第七次全国人口普查试点工作的实践与思考

□ 严亚 练春

按照《全国人口普查条例》的规定，我国将在2020 年开展第七次全国人口普查，这次人口普查是我国进入新时代后开展的一次重大国情国力调查，普查的环境、手段、方法等都将发生较大的变化。为更好地做好第七次全国人口普查工作，根据国家统计局、上海市统计局和嘉定区统计局的相关要求，江桥镇于今年4-7 月开展了第七次全国人口普查专项试点工作，意在为第七次全国人口普查方案摸索方法、积累经验、奠定基础。本文结合开展试点调查中的工作难点和实践经验，就如何进一步做好明年的人口普查工作提出相关建议。

面临的具体困难

通过本次专项试点，演练了人口普查工作的全过程，我们对调查工作各个环节发现的问题进行了梳理和总结，发现了一些问题，需要引起关注。

（一）入户登记难：特殊区域错综交错

江桥镇位于虹桥商务区北部，是建设北虹桥商务区的重要承载区，辖区内既有工业园区、市场又有社区、村委会及商务楼宇。加之镇内人口居住类型情况复杂，特别是商住混合、酒店公寓等居住类型。这些区域往往情况不明、管理存在漏洞，给人口普查工作开展带来了巨大的挑战。

以江桥万达广场为例：该公司共有11 幢商务楼，其中9 幢商务楼是商住混居，开发商把房屋出售后，后续的入住管理基本缺失，哪些房间里是办公，哪些房间是住人，不敲开门是永远不知道的。这些区域都是人口普查的盲点和难点区域，而且这些区域居住的人群，大多从事三班倒的工作，早出晚归甚至深更半夜才回家，我们的普查员上门调查既不方便，也有安全隐患。

（二）数据查实难：人员结构情况复杂

图1 主要居住类型

表1 部分难点区域情况表

由于江桥镇交通便利，随着四高小区和大型居住社区的逐步建成，一是大量流动人口涌入，流动性较大。二是有大量空置的动迁安置房出租，二房东和青客公寓房形式在社区中广泛存在，较低的居住成本吸引了大量外来人口。三是大多数本地居民因农村动迁，造成人户分离现象比较严重。以红光村和高潮村为例，当地人员户口所在地已经全部拆平，居住地与户籍地严重不一致，人户分离的比例为92.7%。整个区域内既有商住小区楼宇，也有城乡结合部的密集房屋及其出租屋。常住人口中，不但有市内、省内及省外的迁移流动人口，而且“人户分离”“一屋多户”和“学位房”等现象也较多，流动人口、空挂、拆迁、寄挂户口等情况较多，人口结构相对复杂，要摸清、摸全、摸实这部分人的相关信息比较困难。

（三）两员选聘难：基层人员身兼数职

江桥镇现有41 个社区、16 个村委会、一个中心村管委会，共有职工539 人，包括两委班子人员。所有村居平均员工9 人，其中居委会平均员工8 人，最少的居委会员工5 人；村委会平均员工14 人，最少的村委会员工10 人。在实际开展普查过程中，村居委员工往往是普查的中坚力量，如果他们参与到普查过程中的人越多，一般普查质量比较好，反之则较差。按照江桥镇2020 年常住人口规模达到40 万测算，届时全镇约需要选聘1700名普查员，300 名普查指导员。

但在实际调查中，村居委的员工往往身兼数职，无法全身心的投入到普查工作中去。据统计，目前江桥镇村居委会兼职统计人员平均兼职数5 项，最多的是一个人兼条线12 条，最少兼条线3 条，其中居委会统计人员平均兼职6 项工作，村委会统计人员兼职3 项工作。在实际工作中，基层还有大量工作统筹安排，需要全员性开展。加之明年第七次全国人口普查将正式开展，同时也是垃圾分类的攻坚年，扫黑除恶行动的第三年，江桥镇又是迎接进博会的安保前沿阵地，人口普查正式登记阶段时间与进博会时间相碰撞。以上种种因素叠加导致普查“两员”缺口大，形成“两员选聘难”的局面。

当前的实际做法

根据本次试点中遇到的一些问题，结合江桥镇工作实际，主要是从几个以下方面来做好相关工作的。

图2 村居员工和统计人员兼职平均情况

（一）特殊区域的地块划分

本次试点的重点和难点是江桥和封浜地区的几个特殊区域。这些区域是村和社区无法管，物业无人问，人员情况无法了解的“三无”区块。因此，前期我们做了大量摸底工作，对江桥和封浜地区8个特殊区域进行了排摸。一是通过人口排摸掌握相关信息；二是与镇派出所协调掌握这些区域外人员配备情况及社区民警联系方式；三是与镇综治办密切沟通，掌握其综治人员数量、区块内管理模式；四是与片区协管负责人进行座谈，了解他们对这些区域开展普查的难处和建议；五是与镇分管领导探讨特殊区域普查的开展方法，对周边基层村居特殊区域普查责任进行划分，解决基层的顾虑，确保在调查之前解决好这些特殊区块的调查落实工作。

（二）各类人员的排摸管理

由于江桥镇人口结构的复杂性，人户分离的普遍性，为了掌握第一手全镇范围内人员居住场所资料，江桥镇在人普试点前期协调镇人口、综治等部门在各村、社区进行人口总量排摸工作。主要涉及居民住宅及公寓房、企业宿舍、户在人不在、商住两用商务楼、专业市场、临时居住点、学校宿舍、沿街商铺、门卫（外来人口常住）车库等十个方面，全方位掌握各区域人员居住情况及人员大致数量，为人员经费安排，两员选聘工作提供了有力的支撑。从排摸情况来看，全镇预计现有人口总量在40万左右。

（三）相关部门的责任落实

人口普查是个系统工作，任何一个环节出问题，都会给调查带来不可估量的后果。为此，江桥镇与区统计局、兄弟街镇加强沟通交流，先行先试，早考虑，早谋划，结合人口排摸和试点实际情况，完成了《江桥镇第七次人口普查前期准备方案》，方案中把人口普查中可能遇到的难点尽早罗列，把领导机构和队伍组建问题、经费问题、人员抽调问题、办公室安排问题等方方面面都提出了意见，明确了各部门的职责分工，有效地保证了试点调查的顺利开展。特别是针对普查中两员经费落实，多次与财政部门协商，并向分管领导汇报，取得领导支持。

对做好全国第七次人口普查工作的建议

通过三个多月的努力，我们圆满完成了七普专项试点的各阶段工作，为明年即将开展的正式普查打下了坚实的基础，积累了丰富的经验，起到了铺路石的作用，达到了预期的目的。通过本次试点，提几点建议供明年正式普查借鉴。

（一）宣传要广

开展人口普查面广量大，涉及到每一个人，所以氛围一定要营造好。人口普查人人都是参与者，就是要让所有人都知道这件事，而且宣传必须要做的早，让每一个人在普查前、普查中、普查后都清清楚楚的知道自己是必须参与登记。要像“垃圾分类”一样，做到无人不知，无人不晓。宣传既要有广度和深度，又要做到深入人心，方式上注重点面结合，有的放矢。既在调查区域利用集中悬挂横幅、张贴宣传标语等传统宣传方式，充分利用户外电子显示屏等公共平台，多方位营造出良好的调查大氛围；又对调查对象做好精准定位，用一名调查员引导、一个调查手机短信、一封入户信、一份调查礼品，来拉近与调查对象的距离，促使调查对象了解、支持、配合我们的调查工作，为准确申报信息奠定基础。

（二）补贴要早

所谓兵马未动，粮草先行。全国第四次经济普查补贴文件是2019 年3 月19 日发文的，整个 普查工作从2018 年下半年就已经开始准备了，清查阶段基层一直在问有没有补贴，但谁也保证不了，谁也不敢明确答复。试想一下如果我们把普查工作比作一场战役，普查员全部上了战场，打到战役都要结束了，粮草才刚出发，士气何在？长此以往，不仅打击了两员的工作积极性，更影响到上级统计部门在基层的权威和公信力。为此，我们建议2020 年人普工作补贴政策一定要尽早明确落实。

（三）落实要细

每次普查工作，看似组织领导框架完美，各部门联动参与，但实际调查过程中，市级、区级前期相关部门或许参与进来，到了中后期，特别是基层一线往往全程都是统计条线在孤军奋战。从以往经验看，很多部门协调配合差，缺乏一盘棋思想，给统计部门带来很大压力，出现统计局唱“独角戏”的情况。因此，在人口普查中，建议从上而下由各级主要领导作为第一责任人，加强组织领导，从各方面调集资源，部门间紧密协作，而不是统计部门唱独角戏，特别是特殊区域的普查开展一定要多部门合作。更重要的是，人普一定要充分利用好现有公安和社保系统人员信息，当然也要在软环境上下功夫，确保信息安全，同时要充分调动、发挥公安力量和公安管理的协管队伍作用，确保这些队伍能在普查中全程使用。

（四）执法要严

随着个人隐私保护意识的不断增强，人口普查不配合的现象必然不在少数，执法难必然是一道坎。在本次试点过程中，根据普查对象的配合程度，可分成三种类型。第一种是支持普查工作的配合型，对于这种类型的，普查重点要放在采集信息的准确性上；第二种是对普查工作持反感态度的推报型，对于这种类型的，普查重点要放在宣传教育上，设法打消他们的抵触情绪；第三种类型是对普查工作持反对态度的拒报型，对于这种类型的，普查重点要放在依法普查，充分发挥法律的威慑作用上。普查员面临的最大困难就是调查户不肯配合，拒绝提供有关资料，或是提供不真实、不完整的人口普查资料。为此，上级部门一定要尽快出台规定，对不配合人员的处罚措施要明确，或纳入失信名单，或依法予以处理。通过对少数不配合的普查对象进行公开曝光，形成一定威慑力和社会影响。