高校人才流动过程中人事争议的现状、特征及减少争议的建议

郑 璐

(北京语言大学 科研处，北京 100083)

改革开放以来，社会主义市场经济体制逐步确立，国家行政管理体制改革全面展开，事业单位改革随之推进，事业单位聘用制度、事业单位分类管理制度等改革政策相继实施。公办高校(以下简称高校)作为事业单位序列中的重要组成部分①(1)①根据《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》第三章节，事业单位按照社会功能，分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别；根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，事业单位又细分为公益一类和公益二类。本文中的公立高校是指从事高等教育的公益二类事业单位。，跟进实施选聘制度、分配制度等人事制度系列改革。高校的人事管理制度由计划经济时期的单轨制“人事”管理制度，过渡为市场经济时期的双轨制“劳动人事”管理制度，过去的人事关系随之转变为当前的聘用关系；同时，在身份管理向岗位管理过渡的过程中高校对教师的“所有权”和“使用权”逐步分离，人才市场化、资源社会化的人力配置格局基本形成。

一、高校辞聘类人事争议的现状

《事业单位人事管理条例》位于现行事业单位人事管理行政法规中的最高位阶。自2014年7月1日施行以来，与现行的法律法规、司法解释、行政法规及部门规章共同作用，形成了以一调一裁二审(调解、仲裁、诉讼)和行政申诉(复核、申诉、再申诉)为基本路径的人事争议处理机制。根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》(法释〔2003〕13号)第1条及第3条规定，高校人才流动过程中的人事争议多在司法受案范围之内，解决路径多为一调一裁二审。

本文拟结合自《事业单位人事管理条例》实施以来的裁判案例，通过实证分析的方式，对高校人才流动过程中的人事争议现状及特征进行研究。其中，研究用的裁判文书全部取自于最高人民法院主办的中国裁判文书网。通过高级检索功能，选定裁判时间为2014年7月1日至2019年2月28日，分别以“大学”“学院”为关键词，以“事业单位人事管理条例”为主要法律依据，检索裁判文书156份。从中研读筛选研究用文书51份，其中一审案例42件，二审案例9件，案由均为“人事争议”且均已判决生效。经过整理分析，在收集判例中，退休类案例1件，考核类4例，考勤类3例，处分类1例，辞退解聘类14例，辞聘类28例。在28例辞聘案例中，因学历提升、出国进修、职称晋升等原因教师个人选择辞职的案例共计19例。根据辞职原因来看，学历提升15例(其中2例曾出国进修)，职称评聘3例(其中1例曾出国进修)，人才引进调离1例。上述以“人才流动”为案由的19件辞聘类案件中，判决时间依次为2014年2例、2015年1例、2016年2例、2017年6例、2018年8例。

根据以上分析结果，自《事业单位人事管理条例》实行以来，高校人事争议在广义层面呈现出以下四个特点：第一，相较于管理岗及工勤岗人员，专技类教学岗及科研岗人员是辞聘类人事争议中的主要构成人员。第二，学历提升及职称晋升是高校专技类人员增溢身价的主要方式之一。第三，高校专技类人员的身价增溢是促成人才流动的主要诱因之一。第四，高校人事争议类型中因人才流动而产生的辞聘类人事争议具有高发趋势。可以看出人才流动辞聘类争议是目前高校类人事争议中的热点和难点，应该具备研究价值和学术意义。高校与其他类型的事业单位相比，具备三个特点。第一，其事业单位的社会属性将持续存在。第二，其部分公益职能可由社会资本参与承担。第三，聘用人员的主体由教师构成。在建立中国特色公益服务体系的过程中，首先，由于社会资本的参与和资源配置市场化的持续作用，以及专业技术人员法律意识和自身溢价的普遍提升，“良禽择木而栖”的人才流动现象频繁出现，教师个人的辞职权益与高校行政管理机制间的摩擦逐渐增加。换言之，高校与教师之间由此产生的人事争议将趋于多元化和复杂化。 其次，人事争议的本质是社会冲突，而社会冲突本身是一种堪为有效的纠错机制，且不会消失并普遍存在。由研究这种社会冲突从而完善纠错机制，并将其放入一个可以控制的良性发展的范围是促进社会稳定运行的关键所在。因此，需要在充分认识高校人事争议的基础之上，进一步规范校方与教师执行人事法律法规，从而优化行政管理环境，有效地解决人事争议，促进高校人事工作正常运转，平稳推动高校人事制度改革。

二、人才流动中辞聘类人事争议的主要特征

基于对辞聘类诉讼案件的初步归纳分析，肯定了高校人才流动过程中辞聘类争议研究的必要性。那么实际情况中双方的诉求及法院受理现状又是如何？高校与教师间的争议本质是什么？充分了解以上问题是探索和总结现阶段人才流动辞聘类人事争议主要特征的基本前提。

(一)教师的辞职权益得以保障

人才流动辞聘类案例中，学校为原告的案例共计11例，教师个人为原告的案例共计8例，高校作为起诉主体的数量超过教师个体。起诉主体的占比率从侧面说明了人才流动辞聘类案件中，针对教师个人的司法救济体系已逐步完善，高校的传统强势主体地位已有所削弱，需要在产生人事争议时主动提起诉讼寻求法律保护。进一步说，在系列改革推进的过程中，高校对教师的“所有权”从之前的行政隶属关系向聘用雇佣关系转变；法律层面高校对教师的辞聘类管制范围由行政法规向民事法规过渡，教师的辞职权利得到了体现。在19例人才流动辞聘类案件中，教师方胜诉案件共计14例，教师方在人事争议中的胜诉率高达74%；此外，人事争议处理过程中双方解除聘用关系的案件共计18件，双方解聘比例高达95%，以上数据从客观上反映了司法层面对人才流动的支持。

(二)高校的传统限制手段失灵

人才流动辞聘类人事争议的本质是高校与教师之间利益冲突的体现。教师通过提升学历、职称晋升等方式提高自身价值后，在市场资源配置的作用下向往更高的平台和发展空间。但高校则因为培养成本和人才流失而不情愿甚至阻止教师的职业流动。而高校限制教师职业流动的主要方式有服务期期限内违约金缴纳、特殊待遇返还、人事档案扣留、科研项目结项认定等等。

(1)服务期内违约金缴纳。本文研选的19起案例全部涉及服务期内辞聘问题，最终判决双方人事关系解除的案例共有18例。由此可以看出，作为高校限制人才流动的传统手段之一，以“服务期”为手段的限制作用已经基本失灵。关于“服务期”问题的争议焦点之一是部分教师认为聘用协议、学历进修协议或职称晋升协议与劳动合同性质不同而属于无效协议，因此协议中的服务期相关规定属于无效条目。

本文研选的人才流动辞聘类案例中，出现了8例协议条目合法性认定的诉请案例，经法院判定所涉案协议均为有效协议。首先，司法层面肯定了高校与教师之间签订的聘用协议、学历进修协议或职称晋升协议等相关协议，适用于现行的《劳动法》序列法律范围①(2)①根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》第1条规定：“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”以及《中华人民共和国劳动法》第17条之规定：“订立和变更劳动合同，应当遵循平等自愿、协商一致的原则，不得违反法律、行政法规的规定。劳动合同依法订立即具有法律约束力，当事人必须履行劳动合同规定的义务。”。 其次，从司法层面否定了事业单位服务期的阻断作用。根据《事业单位人事管理条例》第17条规定：“事业单位工作人员提前30日书面通知事业单位，可以解除聘用合同。但是，双方对解除聘用合同另有约定的除外。”因为多数涉案协议中有“服务期内辞职须支付违约金”的相关规定，而其他方面又未做限制性规定，因此涉案协议的本质是具备解除约定条件的合同。此外，关于服务期内教师辞聘时的违约金缴纳相关纠纷是人才流动辞聘类争议中的常见问题。违约金是传统意义上高校限制教师职业流动的主要手段，尤其是在北京、上海等一线城市，由于协议中涉及落户指标的条件性配给相关约定，教师在服务期内辞聘时往往需赔偿大额度违约金。2018年，北京通州某高校教师因落户后在服务期内辞职被所在单位起诉。经通州市法院审理判决，被告人梁某须缴纳违约金及人才引进费共计31万余元[1]。但是地方城市由于落户政策相对宽松，鉴于平均收入、人力成本等原因，违约金数额相对较少。因此部分教师采用“迂回战略”，即先交纳违约金，待人事手续交接办理完毕后，再起诉高校要求返还违约金。本文研选的案例中出现了4起此类情况，法院在肯定了《协议》有效的基础上，认为教师有悖诚实信用，驳回了教师要求返还违约金的诉讼请求。这4起案件中教师要求返回违约金的诉请均被驳回，但是教师的辞职目的皆已达到。

(2)特殊待遇返还。人才流动辞聘类案件中的“特殊待遇”是多指教师在攻读学位或者进修期间，高校为其提供的资金资助或培训费用。关于“特殊待遇返还”的相关问题，多出现于高校为原告，教师为被告的人才流动辞聘类案件当中，所涉及的协议多为学历进修协议或培训类协议。在法院审理的过程中，双方的争议点主要集中在两个方面。

其一，教师如若在协议规定的服务期内辞聘，校方提供的资助资金或培训费用是否需要以违约金的形式返还。在本文选取的研究样本中，关于服务期内培训成本所关联的违约金问题，由于《事业单位人事管理条例》中没有相应的具体规定，实际审理过程中主要依据了《中华人民共和国劳动合同法》的相关规定①(3)①《中华人民共和国劳动合同法》第22条规定，“用人单位为劳动者提供专项培训费用，对其进行技术培训的，可以与劳动者订立协议，约定服务期。劳动者违反服务期约定的，应当按照约定向用人单位支付违约金。违约金的数额不得超过用人单位提供的培训费用。用人单位要求劳动者支付的违约金不得超过服务期尚未履行部分应分摊的培训费用”。。换言之，如果教师在学历研修或培训期间如果受到校方的资金资助，那么涉及违约时须以违约金的形式偿还校方的培训支出损失。反之，如果教师方可以提供证据证明其学习期间的相关费用为自行承担，则教师申请离职时则无需向高校支付培训费类的赔偿。

其二，关于学位进修期间所获工资是否属于特殊待遇或培训费。司法层面认为研修期间(非脱产)发放的工资、福利及缴纳的住房公积金并非专项培训费用，而是属于劳动报酬，校方不应据此要求教师缴纳违约金②(4)②参见(2016)苏08民终1190号判决书。。此外，学位进修期间(脱产)由于教师和学校仍然保持人事关系，教师所获得的基本工资属于正常劳动报酬，但是如果校方在此期间发放绩效、奖金、补贴等费用，则可以诉请违约方返还。

(3)人事档案扣留。人事档案是人事关系的主要载体，产生争议时扣留教师个人的人事档案是高校限制教师离职的传统手段之一，本文研究样本中有4例案件涉及此类情况。个人档案具备人身依附性，校方不能无端非法扣留，并且通过这种方式去阻止教师离职。根据《事业单位试行人员聘用制度有关问题的解释》中第19条规定：“聘用合同解除后，单位和个人应当在3个月内办理人事档案转移手续。单位不得以任何理由扣留无聘用关系职工的人事档案……”高校为了合法合规扣留教师人事档案，认为单方面辞聘的教师和单位尚且存在聘用关系。但是目前司法层面偏向保护教师个人的辞职权益，主要有两种表现。

其一，教师的辞职权益得到保障。《事业单位人事管理条例》第17条规定：赋予事业单位工作人员的义务是向用人单位告知而非申请获得批准。“解除聘用合同是事业单位工作人员的权利，而提前30天只是告知义务，是在维护事业单位工作人员自由择业权益的前提下，给予用人单位充分的时间来弥补由于事业单位工作人员提前解除人事关系所带来的损失”③(5)③参见(2018)辽07民终122号判决书。。

其二，关于教师单方解约行为的既成事实认定。如果校方在教师单方面辞聘后停止向其发放工资福利，即使校方认为双方的人事关系没有解除，也无法改变双方人事关系的终止属于既成事实的司法认定。而办理人事档案和社会保险的转移手续为终止人事关系的附随义务，因此学校在双方解聘的事实基础上不得非法扣留教师个人档案④(6)④参见(2018)湘0104民初6708号判决书。。

(4)科研项目结项认定。关于教师本人服务期内离职时，所主持科研项目的结项及级别认证所关联的问题是主要争议点之一。教师离职时若其科研项目⑤(7)⑤本文的“科研项目”多指国家类、部委类、省类、地市类的纵向科研项目。没有结项，则会由于科研项目资金使用、报销及日后结项审计等原因，科研项目跟随其人事关系转至调往高校的情况居多。在当前“双一流”建设的大背景下，中国特色高校评价体系之中的学科评估(科研评估)是高校实力的主要排名方式之一。换言之，科研项目的级别和数量决定高校排名的环境下，高校自然不愿意因此放人，特别是部分主持国家级项目的高端人才。

在实际审理过程中，高校依据省级事业单位相关规定，提出科研项目尚未结项不能单方面申请离职的诉请。法院认可高校诉请，并对当事人承担的科研项目级别进行了鉴定。此类情况在实际判例中虽不常见，但是也是高校和教师在争议中需要注意的地方。此外，关于科研经费资金性质的相关问题。“教育部、财政部、科技部等相关部门对高校科研经费的管理使用出台过一系列的管理规定，高校的科研经费不是给科研人员的工资、福利，也不是高校可以随意处置的费用”。因此在人才流动辞聘类案件中，高校或教师不应将科研经费的拨付问题作为双方解约的限制性条件。

(三)双轨关系下的司法进展

计划经济时期，高校是国家行政机构的职能单位，教职人员为国家干部身份，其任用由国家统一派遣分配，双方之间为行政隶属人事关系。教师的任用、流动(调动)、晋升、待遇等皆纳入国家干部行政管理体制[2]，教师调任计划为准的行政管理体制内，人事争议处于视若无睹的状态。改革开放至2014年，高校逐步成为国家行政机构管理下的独立公法人，行政任命以外的编内人员通过签订聘用合同(协议)与高校形成聘用关系。

在2014年《事业单位人事管理条例》颁布之前，由于人事管理领域主体行政法规的缺失，以及社会变革期内人事管理机制尚未完善，聘用关系的法律关系成为多元关系。行政法律关系论(行政主体与公职人员签订行政合同形成行政合作关系)[3-4]、劳动法律关系论(事业法人与专业技能劳动者签订劳动合同形成劳动关系)[5]、特殊法律关系论(公益组织与正式职工签订特殊劳动合同形成聘用关系)[6]等学术观点层出不穷，但判例结果却各有千秋。2014年至今，《事业单位人事管理条例》的颁布填充了事业单位人事管理行政法规的空白。随后出台的《劳动人事争议仲裁办案规则》《劳动人事争议仲裁组织规则》等系列法规政策进一步完善了人事争议的处理机制。由此及彼，双方之间由行政隶属关系向契约法律关系趋同，人事关系向劳动关系并轨[7]。

首先，人才流动辞聘类人事争议的可诉性增加。根据《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》关于受案范围的相关规定，辞聘类人事争议是“一裁二审”处理机制中最为常见的法定争议类型。但是在人才流动辞聘类人事争议案件的审理过程中，职称评审、科研考核等相关争议多为整个案件的焦点所在。根据《人事争议处理规定》第36条规定：“因考核、职务任免、职称评审等发生的人事争议，按照有关规定处理。”因此，貌似多数人才流动辞聘类人事争议案件可能难以进入司法环节。但是实际情况并非如此，部分案件中法院根据当事人的诉请，对涉案规定还进行了合法性判断。此外，部分案件中涉及辞职权、违约金、培训费等具体诉请的判定时，法院大量集中参照了《劳动法》《劳动合同法》等法律法规的相应条目，一定程度上为教师提供了适当的司法救济手段。

其次，人才流动辞聘类人事争议的法理逻辑日臻成熟。高校人才流动辞聘类争议案件遵从的正式法源[8]主要由法律(司法解释)、行政法规和部门规章三个方面构成。根据我国的立法体制①(8)①《中华人民共和国立法法》第87条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第88条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”，其法律效力位阶的高低次序应该为：法律(司法解释)、行政法规、部门规章。但是高校作为一种相对特殊的事业单位，其辞聘类人事争议处理机制的法理逻辑和与正常的法律位阶存在差异。通过实证分析得出，以《事业单位人事管理条例》为代表的行政法规发挥纲领性、原则性作用，位于法理逻辑中的顶端；以《劳动法》《劳动合同法》为代表的民事法规发挥普遍性、概括性作用，位于法理逻辑中的中层；以各高校的管理规定为代表的部门规章发挥目的性、特指性作用，位于法理逻辑中的末端。三者之间相互映衬，法理逻辑有条不紊，实际审理时保证了案件的公正性和效率性。

三、减少高校辞聘类人事争议的建议

在当前的司法体制和高校行政管理机制下，要探索出一套切合高校实际，能够保障高校和教师双方责、权、利的管理制度，尽可能减少在人才流动中产生的人事争议。

(一)高校方在辞聘类人事争议中的注意事项

高校要积极保护教职工的合法权益，为教职工成长进步提供优良的发展环境，如出现人事争议校方要注意以下几个方面。

第一，要遵守“三重一大”相关规章制度，凡是“三重一大”事项，都必须经过党委会和校委会研究决定,具体规章制度需要经过党代会、教代会集体表决。国家司法部门认可高校司法自制权，但人事制度及相关制度必须健全，程序必须合规合法，处理结果必须经得起法律法规的检验；设立校内法律事务机构建制，结合实际情况可以挂靠校办或者人事处；增编具有司法资格的专业人员对高校出台的相关纪要、制度及协议、合同从法律角度进行严格把关。

第二，完善奖惩制度。对于在校期间晋升的专业技术职称，服务期未满的情况下，如果申请离职，学校可根据情节上交到学校职称评审委员会，通过集体讨论、表决，方可取消其职称资格，并以会议纪要的形式归档，其实际操作结果就是直接将职称评聘相关文件从档案中取出。对于在校期间读取学位的，校方既要积极鼓励和支持，又要以协议的形式明确其权利和义务，对于全脱产学习的，学校可保留其工资和其他待遇，学成归来，可一次性发放，也可以要求教师先辞职再读取学位，毕业后可以优先录用。对于非脱产学习的，学校可发放基本工资，绩效工资根据考核结果而定。

第三，高校要树立“大人才观念”，要多途径选拔、培养、造就人才，多渠道引进、聚集、使用人才，多方法管理、优待、留住人才。首先，要把好进人关，通过制定完善的“逢进必考”的选拔人才制度，确保把学业基础扎实，敬业心强，有培养潜力的人才选拔进来。要建立人才培养计划，为中青年教职工及科研人员提供良好的成长环境。要建立造就人才脱颖而出的机制，逐步建强建优自己的人才团队。其次，拓宽人才引进渠道，聚集一流的专家队伍，可以是专职的，也可以是兼职的，还可以是联合攻关，目的是利用人才创造科研成果。最后，要管理好人才队伍，要树立管理就是服务的观念。要优待人才，用待遇、创业环境留住人才。对确因合理因素转入国家机关、重点科研院校的人才，也要留住其厚爱原单位的拳拳之心，让离开后的人才继续支持帮助原单位的教学科研发展。

(二)教师方在辞聘类人事争议中的注意事项

作为高校教职工，要修养师德师风，把学校发展作为自己成长的基础，要热爱学校，以校为家。如出现人事争议，应从以下几个方面把握。

第一，要诚实信用，劳动者除了向用人单位提供劳务外，还应有忠实勤勉的义务，要有职业节操和奉献精神。特别是我国中西部地区、民族地区、边远地区等教育资源较为薄弱地区，高校教师因获得国家政策倾斜而入选国家计划项目后①(9)①2013年2月20日，教育部、国家发展改革委、财政部印发的《中西部高等教育振兴计划(2012—2020年)》中就加强中西部高校高层次人才队伍建设、加强教师培养培训等方面给予了明确的政策支持。，在职称晋升，身价溢增的情况下，更应该在聘期内坚守岗位，无私奉献。面对高薪聘请的诱惑时，应将大局意识置前，个人得失放后，服从国家和组织的安排，服从党管人才原则，为国家和人民服务。

第二，遇到人事争议，首先要选择和学校职能部门协商、调解。如果不能解决，离职纠纷可通过人事仲裁、民事诉讼等司法路径解决。解决人事争议要依规依法办理，不要无故的单方面迟到、早退、旷工，致使在人事争议判决中处于不利地位。更不要采取非法上访、围堵办公室、无理取闹、寻衅滋事等极端的方法解决问题，使民事转为刑事，走向违法犯罪的深渊。

第三，要增强法律保护意识，认真查找、仔细分析高校人事工作中的纰漏。比如，相关校规是否经过校党委会、校委会集体研究表决，是否公开公示及送达当事人，是否和上位法律冲突等等。此外，辞职权是教师作为劳动者的基本权利之一，受到法律的保护。如果遇到不公处分，要重事实、寻证据、靠法律，理性维护自身的合法权益。

四、结 语

高校和教师作为高校人才流动过程中辞聘类人事争议的参与主体，只有双方遵纪守法、各尽其责才能从本质上减少的人事争议发生。高校方需要建立合理合法的人才竞争机制和奖勤罚懒的淘汰机制，引导教师科研人员合理流动。同时，也要制定严谨的选聘辞退规章制度，进一步完善考核管理、劳资管理、人事档案管理等相关制度，为减少人事争议的发生奠定制度基础。教师方需要了解和遵守学校的各项规章制度，在产生人事争议时灵活运用“一调一裁二审”的人事争议解决机制，依法依规表达自身的权益诉求。