新时期水利勘测设计单位改革发展思考

刘海瑞

(水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

目前全国水利勘测设计单位有1300多家，从业人员超过12万。近10年来，水利行业勘测设计业务收入增速整体稳定性较好，但是水利勘测设计行业的收入结构正在发生巨大变化，传统的工程勘测、工程设计收入比重明显下降，以工程总承包为代表的新业务已成为水利水电勘测设计单位新的业务增长点。当前，水利勘测设计行业仍处于较好发展时期，随着新一轮改企转制的推进、治水思路的更新、行业监管的变化和新技术的应用，将对水利勘测设计行业产生深远影响，各水利勘测设计单位要主动适应新形势，提高忧患意识，通过改革促进本单位健康持续发展。

1 新一轮改企转制将对水利勘测设计行业产生深远影响

全国水利勘测设计单位有1300多家，国有企事业单位占比44%，远高于全国勘察设计行业19%的比重；民营企业占比约24%，低于全国勘察设计行业34%的比重。水利勘测行业内甲级、乙级、丙级单位呈“金字塔”结构分布，全国勘察设计行业内甲级、乙级和丙级资质企业数量基本相当。十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革的若干问题的重大决定》后，全面开启了本轮事业单位和国有企业改革，配套政策越来越完善，时间表越来越明确。

1.1 将形成水利勘测设计市场主体多元化格局

党的十八大以来，政府对事业单位、国有企业和其他企业的治理方式发生了较大调整，更加突出事业单位公益属性，加强了对国有企业的监管，提升了事业单位和国有企业改革的内生动力。

当前，水利勘测设计单位国有企事业单位占比较大，纯民营企业或混合所有制企业占比很小。除了国家政策要求事业单位改制外，对事业单位的人事管理、薪酬管理等政府管制已经制约了水利勘测设计事业单位的发展，事业单位企业化管理的模式难以为继。从改革实践看，事业单位改企或改企转制效果利大于弊。近几年，很多水利勘测设计事业单位都在推进相关改革。例如：2017年12月，省编办撤销辽宁省水利设计院事业单位编制，同辽宁省水资源管理集团重组，成为其全资子公司。预计将有一批水利勘测设计事业单位于2020年完成改企转制，届时水利勘测设计单位中事业单位占比将大幅缩减。

近几年，国有水利勘测设计企业按照国家有关政策不断推进企业改制，提升市场竞争力。例如：扬州市勘测设计研究院2016年被中设设计集团股份有限公司收购其75%的股权，中山市水利水电勘测设计咨询有限公司2016年被苏交科集团股份有限公司以1.4亿元收购其70%的股权，淮安水利勘测设计研究院2015年进入北控水务(中国)投资有限公司。随着国有企业改革的持续推进，水利勘测设计企业将实现多元化，民营成份会不断增加。

因此，2020年以后，水利勘测设计行业必将实现市场主体多元化，彻底改变国有企事业单位占比较大的格局。

1.2 将提高水利勘测设计市场化程度

随着新一轮改企转制和市场主体多元化，实行现代企业管理制度的企业将成为市场主体，各级政府直接委托水利勘测设计单位开展工作的情况会越来越少，市场主体参与市场竞争的积极性将大幅提升，特别是各地方勘测设计单位原有的区域意识、“铁饭碗”思想将彻底改变，绝大部分水利勘测设计单位必将布局全国水利勘测设计市场，市场竞争将进一步加剧。

当前，大型甲级水利勘测设计单位、中型乙级水利勘测设计单位、小型丙级水利勘测设计单位市场划分比较明显，随着市场主体多元化的推进以及大规模水利工程建设趋缓，未来中小水利工程项目竞争会越来越激烈，行业内勘测设计企业发展将进一步分化。在激烈的市场竞争下，综合实力较强的水利勘测设计单位和专业化、特色化的水利勘测设计单位将会获得较好发展，一些同质化严重的中小型水利勘测设计企业生存将越来越困难。

因此，新一轮改企转制必将加剧市场竞争，优胜劣汰规则将进一步体现，企业并购重组将经常发生，也增加了企业倒闭破产的可能性。

1.3 将促进人才流动激发技术人员创新创业活力

水利勘测设计行业是技术和智力密集型行业，人才是勘测设计单位重要的核心竞争力。水利勘测设计行业人员超过12万，其中，专业技术人员占行业从业人数的73%，高于全国勘察设计行业专业技术人员42%的占比。水利勘测设计市场主体多元化后，各单位在人才引进、工资待遇等方面自主性增加、差异性不断增大，势必促进人才在市场主体之间的流动，有利于技术交流和进步，也对勘测设计单位留住人才提出了挑战。由于水利勘测设计单位“铁饭碗”逐渐减少，各方面人才的危机意识增加，有利于激发勘测设计人员的创新创业活力，有利于提升水利勘测设计行业整体技术水平。当前，事业单位薪酬受到严格控制，难以调动人才的积极性，造成有些水利勘测设计单位骨干技术人员和经营管理人员流失。

因此，新时代下的水利勘测设计人力资源管理面临着巨大挑战。一是人才竞争越来越激烈，行业人才流动加剧。二是员工队伍群体多元化，价值观和需求差异化明显。三是80、90后新生代员工成为员工队伍主体，要求管理理念和方法的改变。面对挑战，需要全面进行人力资源管理改革，建立现代企业人力资源管理制度，充分发挥人力资源效能。很多单位为了吸引和留住人才开始创新管理模式。例如：陕西省水利电力勘测设计研究院专门建立了博士后创新基地，与西安理工大联合培养人才，签订了《联合培养企业博士后研究人员协议》，一方面通过吸纳更多高层次人才加速了内部人才的培养；另一方面也提升了科技创新工作的效率。

1.4 将进一步理顺并推进水利勘测设计行业治理体系现代化

水利勘测设计单位中事业单位、国有企业、混合所有制企业和民营企业同时存在。针对水行政主管部门的下属事业单位和国有企业，存在优先选择下属单位承担有关勘测设计任务情况，一定程度上影响了市场公平竞争；另外，有的下属单位还会参与水行政主管部门决策，造成了决策和执行没有完全分离，不利于构件现代化治理体系。新一轮改企转制后，国有企业、混合所有制企业和民营企业将成为主体，水利勘测设计市场化程度将大幅提升，政府将充分发挥市场规则优势选择勘测设计单位，通过充分竞争实现成本效益最大化，从而推动水利勘测设计行业技术进步和效率提升。新一轮改革后，水利勘测设计单位主要隶属于水行政主管部门的格局将被改变，水行政主管部门对水利勘测设计单位的监管理念和方式也必将随之发生变化。随着国家“放管服”政策的推进，以及对行业协会职责定位和改革发展政策的变化，各级水利勘测设计行业协会的自律管理也会随之发生变化。同时，新一轮机构改革后，明确了水利部、自然资源部、生态环境部的职责分工，水利勘测设计行业从事的传统业务与水利部、自然资源部、生态环境部均有联系。各水利勘测设计单位要主动适应机构改革形势，密切跟踪有关市场业务，与有关部门保持良好的合作关系。

因此，新一轮改企转制后将提升行业市场化程度，进一步理顺政府、市场和社会的关系，推进水利勘测设计行业治理体系现代化。

2 水利规划和建设项目管理方式带来的机遇与挑战

党的十八以来，水利行业、生态环境行业深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，落实“十六字”治水方针的生态文明思想，水利行业提出了“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调。各级水行政主管部门正在转变治水思路，抓紧开展水安全保障顶层设计，启动新一轮水利规划编制。随着“放管服”举措持续推进，水利工程建设模式不断发展和创新，水利勘测设计单位的业务不断拓展。近年来，水利水电勘测设计单位重点拓展基础设施工程类和水利信息化业务，大中型勘测设计单位积极拓展工程总承包业务，并向项目融资、项目建设管理、后期运营服务延伸。

2.1 水利规划项目的机遇与挑战

各级政府高度重视水利规划，积极谋划水安全保障相关规划项目，努力通过顶层设计切实更新治水理念和思路，提升水安全保障能力，解决水资源、水生态、水环境、水污染问题。政府委托水利勘测设计单位编制有关规划带来了巨大市场机遇。调研发现，各省级水行政主管部门和水利勘测设计单位高度重视学习贯彻习近平总书记3·14重要讲话和“十六字”治水方针，认真落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调，特别是在水安全保障规划、节水优先、空间规划等方面进行了深入思考，但也存在学习不够深入、技术总结不到位的情况。很多水利勘测设计单位担心能力不足影响规划编制水平；在考虑节水和治污的潜力、城市发展、灌区建设等方面时，难以预测和把控；担心科学谋划水生态空间、水利基础设施规划能力欠缺。

因此，新一轮水利规划编制既带来了市场机遇，也对水利勘测设计单位提出了挑战。应对这些挑战，除了通过加强学习和研究提升贯彻落实新理念新思想的能力外，也需要对相关经验及时进行深入总结和提炼，提升技术实力。

2.2 工程全过程咨询、总承包和PPP等新业务的机遇与挑战

近年来，国家大力推进工程总承包建设模式，大中型水利勘测设计单位积极强化自身资源整合能力和项目管理能力建设，努力参与工程总承包业务。近两年，水利水电勘测设计行业工程总承包业务增速最快，2017年水利水电勘测设计行业工程总承包合同占比达到新签合同额的74%。水利勘测设计单位不是资金密集型单位，对于PPP业务，所有单位都表现谨慎。目前，业主需求呈现一体化、集成化的趋势。例如，在工程总承包、全过程工程咨询、PPP等新业务模式下，业主的需求不仅限于传统的勘测设计服务，已经向项目融资、项目建设管理、后期运营服务延伸，这就要求服务单位具备全面的项目咨询策划能力、设计研发能力、工程项目管理能力和资源整合能力，而水利水电勘测设计单位长期专注于传统勘测设计业务，在资本运作和资源整合方面整体偏弱，尤其中小型水利勘测设计单位的短板更为明显。例如，水利勘测设计单位在拓展工程总承包业务时，需要建立与之相适应的组织管理体系，以提升项目管理能力，控制业务风险。同时，常规水利工程建设项目正在逐步减少，水生态项目、综合治理项目和跨部门跨行业项目逐步增多，水利勘测设计单位在开展这些项目前期工作时遇到很多困难。

因此，水利水电勘测设计单位需要提高自身的资源整合能力，通过完善内部管理机制、加强人才队伍建设等适应新业务的需要，确保在转型发展过程中的工程安全、资金安全、干部安全。其中，大型水利水电勘测设计单位可以通过并购、合作联盟等方式，迅速壮大自身综合实力；而小型水利水电勘测设计单位可以与大企业进行合作重组、或者与互补性的中小企业联合组成集团，整合各类资源实现发展。

3 新理念新技术促进勘测设计单位技术革新和技术储备

3.1 新时期要加强相关研究和技术总结

贯彻落实新时期中央治水方针和水利改革发展总基调需要加强相关研究和技术总结。理念问题是技术发展工作推进方面最突出的问题。各水利勘测设计单位深入学习习近平总书记3·14重要讲话和“十六字”治水方针，认真贯彻落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调。但是，各单位在组织学习、认识理解、贯彻落实方面存在较大差距，特别是如何在勘测设计工作具体落实还存在一些困惑。一是对水安全保障规划研究不够，按照新理念新要求主动谋划“十四五”期间的水安全保障规划的研究力度不够，技术储备不足；二是落实节水优先还有一定差距，特别是开展水利工程项目节水评价过程中存在一些困惑，中小项目落实节水评价还存在一定难度；三是按照空间均衡要求积极思考水利空间规划研究力度不够，在找准水生态空间、水利基础设施在空间总体规划中的位置，科学谋划水生态空间、水利基础设施规划等方面主动作为不够。四是经验做法技术总结工作不够，部分单位没有及时对水利工程生态化改造、河湖连通等经验进行总结，没有及时将经验转化为技术成果和影响力。

因此，各水利勘测设计单位应进一步学习贯彻落实新时期中央治水方针和水利改革发展总基调，加强相关研究和技术总结，提高服务政府和市场的技术实力。

3.2 BIM技术应用要求勘测设计单位改革完善现有生产方式

BIM技术应用对水利勘测设计行业是一次技术革命，目前各单位在BIM技术应用方面进展不一，部分单位已经取得了较大进展，已应用BIM技术的单位都取得了一定程度的效果。近年来，特别是水利水电BIM设计联盟自成立后，对行业BIM技术应用及推广发挥了很大作用。部分水利勘测设计单位已达到专业协同设计的程度，取得了较为全面、具有较高水平的BIM应用研发成果。目前，BIM技术在水利水电行业工程全生命周期应用主要集中在设计阶段，其次是规划和施工阶段，运维阶段应用程度较低。水利部已将加快BIM技术应用作为重点工作之一，着手起草水利行业加快推进BIM技术应用的指导意见，并组织开展了相关技术交流活动。

技术革新往往能够倒逼管理改革。水利勘测设计单位应用BIM技术后，将改变现有生产管理方式。

(1)在内部生产管理方面将引起变化，必须重新考虑信息化专业人才和水利相关专业人才协同配合问题，必须重新考虑三维协同设计项目组管理模式。

(2)在技术管理方面将引起变化，必须结合自身特点在采购成熟三维设计产品和自主研发之间进行选择。

(3)三维协同设计提高了生产效率，也将改变现有水利勘测设计单位生产管理模式。例如：中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司建设了BIM建设管理平台，包括BIM监控指挥中心大屏幕系统、BIM建设管理平台WEB端系统和移动端系统，大大提升了管理效率。吉林省水利水电勘测设计研究院成立了三维协同设计项目组，开发了《三维钢筋图辅助设计系统》《R&D膜下滴灌绘图程序》等产品并在实际工程中得到应用，改变了管理方式，提高了劳动生产率。

因此，BIM技术应用将在水利行业实现全面应用，水利勘测设计单位必须做好技术储备，改变现有生产管理方式，主动适应新技术发展，在实际工作中应用和发展BIM技术。

4 结语

水利勘测设计单位正处于改革关键期，水利行业正处于转变规划设计思路的过渡期，水利勘测设计单位的业务正处于转型发展的机遇期，各水利勘测设计单位应主动适应改革形势，认真研究国家和地方有关改革政策，在政府有关部门指导下研究制定改革方案；应认真学习贯彻“十六字”治水方针和水利改革发展总基调，切实转变规划设计理念；应科学谋划业务和技术发展，完善内部管理机制，实现健康可持续发展。