普通托管变成了战略托管，如果说有关殖民地处置问题与该制度适用的“脱钩处理”，是美国对英法等国的让步，那么“战略防区”概念的添加设计，完全是其为满足自身战略意图做出的调整。另外，美国为了避免自身排他性统治太平洋岛屿出现外部干扰，还将所谓直接关系国的概念进行弱化处理，使直接关系国等同于该地托管当局，而且原受委任国是该地唯一直接关系国。于是，美国如愿以偿地获取在太平洋岛屿托管统治并自行划定军事基地的“国际法权利”。

最后还需要指出，美国的战略意图在太平洋岛屿实际托管过程中也有体现。从1947年该地被正式纳入托管制度到1994年终结托管协议，该时段与冷战大致同步。该地被冠以“战略防区”的主要任务，就是追求所谓绝对的优势与安全，尤其是在1960年代之前，美国对该地实行封闭式统治，使其成为保障所谓区域安全的前哨基地，禁止任何外国人进出该地，推行一种“动物园政策”(policy based on a zoo theory)，掩盖在该地从事秘密的军事行动，诸如马绍尔群岛的核试验以及在北马里亚纳群岛的中国监视等行为，均违背了托管制度的宗旨，实际上变为美国冷战政策的构成部分。[14](P146)

进入1960年代，随着世界反殖民主义运动高涨，太平洋岛屿居民逐渐关注自身地位的未来，主动争取实现自治或独立。另一方面，美国的托管政策受到国内外批判越来越多，不得不基于托管宗旨重新审视该托管地。太平洋岛屿在与美国磋商的过程中也走向分裂，形成北马里亚纳群岛自治邦、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛共和国，以及帕劳共和国，但无论如何，该托管地终究实现地位独立的托管宗旨。这种地位独立表面上是当地居民的自觉自愿，但其实也是美国无奈之举。尽管托管统治已全部结束，但后托管时代的太平洋岛屿，在政治外交方面依然受制于美国，至今仍有美国军事殖民色彩的遗留。可以说，美国对于太平洋岛屿近半个世纪的托管统治及其政策推行，与该战略防区托管地形成过程一样，无不体现出一种自身利益至上原则的贯彻，通过对该地实行排他性封闭式的所谓战略托管统治，意图使太平洋变为本国的“内湖”，从而获取自身在亚太区域的军事霸权地位。