PPP模式在保障性住房领域的适用性研究及发展建议

陈宇峰，杨雨濛

(中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)

一、引言

保障性住房作为我国住房体系的重要组成部分，在解决低收入人群住房问题方面起到了非常重要的作用。近年来，国家持续加大对保障性住房建设的支持力度，2011年—2014年，全国已累计开工建设各类保障性安居工程超过3200万套，基本建成2000多万套。“十三五”期间保障性住房建设规模还将继续扩大。为保障建设计划的顺利推进，国家有关部门出台了一系列支持政策和措施，其中PPP(Public-Private Partnership，政府和社会资本合作模式)也被列为重点发展模式。但PPP在我国尚在起步规范发展阶段，应用于保障性住房建设的理论基础和实践经验依然较为缺乏。本文从PPP的概念入手，结合国外发展经验，研究分析PPP模式在保障房建设运营中的适用性，并提出发展建议。

二、PPP概念及核心要义

据学者研究考证，在古罗马奥古斯都时代的 Geographia中记载了在罗马大帝授予意大利北部Salassi部落征收通行费的特许权，作为其养护道路的回报[1]。这可以看做是BOT的前身，也算是PPP模式的最初形态。19世纪以来，随着城市化的逐步推进，PPP在欧美国家市政基础设施等领域开始崭露头角。而进入到20世纪后期，随着城市化进程的加快及政府财政支出压力日渐增大，PPP真正进入快速发展期。

(一)概念

PPP正式提出于上世纪末，多个国家、国际机构或专家学者给出了各自理解的PPP概念，但尚未能有一个权威或公认的说法。近年来，随着我国城镇化进程的快速推进以及政府性债务管理的逐步规范，国家出台了一系列配套支持政策，鼓励在基础设施建设和公共服务领域中推广运用PPP模式。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等相关文件，PPP可总结为政府和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系；通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费、可行性缺口补助以及政府付费获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化；按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。上述概念基本涵盖了当前国内PPP模式的适用领域、职责分工、回报机制及风险分担机制。

(二)PPP的核心要义

1. PPP不是融资模式

PPP模式的出现在一定程度上缓解了政府在基础设施建设领域的财政支持压力，有观点，特别是地方政府认为PPP就是一种融资工具[2]。PPP模式通过引入社会资本确实拓宽了项目融资渠道，但笔者认为，将PPP等同于一种融资模式的定位过于狭隘。PPP实为一种统筹政府及社会资源来创造更高效率、更高质量的公共产品或服务，实现政府、社会资本和社会公众多方共赢的项目运作方式。对于政府等公共部门，可减轻财政支出压力，降低日常运管成本，让专业的人做专业的事，真正发挥市场在资源配置中的决定性作用；对于私营机构，可以拓宽业务至公共服务领域，获取长期、稳定、持续的投资收益，密切政企关系，提升企业品牌的社会影响力；对于社会公众，可以获得专业性更强，舒适度更好，性价比更高的公共产品或服务。

2. 公私双方依法平等合作

PPP模式下，政府与社会资本双方的合作要建立在依法平等互信的基础上，通过充分协商达成共识，这是PPP项目能够运行成功的根本所在。在合作中，如果政府方过于强势将降低社会资本参与的积极性，制约社会资本发挥其专业性，进而降低项目运作效率及产品或服务的质量；如果社会资本方过于强势将可能造成国有资源的损失或公共资源的过度利用，以及营运监管及考核评价的失真。

3. 公私双方保持长期合作关系

PPP模式下，政府与社会资本双方的合作应贯穿项目整个生命周期，而不是一次性交易。PPP项目周期一般都在10年以上，公私双方需要按照各自的职责分工相互配合，共同推进项目的建设和运营，并根据项目实际运行情况不断协商调整项目合作方案，确保实现项目既定目标。

4. 公私双方利益共享风险共担

PPP项目一般投资规模较大、生命周期较长、运行结构复杂、经营收益较低、潜在风险多而复杂，合理确定公私双方的项目收益分配和风险分担机制对于PPP项目的平稳运行十分重要。

5. 项目经过物有所值(VFM)评价

论证一个项目是否适合采取PPP模式，通常要采取物有所值(VFM)评价。根据财政部PPP有关政策要求，PPP项目入库前必须经过物有所值评价。同时，对于可行性缺口补助及政府付费的PPP项目还应增加地方政府财政承受能力评价，论证地方政府预期财政收入能否支撑项目未来的支出需要。

三、PPP模式在国外保障性住房建设中应用情况

在英国、美国、加拿大等发达国家，PPP模式已经在保障性住房领域有着多年的应用，并取得良好的效果，其中不乏有益经验值得我们借鉴。

(一)英国

英国是最早应用PPP模式的国家之一，并于上世纪末期在住房保障领域开始推广应用。英国住房保障强调政府主导，由社会住房基金(SHG)和各地方政府负责实施，SHG资金来源主要为各类房地产开发运营企业，资金应用于保障性住房建设、运营及配套基础设施建设。部分房地产项目还被要求配建一定比例的保障性住房来增加政策房供给。英国政府提出“共有产权”政策鼓励社会资本参与保障性住房的建设。“共有产权”政策允许开发商持有保障性住房的一部分产权(开发商持有的该部分产权可以转让，也可以抵押融资用于后续房产的开发)，通常不超过30%，作为长期租金收入和房屋未来溢价之后的补偿，以达到永久性保持住房“可支付”特性。

(二)美国

美国联邦政府通过设置广泛的政策及金融机制激励私营部门以及非盈利机构进入公共住房的建设，很多地方政府也制定了本地区保障房的发展战略。非盈利机构是美国地方政府推行公共住房项目的最主要合作伙伴之一。社区发展公司(Community Development Corporations)是全美影响力巨大的住房非盈利组织，30多年来在很多城市都很活跃，并且获得了联邦政府、州政府及市政府的资助。美国大多数非盈利住房组织的宗旨是无限期地为低收入、住房需求最迫切的家庭提供廉租房，因此他们受到各州和地方政府的极大欢迎。每个保障性住房项目都极有可能获得直接拨款、无息贷款或者延期归还的贷款，从而降低了资金成本和租金的盈亏平衡点，对社会资本也形成了更大的吸引力。

(三)加拿大

加拿大在保障性住房领域应用PPP模式参与项目建设、运营也取得了良好的效果。对于非产权型保障性住房如廉租房等，加拿大联邦、省、市三级政府通常都会给予政策、土地或资金支持，如Bob Ward廉租住房项目，政府方面提供了土地及超过40%的建设资金。该类项目往往都会有较为明确的目标群体，如上述项目要求租户为年龄在 35-64 岁的低收入人士、精神分裂症患者、抑郁症或情感障碍人士。项目社会资本方一般为具有该类项目建设、运营专业经验的非营利性组织，同时通过设定合理的租金(一般不超过承租人收入的30%)来满足项目日常运营维护的支出，无政府财政的持续资助。

(四)经验总结

从上述国家PPP模式在保障性住房领域应用情况看，成功的关键因素主要为：一是政府发挥主导作用。在PPP模式下的保障性住房建设运营中，政府的职能没有减轻而是发生了转变。除了要给予土地、资金方面的支持外，政府还要加强统筹规划与组织推动。二是社会资本方要降低收益预期。既然参与保障性住房建设运营，就要面对项目短期内无法实现收益的现实，社会资本方要以做公益性项目的定位做好长期预算。三是共有产权住房对项目预期收益的分配更加灵活、合理，有利于吸引社会资本参与保障性住房建设运营。四是要有明晰的责权关系。政府、社会资本及使用者三方需建立明晰的责任权力关系，保障PPP模式下保障性住房项目的建设、运营能够平稳顺畅。

四、PPP模式的适用性分析

并非所有的保障性住房项目都适合采取PPP模式，判定一个保障性住房项目是否适用PPP模式可从PPP基本概念及特点着手，进行多维度分析。

(一)政府和社会资本合作的持续性

PPP模式下政府和社会资本的合作应是贯穿项目全生命周期的长期持续性合作，而不是一次性交易。因此，对于目前国内可拥有物业产权、以销售为主，并不需要政府和社会资本共同长期持续运营的保障性住房项目，如经济适用房、限价商品房项目，不适宜采取PPP模式。同样，对于后续规划建设以商品房、经济适用房或限价商品房为主的棚户区改造项目，也不适宜采取PPP模式。

(二)项目建设运营的主导方

现阶段，我国尚不具备类似美国社区发展公司的非营利性住房保障社会组织，解决低收入家庭住房问题依然是各级政府的重要职责，政府在保障性住房建设、运营中起到绝对的主导作用。在PPP模式下，政府和社会资本方合作基础是平等协商，因此对于拟采用PPP模式建设运营的保障性住房项目就需要政府在合作中适当让渡项目主导权，同时在社会资本的选择上以国有企事业单位为主。

(三)物有所值评价

根据目前政策规定，PPP项目入库前必须通过物有所值评价。对于保障性住房项目，应弱化其房地产行业属性，在评估其经济可行的同时，应更多关注其社会保障属性，全面评估PPP模式下项目的建设、运营成本是否降低，效率是否提高，提供的产品或服务质量是否明显优化等，以此判断项目是否适合采取PPP模式。

(四)融资可行性

PPP模式不是融资方式，但PPP项目离不开融资，甚至可以说项目融资能否按计划实现直接关系到整个PPP项目的成败。对于商业银行而言，评估一个PPP项目是否可行，除必要的合法性要件齐备外，关键是要看项目的第一和第二还款来源是否充足，即项目自身是否具有长期、持续、稳定、足额的现金流入，以及是否具备覆盖贷款本息且易于实现的担保能力。

(五)典型案例[3]

唐家岭公租房项目位于北京西北五环外的西北旺镇，属于典型的城中村，周边分布着很多高新技术企业，从业人员数量众多，且大学毕业生占比较高，住房需求很大，是典型的蚁族聚集地。为了改善当地生活环境，解决大量高技术企业员工特别是低收入人群的住房需求，海淀区政府决定在该地区建设公租房。该项目拟建公租房十万平方米，总投资约3.7亿元，项目采取BOT方式运作，建设期2年，特许经营期15年。该项目政府方以土地作价入股，并负责旧村土地征收及土地性质变更工作，很大程度上减轻了社会资本方的前期投入压力，降低了项目总体建设成本。该项目建设资金来源为开发企业及商业银行贷款，根据资料按32元/平米/月的租金计算，贷款期内项目净现值大于0，项目偿债备付率大于1，项目自身偿债能力良好。同时，海淀区政府一次性预支了10年期5亿元租金，为项目建设提供了有力保障。目前，该项目已全面投放市场，解决了周边弱势、低收入群体的住房需求。

五、PPP模式在保障性住房领域的推广应用建议

在保障性住房项目建设、运营中引入PPP模式有利于提高项目运作效率，提升产品及服务质量，缓解政府财政支出压力，因此在保障性住房领域推广应用PPP模式具有十分重要的意义。从目前发展情况看，PPP模式在保障性住房领域应用推广并不顺利，在政策、法规、社会资本认可度等方面还存在很多问题。结合前文分析，提出如下发展建议。

(一)细化保障性住房支持政策

保障性住房建设运营中政府依然发挥主导作用，在PPP模式下的保障性住房建设运营中，政府的职能没有减轻而是发生了转变。政府应更多地给予政策支持，并以法律条文形式予以明确，地方政府应加强区域项目统筹规划，为保障性住房项目提供更为灵活的土地政策，进一步明确财政资金支持政策，设定合理的风险分担机制，给予社会资本更大的发挥空间，保障项目顺利推进。

(二)引导开发企业主动参与保障性住房建设

随着商品房市场的日趋成熟，特别是越来越多的大中型城市逐步进入存量房时代，房地产开发企业的运营模式和盈利模式也在逐渐发生变化，越来越多的房企开始主动进行业务经营转型，以寻求更加长远的企业发展模式。PPP模式下的保障性住房项目具有运营周期长、收益稳定、风险相对可控等特点，房企介入该类项目，有利于企业调整业务结构，从快消模式转向持有运营模式，从单纯销售产品转向提供产品+综合服务，既可树立企业投身公益的良好社会形象，又能促进企业可持续发展，是目前房企转型发展的可行途径之一。

(三)以棚改为基础融合多业态发展

作为保障性住房的重要成员，棚户区改造项目内涵更加丰富，PPP模式适用空间更大。可以把廉租房、公租房、共有产权房等多类型保障性住房与棚户区改造项目相结合，使其具有长期运营的基础。同时，可为项目配置一定的创收空间，平衡或提升项目总体收益水平，吸引社会资本主动参与项目建设和运营。

(四)商业银行要给予稳定全面的金融保障

保障性住房建设、运营资金需求量大，离不开金融机构的支持。商业银行既要遵从市场化原则，又要履行回馈社会、支持民生的社会责任。在PPP模式下，商业银行应充分发挥自身在资金、客户资源及多元化经营等方面的优势，全流程参与项目方案制定、建设施工、运营管理等，为项目提供全方位的综合金融服务，保障项目顺利实施。同时，金融监管机构应给予商业银行一定的政策支持，鼓励商业银行积极为国家住房保障工程添砖加瓦。

六、结语

住房保障体系建设是一项长期、持续性、系统化工程，单纯依靠政府主导推动难度巨大，且效率不高。PPP模式所倡导的“让专业的人做专业的事”，能更好地统筹各方资源，发挥政府和社会资本各自专长，更好地为社会提供产品和服务。但PPP模式在保障性住房领域的应用尚处于起步阶段，仍需要我们不断地开展学术研究和实践探索。