辽宁省辽河流域水行政执法监督探析

史建国，马 宇，江 震

(辽宁省水利厅水政监察服务中心，沈阳 110003)

辽宁省辽河流域水行政执法监督应该遵循“规划引领、重点突破，五水共治、综合治理，五所并举、绿色发展，量力而行、分步实施，高位推动、五级共抓”的基本原则，以河长制、湖长制为抓手，以监督管理、专项执法和联合执法为手段，坚持有法必依、执法必严、违法必究，增强公众涉水法律法规意识，严厉打击辽河流域涉河涉水违法行为，切实做好我省辽河流域监督执法工作，有效实施辽河流域综合治理，全力以赴打好辽河流域治理攻坚战，完成打造辽河流域生态文明示范区的工作目标，为建设美丽辽宁提供优美河湖生态环境。

1 流域概况

辽河是辽宁省的母亲河，是全国七大江河之一。辽河流域属于北温带大陆性季风气候，多年平均降水量在400—1000mm，大部分集中在每年6—9月，空间分布不均。辽宁省辽河流域共包含97条河流，其中有4条大型河流，有7条中型河流，其余有86条小型河流。辽河流域自北向南流经我省铁岭市、沈阳市、鞍山市等7个地级市和20多个县区，于盘锦市盘山县最终汇入渤海，干流长度为573km，流域面积6.92万km2。由于流经的地区属于人口密集、经济较发达和工业集占地，治理好辽河流域，对全面振兴辽宁和东北老工业基地显得尤为重要。

2 水行政执法监督问题

2.1 有关水法律法规操作性不强

(1)有关水法律法规操作性不强，行政强制措施、行政强制执行不足，罚款额度低于违法行为的成本，与当前的执法任务不协调、不配套。

(2)受事业单位改革影响部分执法主体发生变化，导致实际执法过程中，无法对违法行为进行制止和处罚。

(3)全面推行河长制湖长制工作以来，缺少立法层面的保护和管理，协调和保障能力不高。

(4)辽河流域和河道管理机制还不够完善，落实管理保护和执法监督责任、人员、预案还不够明确。

2.2 基层水行政执法能力偏弱

(1)由于事业单位改革，辽河流域的个别市县水政监察部门并到农业、环保和综合执法部门，水行政执法还未完全形成水利综合执法。

(2)部分市县没有专职水政监察队伍，有的虽有专职队伍但机构经费性质是差额或者自收自支，经费、工资、装备难以保障。

(3)执法人员业务能力参差不齐、年龄偏大、培训较少，执法标准和尺度不统一，执法力量薄弱，威慑力降低。

(4)由于国家未将水行政执法列入行政执法行列，公车改革后，有些市县水行政执法专用车辆基本未保留，导致在执法过程中只能临时租车或向公车平台申请用车，经常错失最佳的执法时机。

(5)执法信息化手段有待加强，现阶段的执法装备和设备尚不能满足辽河流域的动态监管。

2.3 司法衔接需推进

辽河流域部分市县水行政执法力量单一，仅凭水政监察部门没有与同级司法部门的公、检、法形成联合执法体系，处理管理范围交叉、复杂和不明确的问题上，缺乏政府其他部门的支持和配合，案件难以有效开展。此外，水行政执法与刑事司法脱节，特别是针对严重盗采水资源、严重损坏水利工程设施等违法行为没有给予刑事处罚和明确罪名。

2.4 水行政执法重视程度不够

由于受传统水利工作重建设轻管理、重业务轻法治、重审批轻监管的思维方式影响，辽河流域有些市县还存在认识不到位，缺乏管理主体意识和担当精神，日常监管和水行政执法中不敢执法、不想执法的现象仍然存在。针对这些问题，上级水政监察部门没有有效的手段进行惩处。

3 水行政执法监督主要任务

3.1 完善立法体系

进一步完善水法律法规体系，加强辽河流域立法。加快河长制湖长制立法进程，尽快出台《辽宁省河长制湖长制条例》和《辽宁省水利工程设施管理条例》，将我省实施河长制、湖长制的重要制度和成功经验法制化，为维护辽河流域河湖健康生命，实现河湖功能永续利用提供法制保障。修改《辽宁省河道管理条例》等，依法实施河长制、湖长制工作，在河湖管理保护方面发挥更好的作用。

进一步完善辽河流域河道管理制度，发挥河长制、湖长制平台优势。落实辽河流域河道管理保护、执法监管责任单位、人员及设备，推进建立我省辽河流域河湖管理长效机制。

3.2 强化水行政执法

理顺水行政执法职能。我省辽河流域各级水行政主管部门必须设立专职水行政执法机构，按照水行政综合执法的要求以及“归口管理、综合执法、协调配合、各负其责”的原则，依法进一步整合执法职能、执法力量、明确工作职责、划分职责权限、落实执法责任，实现水行政处罚“一个窗口”对外，有序开展我省辽河流域水行政执法监督工作。

加强水行政执法队伍建设。建立专职水行政执法队伍，作为水行政主管部门的专职执法机构，队伍性质为参照公务员法管理或全额事业单位，人员编制数量能够满足执法需要，所需执法经费全部纳入财政预算；提高水行政执法装备水平，配备充足的必要交通设施和执法取证等装备；强化执法人员培训和管理，开展经常性水行政执法培训，提升执法人员综合素质和执法水平，在全社会树立良好的执法形象。由于辽宁省事业单位机构改革，针对全省水行政执法机构调整，人员和编制变化，队伍职业化程度不高，执法装备与经费难以保障等问题，编制我省辽河流域水行政执法体系规划。

强化水行政执法手段。围绕辽河流域水系建立河湖保护联防联控示范性执法基地，建立省市县乡多级“网格化”水行政执法体系。加快建设水行政执法远程巡查指挥系统，围绕我省防汛抗旱监控体系，通过自动监控、卫星遥感、无人机等高科技手段运用，重点对辽河流域各类水事违法行为早预防、早发现、早制止、早处理。

3.3 加强联合执法

发挥河道警长制作用，建立健全行政执法机关与公安机关执法工作衔接制度。有效解决行政执法与刑事司法衔接问题，出台辽宁省水行政执法与刑事司法衔接工作实施办法。积极出台水利部门移送刑事犯罪案件标准，认真梳理涉水法规中违法犯罪的条款，结合涉及到《刑法》中相关罪名，明确33种违法行为在特别严重的情况下，可构成6类犯罪、21个罪名，使我们水行政执法威慑力大大增加，能及时制止违法行为防止危害扩大，迅速有力打击违法犯罪。组织开展辽河流域联合执法专项行动，依法严厉打击非法设障、采砂、采矿、围垦、侵占水域岸线等违法行为。

3.4 强化组织领导监督考核

辽河流域各级水行政主管部门要高度重视，提高政治站位，加强组织领导，特别是主要负责同志要把辽河流域水行政执法监督作为生态文明建设的重要举措来抓。建立定期研判、现场检查、问题督查等机制，落实属地责任，确保辽河流域综合治理取得实效。

将辽河流域水行政执法监督工作纳入到省水利厅河长制工作考核任务和大禹杯考评细则，对年度目标任务完成情况开展考核，将考核结果作为领导干部综合考核评价的重要依据。更要严肃追责问责，对于在执法监督工作中，不担当、不作为、慢作为、乱作为，因疏于管理导致的秩序混乱的单位或工作人员，要严肃追责问责；对于情节严重的，要进行严厉查处。

4 结语

辽宁省辽河流域水行政执法监督工作是辽河干流防洪提升工程的一项重要任务，更是辽河流域综合治理的重要组成部分，体现了打造安全辽河、美丽辽河、智慧辽河的保障性、先导性、引领性作用，寄托着全省人民对美好生活的热切期盼，承载着辽宁全面振兴、全方位振兴的重大使命。近期，国家和省委省政府全面启动了全省公益事业单位优化整合工作，执法工作要一如既往的聚焦辽河流域管理保护主要工作任务，进一步完善辽河流域水法律法规体系，强化水行政执法力度，加强联合执法工作，重点打击辽河流域突出的水事违法行为，确保我省辽河流域打造成生态文明示范区。