我国金融监管模式法律制度研究

姬鸣絮

摘要：金融监管对于金融稳定发展具有重要作用，不同的金融监管模式会导致不同的金融发展趋向。我国高度重视金融发展与金融监管，采取了一系列措施加强对银行、保险、证券等金融行业的支持，有力促进了经济社会的繁荣。良好的监管离不开法律制度的保障，随着我国法治建设的稳步推进，金融监管法律制度也逐步得到完善，但随着金融监管实践和理论的不断进步，也逐渐发现了一些监管制度上的不足，这些不足亟需得到进一步的完善。

关键词：法律制度 审慎监管 行为监管

一、金融监管模式

（一）金融发展与金融监管

金融是实体经济的血脉，市场经济的繁荣发展离不开金融的持续供给。良好、稳定运行的金融市场可以提升企业的资金运作效率，进而提升企业经营能力。反之，混乱的金融市场不仅无法长久服务于经济发展，还会破坏经济秩序，造成经济动荡甚至是危机。金融市场的发展离不开创新，体现在金融产品、金融工具等方面的不断变革。但金融创新以及金融市场本身具有的强大传导效应，要求必须努力规避金融风险，加强金融监管。

（二）金融监管模式

中国政法大学李曙光教授认为，国际上金融监管主要有三种模式：统一监管、分业监管和双峰监管。统一监管即不分行业，设立统一的金融监管机构。分业监管即根据银行业、证券业、保险业等不同金融行业，分别设立不同的监管机构。双峰监管即按照不同的监管目标分别由两个不同的监管机构执行监管，其中一峰是宏观监管（审慎监管），即注意到每一个微观领域的联动性，比如证券市场与期货市场的联动性;另一峰是对行为的监管。①李曙光教授从监管机构的角度对金融监管模式进行了描述，统一监管和分业监管是根据监管主体和监管对象之间的对应关系进行区分，双峰监管模式是根据监管主体和监管目标之间的联系而形成。

双峰监管这一金融监管理论最早是由英国的经济学家泰勒提出，该理论认为金融监管的目标应当是“双峰”的：一是实施审慎监管，旨在维护金融机构的稳健经营和金融体系的稳定、防范系统性风险;二是实施行为监管，旨在纠正金融机构的机会主义行为、防止欺诈和不公正交易、保护消费者和投资者利益。②2008年金融危机之后，双峰监管理念得到重视，但对于双峰监管的运用，国际上出现明显的差异。对双峰监管进行典型应用的国家是澳大利亚和荷兰，英国、美国等吸收了双峰监管的理念，并在应用时进行了一定的创新。我国同样吸收了双峰监管模式的理念，逐步重视行为监管，形成了“内双峰”监管模式，即在分业监管的基础上，在各监管机构内部设立一个负责行为监管的部门。

目前，我国处于转型发展和金融改革的关键时期，金融监管体制的健全和完善需要充分运用法治思维，通过法律制度对金融监管模式进行顶层设计和执行保障是金融发展的必然要求。

二、我国现行金融监管法律制度分析

（一）审慎监管法律制度

我国银行业审慎监管法律制度主要规定在《中国人民银行法》《银行业监督管理法》以及《商业银行法》中。《中国人民银行法》第五章专章规定了中国人民银行的监督管理权，其中包括对金融市场的运行情况进行监测和宏观调控的权力，基于维护金融稳定的需要建议银保监会或经国务院批准直接对银行业金融机构进行检查监督的权力。中国人民银行作为我国的中央银行，承担着维护金融稳定的重要职责，上述监督管理职权正是基于我国金融体系的宏观稳定、防范系统性金融风险的需要而赋予中国人民银行，是中国人民银行宏观审慎监管职权的重要体现。《银行业监督管理法》则是专门用一部立法规定了银保监会对银行业的监管，银保监会对银行业的监管职责主要体现在对银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围的审查批准权，对银行业金融机构审慎经营规则的制定权，对银行业金融机构的业务活动和风险状况的检查权等。银行业金融机构的市场准入机制是金融市场长期稳健运行的重要基础，是瞬息变幻和风险巨大的金融市场的第一道防线，如果任由不稳定因素进入金融市场，势必会形成金融市场潜在的风险。因此，银保监会所执行的准入机制批准权是其行使审慎监管职责的重要体现。此外，无论是对业务范围、经营规则的监管，还是对业务活动和风险状况的监管，银保监会也是基于银行业金融机构的稳健运营，即审慎监管的理念出发。《商业银行法》规定了银保监会对商业银行设立的审查批准权，对商业银行存贷款等业务的检查监督和对商业银行的接管权力，使商业银行这类特殊的，对我国金融市场稳定发展具有重要作用的企业法人得到全面的监管。由监管职责的授权可知，法律已经从多个角度、在多部法律之中赋予了银保监会审慎监管职权。

我国保险业审慎监管法律制度主要规定在《保险法》中。《保险法》将对保险业的监督管理权专门授予了银保监会，规定了银保监会对保险公司的市场准入和市场退出、保险公司重大事项变更、业务范围的批准权。还规定了银保监会对保险公司偿付能力的监控权，对保险公司违法经营或经营不善时的整顿和接管的权力。银保监会通过实施这些权利，防止保险公司重大风险传导，维护我国保险业经营秩序。依据相关法律、法规，原保监会制定了《保险公司股权管理办法》，规定了银保监会对保险公司股权穿透式监管和分类监管的具体规则，包括股东资质、股权取得、入股资金、股东行为、股权事务以及材料申报方面的监管。该办法可以通过对保险公司持股人员经济实力、征信状况、股权取得方式、所入股的资金等方面的管理，初步消除保险公司内部隐患，通过对股东权利和义务的进一步明确，确保银保监会对保险公司运营状况的掌握，从而保证银保监会对保险业市场的监管。

我国证券业审慎监管法律制度較为繁杂，相关法律法规较多，主要有《证券法》《证券投资基金法》《证券公司风险处置条例》《证券公司监督管理条例》等。《证券法》赋予了证监会对证券的发行、上市、交易、登记、存管、结算等行为的监督管理权，对证券机构业务行为的监督管理权，对证券从业人员行为规范的制定权等，证券机构和证券从业人员对证券业的稳健经营至关重要。《证券投资基金法》赋予证监会对证券投资基金活动的市场准入、违法行为等方面的监管权。《证券公司风险处置条例》规定当证券公司出现风险时，证监会承担着应对风险的组织、协调和监督的职责。《证券公司监督管理条例》规定了证监会对证券公司市场准入和重大情况变更的批准权，对业务活动等方面检查的权利。证监会是我国证券业监管的重要主体，通过对证券交易的每一个环节，对证券机构的业务活动，对证券人员的行为规范等方面的全方位监管，保证证券业务稳健开展，维护我国证券业金融秩序。

（二）行为监管法律制度

《中国人民银行法》不仅规定了中国人民银行审慎监管权，同时，对于金融机构之间的部分业务行为中国人民银行也要进行监管。该法第四条规定了中国人民银行的职责，其中第四项职责是“监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场。”银行间同业拆借市场是银行业金融机构间资金融通的行为，属于金融机构间的交易行为，为避免金融机构机会主义行为，中国人民银行有权对其实施直接的监督管理。

关于防止金融欺诈和不公正交易行为，保护金融消费者合法权益方面的金融行为监管制度，早在2013年8月，原银监会就发布了《中国银行业监督管理委员会关于印发银行业消费者权益保护工作指引的通知》，加强对金融消费者权益保护。2015年11月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，要求金融监管相关部门、金融业机构和其他社会组织加强对金融消费者权益的保护，该文件还对金融消费者享有的权利进行了列举。此后，金融消费者权益保护工作成为各金融监管机构的重要工作。2016年12月，中国人民银行发布《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，该办法进一步规范了银行业金融机构消费者权益保护行为，要求金融机构通过完善规章制度、健全工作机制、开展员工教育、加强信息披露和投资者适当性审查等方式加强对金融消费者的保护，该办法还对金融机构的诚信经营行为做了较为细致的规定，明确了中国人民银行及其分支机构对金融消费者的投诉进行处理的工作机制和对金融机构进行金融消费者权益保护工作的监督检查职责。值得注意的是，该办法专列一章规定了金融机构对个人金融信息的保护职责。原保监会于2018年发布了《反保险欺诈指引》，该指引除了明确保险机构应承担保险业欺诈管理的主体责任外，还明确了原保监会及其派出机构对保险业反欺诈工作的监督管理职责。2019年9月，银保监会发布了《中国银保监会办公厅关于开展银行保险机构侵害消费者权益乱象整治工作的通知》，并在附件中明确了银行业保险业侵害消费者权益乱象的表现形式，迅速遏制了实践中对金融消费者权益侵犯的行为，有力维护了金融消费者合法权益。2020年1月14日，银保监会公布了《银行业保险业消费投诉处理管理办法》，该办法规定，银行保险机构是银行业保险业消费投诉处理机制的首要责任主体，银保监会则负责消费投诉处理工作的监督和指导。同一时期，银保监会发布《中国银保监会信访工作办法》，规范了银保监会的信访工作，为银行保险业各市场参与方纠纷的化解畅通了信访渠道。由此可见，近年来，行为监管在我国越来越得到重视，现行监管机构通过监管实践丰富了在保护金融消费者合法权益，防止不公正交易方面的监管经验，立法也逐渐科学和完善。

在金融监管体制中，审慎监管与行为监管不仅应该得到同等的重视，还需进行有效的协调，不仅在监管机构之间需要有效协调，在同一机构内部也应进行协调。不同的监管目的形成的不同监管模式存在于同一监管机构内为这种协调提供了一定的优势。在监管机构之间，也有相关规则要求监管执法时监管主体与相关监管机构的协调和配合，2017年11月，国务院还成立了金融稳定发展委员会，使协调推进金融监管有效实施得到了进一步的保障。

在监管机构方面，从纵向来看，2019年修订的《证券法》再次强调了“分业经营、分业管理”的原则。我国银行业监管法律制度将对银行业金融机构的审慎监管权赋予了中国人民银行和银保监会两个机构，但他们的监管侧重点有所不同。依据相关法律法规，中国人民银行对银行业的监管与其履行宏观调控职能相关，对银行业金融机构的检查监督需建议银保监会进行，只有在“银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定”，才可直接对银行业金融机构进行检查监督，且要经过国务院的批准。对于中国人民银行检查监督权的具体范围和实施程序等则没有具体的规定，这与中国人民银行负责宏观审慎监管的职能定位相一致。而银保监会对银行业金融机构的监管则是全方位的，法律规定也较为细致。银行业金融机构在设立、变更、终止以及业务范围调整时都要经过银保监会的审查批准，在经营过程中银保监会可以对银行业金融机构的业务活动和风险状况等进行检查，在商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人的利益时，银保监会可以对该银行实行接管。由此可见，银行业金融机构从设立到经营再到终止的整个过程都受银保监会监管。与银行业监管不同，在保险业和证券业监管方面，银保监会和证监会发挥着更加独特的作用。横向上来看，各监管机构内部相继设立了保护金融消费者合法权益的职能部门，专职维护金融消费者合法权益。

三、我国金融监管模式改革方向与法律保障

针对目前金融市场混业经营的状态，未来我国金融监管改革必然会朝着统一监管的方向进行，这从2018年国务院机构改革将原银监会和原保监会合并为银保监会即可窥见一斑。尽管对于审慎监管与行为监管相结合的“双峰”监管模式来说，已经不再强调负责行为监管的监管机构的相对独立性，但不同监管目的形成的审慎监管與行为监管在监管理念上存在较大差异，由同一主体行使难免会出现理念上的不适。因此，在统一监管体制下可单独设立负责监督金融机构诚信经营，保护消费者合法权益的职能部门，形成双峰监管模式，促进我国金融业健康发展。

从立法上来看，我国审慎监管方面的法律法规已较为成熟，这与过去长期以来较为重视审慎监管的实践相一致。但在行为监管方面则存在较多问题，表现在，第一，立法位阶较低，大多以部门规章，甚至是部门规范性文件的形式进行规定，且规定较为繁杂，从体系上来看也不够协调;第二，监管混乱、职责交叉，例如中国人民银行和中国银保监会都通过部门立法明确了自身对银行业消费者投诉工作的支持，区别在于中国人民银行可直接受理消费者投诉，而银保监会主要是对投诉处理工作进行监督，事实上这会造成监管资源的浪费或者监管推诿，反而不利于消费者权益保护;第三，协调性不足，仅部分立法原则性地规定了应与其他相关部门进行协调，造成部门之间的立法缺乏一致性。从审慎监管和行为监管的联系来看，立法规定较为分散，审慎监管和行为监管分别散见于不同位阶或者同一位阶的不同部门地规定之中，不利于执法活动的开展。针对这些问题，本文提出以下建议：第一，提升立法位阶，系统总结部门规章和部门规范性文件，结合实践经验，将行为监管制度上升到行政法规甚至是法律的层面;第二，调整优化部门职责，在立法上理顺监管机构监管职责，可按照双峰监管理念进行职责划分，节约监管资源;第三，综合立法，可以考虑出台金融监管法或金融监管条例，综合规定审慎监管和行为监管制度并协调监管机构执法衔接。

目前，我国正扎实推进经济对外开放，金融开放是对外开放的重点领域和复杂环节，因此，必须持续推进金融监管法治建设，同时，要加强国际合作，基于我国国情吸收国际先进监管经验，推动我国经济高质量发展。

注释：

①李曙光.金融法若干前沿问题探讨[J].中国应用法学，2020（01）：20-34.

②钟震，郭立.金融监管“双峰”理论与实践的演进脉络及对我国的启示[J].华北金融，2019（12）：16-20.

作者单位：山西财经大学法学院