机构改革背景下行政诉讼被告的确定——以保密行政机关改革为样本的分析

林国强, 赵 阳

(河南科技大学 法学院， 河南 洛阳 471023)

党的第十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》。该改革方案要求，所有地方机构改革在2019年3月底前基本完成。对照中央和国家机构改革方案，各地也陆续制定了机构改革方案并付诸实施，目前均已完成机构改革。从各级机构改革的方案看，机构设置较为类似。此次机构改革的特点之一是全面加强党的领导，在某些管理领域实现党委机构和行政机关全面融合和一体化，保密行政机关即是如此。由此导致地方保密行政机关的管理体制发生变化。在机构改革的大背景下，保密职能的归属管理进一步强化了党政合一，保密行政机关的行政属性以及独立性被弱化。此种情况下，在涉及保密行政行为的行政诉讼中，如何确定被告，被告如何有效参与诉讼，败诉后如何承担责任等问题逐渐凸显，对传统行政诉讼理论提出了挑战。

一、机构改革后的保密行政机关

通过梳理各地党政机构改革方案可以发现，省级保密行政机关的改革大致有两种方式：一种将省委保密委员会办公室(保密局)和省委机要局整合，组建省委机要和保密局，作为省委工作机关，归口省委办公厅管理。省委机要和保密局对外加挂省国家保密局、省国家密码管理局牌子，不再保留省委保密委员会办公室、省委机要局，如甘肃省、湖北省。另一种是设置省委保密委员会办公室(省国家保密局)、省委机要局(省密码管理局)两个省委办公厅管理的工作机关，如山东省、山西省。市县机构设置原则上对应省级党政机构设置，但受经济发展规模、人口数量等因素影响，党政机构数额不同。此次党政机构改革，中央强调，不允许市县设立“部门管理机关”，因此，许多党委、政府管理机关要么成为挂牌机构，要么成为内设机构，要么直接和其他党委机关或行政部门合并。从改革情况看，市县级保密行政机关设置方式有三种：一是成立党委机要保密局，加挂保密局、密码管理局的牌子，由党委办公室管理，作为党委工作机构，如山东省济南市、湖北省孝感市。第二种方式是保留党委保密办(保密局)设置，列入党委机构序列，由党委办公室管理，如贵州省安顺市。这两种改革方案和上述省级两种改革方式相同。但这样设置，要占党政机构名额，对市县来说困难比较大。第三种方式是保密行政机关成为党委办公室的加挂机构，实行“一套人马，数块牌子”(1)从市县级改革方案看，在市县级党委办公室加挂牌子的机关有：保密办(保密局)、密码管理局、档案局、政策研究室等。。此种方式的好处是不占党政机构个数，市县一级绝大多数采用这种方案。机构改革后，保密行政机关全部实现党政一体化，在管理体制上归口党委管理。省级和市县级保密行政机关改革的区别在于：前者改革后还保留有独立的地位、编制和预算等；而后者改革后，仅有名义上的存在，失去了独立的人员编制、预算。在具体改革安排中，有些地方强调规范管理合署办公机构、挂牌机构，从严从紧控制党政机构加挂牌子的数量，挂牌机构不单独核定编制和领导职数，根除挂牌机构实体化现象，导致保密行政机关成为了党委办公室的内设机构，如党委办公室的一个科室(股)。

二、机构改革后保密行政机关行政诉讼被告资格问题

无论是哪种改革模式，最终都实现了保密管理工作的党政合一，对大多数的市县级保密行政机关而言，这种合一是全方位实质性的合一，实现了编制人员、职能、经费、场所的合一。

保密行政机关在归属党委管理，特别是成为党委办公室内设机构的情况下，还能否作为行政诉讼的被告？该问题不仅理论上存在疑问，而且司法实践中也有不同的认识。在湖北省武汉市武昌区人民法院审理的夏某诉湖北省国家保密局招考录用一案的一审中(2)该案基本案情是，夏某于2016年报考湖北省国家保密局宣传法规处科员职位，总成绩排名第一，政审体检亦合格，但最终未被录用。夏某交涉无果后起诉湖北省国家保密局。，作为被告的湖北省国家保密局辩称，其不是行政机关，因为省保密局同时又是省委保密委员会办公室，而省委保密办属于省委办公厅内设机构，因此，本案原告将省国家保密局列为被告属于被告不适格。一审法院采纳了被告的意见，裁定驳回夏某的起诉。夏某不服提出上诉，二审武汉市中级人民法院经审理后认为，省委保密办与省保密局虽系同一部门，两者身份不同承担不同的职能，即俗称的“两块牌子，一套人马”，省委保密办属于党委内设机构，而省保密局的职责是依法履行全省保密行政管理职能。根据《保密法》第5条的规定，省保密局作为省保密工作行政管理部门，其身份具有对外性，能以自已的名义独立做出行政行为，是具有独立承担责任能力的行政机关。被上诉人是以省保密局的名义面向社会开展招录工作，被上诉人应对自己的招录行为承担相应的法律责任。被上诉人主张其不是行政机关的意见，与事实和法律规定不符，不予支持。夏某认为被湖北省保密局确定拟录用人员的决定侵犯其合法权益，有权就该行为提起行政诉讼。据此，二审法院撤销原判，发回重审。

根据我国行政法学理论的通说,认定行政诉讼被告资格时采用“三主体合一”的标准：(1)行政诉讼的被告必须是行政主体；(2)行政诉讼的被告必须是行为主体；(3)行政诉讼的被告必须是责任主体[1]。《行政诉讼法》及司法解释以该理论为基础对行政诉讼被告资格作了明确。在司法实践中，法院确定行政诉讼的被告一般从以下方面判断，一是形式上，该行政机关是否能以自己的名义独立做出行政行为。对此，可以从做出相关行政行为的文书落款和印章的角度进行判断。如果文书中有该行政机关的落款和印章，则表明其是以独立的名义实施了行政行为。二是实质上，该行政行为是否对相对人的权利义务形成了直接的拘束力。此点需要法院通过证据和事实予以确认。三是该机关是否能够独立承担法律责任。

根据上述判断方法，机构改革后的保密行政机关，尽管在管理体制上归属于党委办公厅(室)，但对外均加挂或保留了保密行政机关的牌子，依然保留了保密行政机关的印章，即在对外形式上仍然能以保密行政机关的名义独立实施行政行为。有些地方，如辽宁省、福建武平县在机构改革方案中特别提出，在党委办公厅(室)加挂保密局牌子，对外以保密局名义行使行政管理职权或对外可以使用保密局名称。根据《保密法》的规定，保密行政机关有权实施行政处罚、行政强制、行政许可等能够对行政相对人产生拘束力的行政行为。既然保密行政机关对外能够以独立的名义实施行政行为，则其也能够对外独立承担法律责任。综上，我们认为，机构改革后的保密行政机关对外仍有权以自己独立的名义行使保密行政管理职权，实施保密行政行为，承担法律责任，故而其具有行政诉讼被告的资格。也因此，上述武昌区人民法院一审判决认为的湖北省保密办属于党委办公厅内设机构，不是国家行政机关的观点仅注意到了该机构“一体两面”中属于党的机构的一面，忽略了其对外有权以保密行政机关名义独立行使职权的另一面。因此，不管保密行政机关管理体系如何归属，保密行政机关对外均能以自己的名义独立地实施保密行政行为，自然也能成为行政诉讼的被告。

三、机构改革后保密行政机关如何参与诉讼

根据《行政诉讼法》及司法解释的规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。然而，机构改革后，尽管各地对外保留了保密行政机关的牌子，但大都是挂牌机构甚至内设机构，并无任命的负责人，也无独立编制的工作人员。即使保密行政机关负责人由党委办公厅(室)副主任兼任，通常也未经过政府任命程序。此种情况下，谁代表保密行政机关出庭应诉就成了一个大问题。如果由兼任保密行政机关负责人的党委办公厅(室)副主任出庭应诉，严格意义上讲，其在未经法定程序任命为保密行政机关负责人的情况下代表保密行政机关出庭，于法无据。在保密行政机关负责人不出庭的情况下，应当委托该行政机关工作人员出庭。但由于归口党委办公厅(室)管理的保密行政机关通常没有独立编制，委托党委办公厅(室)工作人员代表保密行政机关出庭是否恰当不无疑问。《行政诉讼法》要求工作人员必须出庭不仅仅是形式意义上代表行政诉讼被告出席法庭，更重要的是工作人员出庭有利于事实的查明和纠纷的解决，因此该出庭的工作人员并非随意指派，必须是了解涉诉案件情况之工作人员。未来，要解决这一难题，一方面，在各地机构改革完成的情况下，应尽快弥补任命程序上的缺陷，即使是党委办公厅(室)副主任兼任保密行政机关负责人，也应做到名正言顺。另一方面，党委办公厅(室)的编制中应该有专门从事保密行政管理工作的独立编制，以便在发生行政诉讼时，有资格也有能力代表保密行政机关参与诉讼。

四、党政机构合一背景下保密行政机关责任承担问题

尽管保密行政机关对外仍可作为行政诉讼被告，但在机构改革后，许多地方保密行政机关已经失去了独立的办公场所、经费以及编制。如果保密行政机关在行政诉讼中败诉，需要承担相应法律责任，特别是承担国家赔偿责任，那么谁来承担，如何承担？进一步追问，如果原告申请法院强制执行，法院如何强制执行？能否查封党委办公厅(室)的账户？在保密专项经费不足以承担责任的情况下，能否执行账户中的其他款项？这些问题值得探讨。

如前所述，在传统行政诉讼法理范畴内，成为行政诉讼被告的条件之一是独立的责任承担能力。独立的责任承担能力一般认为来自于独立的财产，即“无财产即无人格”。一般来说,只要该机构具有独立的财政拨款,就应当视为是具有独立承担法律责任能力的机构[2]。机构改革后，保密行政机关失去了独立的预算和经费，其还能够独立承担法律责任吗？我们认为可以。以是否具有独立财产来判断行政诉讼被告资格，是民法中的“无财产即无人格”理论的强行套用，存在缺陷。一方面，根据《行政诉讼法》《国家赔偿法》以及相关司法解释的规定，作为被告的行政机关在败诉情况下，所要承担的法律责任有两类：行为责任和财产责任。前者通过人民法院的不同裁判种类体现，如撤销行政行为并重新做出行政行为、履行法定职责、变更行政行为等。后者指国家赔偿责任。对行为责任而言，不论行政机关是否具有独立的财产，均可以承担。纠正自己违法行为的权力，是任何机关、机构都依法拥有的权力[3]。对财产责任而言，由于是国家责任，最终赔偿均由国家财政承担，故作为被告的行政机关是否具有独立的财产均不影响国家赔偿责任的承担。另一方面，将行政机关是否具有独立财产作为判断行政诉讼被告的条件之一，导致被告确定的复杂化，给行政相对人及时准确起诉带来不便。不应当用复杂的行政结构问题和正确的被告问题为公民增加负担。被告认定标准越复杂越不利于原告行使诉权以及维护自身的合法权益[4]。也因此，理论界提出了确定行政诉讼被告的新标准——“行政公权力行为标准”说，即只要是以自己名义行使了行政公权力的主体都可以作为行政诉讼的被告[5]。因此，在机构改革背景下，需要对传统行政诉讼主体理论做出突破，取消独立财产要件，没有独立财产亦能成为行政诉讼被告，独立承担法律责任。

需要进一步探讨的是，在保密行政机关失去独立预算和经费的情况下，赔偿责任如何具体承担？《国家赔偿费用管理办法》第7条规定，国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付,支付后再向同级财政机关申请核拨。根据该规定，如果保密行政机关需要承担国家赔偿责任，则应先从该机关的预算经费中支付。在保密行政机关失去独立预算经费的情况下，国家赔偿费用如何支付？我们认为，尽管保密行政机关归口党委办公厅(室)管理，甚至失去了独立的编制和预算，但保密行政管理的职责并未取消，因而，党委办公厅(室)在总预算项目中应该包含有保密行政管理经费，可以以此经费对外承担赔偿责任。如被告不主动履行赔偿责任，法院有权执行党委办公厅(室)账户中该经费数额范围内的钱款。如果该项钱款不足以完全承担赔偿责任，则法院有权执行党委办公厅(室)账户中的其他款项。理由在于机构改革后保密行政机关归属党委办公厅(室)管理，前者已经失去了独立的经费。既然保密行政机关归属党委办公厅(室)管理，后者就应在前者无法承担赔偿责任的情况下，从保障行政相对人合法权益的角度，承担兜底责任。