莒县水权水市场建设实践

宫方杰，于凤鸣，常雅雯

（1.莒县水利局，山东 莒县 276500；2.山东省水利科学研究院，山东 济南 250014）

2014年，习近平总书记提出保障水安全必须要充分利用水权水价水市场来优化配置水资源。十八届五中全会强调要资源高效利用，健全水权分配制度。“十九大”提出“坚持人与自然和谐共生”“坚持节约资源和保护环境的基本国策”的新要求。国家一系列政策措施体现了实现水资源优化配置的迫切性，而建设水权水市场是水资源优化配置的重要内容，因此，根据国家水权管理制度改革精神，山东省水利厅印发了《山东省水利厅关于加快水权水市场建设的意见》（鲁水资字〔2017〕13号）等文件，莒县作为日照市水权制度改革试点县，建设水权水市场对解决莒县水资源供需矛盾具有重要作用。

1 水权水市场建设的背景

莒县属严重缺水地区，多年平均水资源总量56563万m3，人均水资源占有量505m3，不足全国平均水平的1/4。近年来，莒县平均供水量低于多年平均水资源可利用量，同时，随着人口的增加，分配的区域用水总量尚未明显增加。目前，受部分供水工程老化、失修严重等因素影响，全县用水水平不高，还存在水资源浪费问题。其中，部分水库灌区农田灌溉工程配套较差、老化失修，灌水技术落后，输水渠道防渗效果较差或防渗措施不到位；部分高耗水工业生产工艺相对落后，低产出、高耗水的工业企业仍然存在，节水潜力有待进一步提高；居民节水意识还不强，跑、冒、滴、漏仍然较为严重。

莒县水资源的供需矛盾突出，水资源开发利用形式严峻。水管理体制尚未完全理顺，缺乏市场调节机制。尚未形成协调统一的水资源管理体制，水资源保护、开发、利用统一规划和联合优化调度仍显不足，市场调节机制缺失，由此造成了城乡之间、工农业之间、部门之间的用水矛盾。

2 水权水市场建设的必要性

中央提出建立健全水权水市场，很好地发挥其作用，是深化自然资源资产产权制度改革的重要任务，也是合理、高效配置水资源的必然要求，更是解决产业和项目准入、增强经济活力、优化经济结构和用水的有效途径。

一是水权水市场建设是加强全社会共同节水的必然要求。莒县农业用水占到全县总用水量的70%以上，跑冒滴漏、大水漫灌、粗放利用等用水问题较为突出，全县尚未真正构建节水型消费模式和生产方式，城乡之间、工农之间争水矛盾突出，农业用水和生态环境用水紧缺，牺牲农业保工业，牺牲生态保生产已成为突出存在的问题。为此，全国正加紧建立起倒逼机制，逐步通过节水来缓解水资源供需矛盾，莒县也不例外。水权水市场建设，明确各用水主体的权益，多用多交费，少用可转让获益，用市场手段调节用水关系，可充分激发社会节水主动性，是促进节水的必然选择。

二是水权水市场建设是加快市场经济发展改革的必然要求。水资源可持续利用的实现不仅包含工程和技术措施，水价杠杆调节也是最有效的措施之一，可减少水资源浪费现象，同时制约了用水的不合理性，促进水生态文明建设。因此，从水管理体制、机制进行改革，调整用水结构和用水关系，构建人与水和谐、社会经济建设与水和谐、发展与水和谐的涉水关系，以水权管理制度和水权市场保障良性运行的取水、用水、节水和保水系统，是当前市场经济发展改革的必然要求。

三是水权水市场建设是落实中央决策部署的必然要求。水权制度是市场经济条件下水资源优化配置的重要途径，是现代水资源管理制度的重要组成部分。中央对水权水市场的建设十分重视，明确提出尽快建设水权交易市场、加快建立水权制度。随着社会的快速发展，水资源短缺现象日益严重，合理配置水资源已是社会发展的必然要求。

3 水权水市场建设的建议

3.1 完成初始水权分配

水权分配应落实区域、水源、行业水权。结合莒县实际，确定县域可分配水量。县域可分配水量即本行政区不同水源用水总量控制指标，主要包括地表水、地下水等。再生水、雨洪水等非常规水源虽不占用区域用水总量控制指标，暂不纳入本次水权初始分配范围内。根据辖区内用水总量控制指标、不同行业用水定额以及工程供水条件，开展区域水权分配、行业水权分配和重点蓄水工程水权分配与确权登记。

总体思路：首先根据《山东省区域用水总量行业分配方案》，结合莒县用水总量控制指标，进行县域用水行业水权分配，依据当地水源配置原则和用水实际，明确行业分配水源方案；其次，在县域行业水权分配结果的基础上，采用定量—定比分配法进行镇域行业水权分配；最后，在区域不同行业水权分配成果基础上，并结合用水定额进行用水需求核定，确定初始水权确权登记方案。

3.2 建立水权生态补偿制度

积极开展水源地保护区划分，统筹考虑用水需求、区域发展、生态保护、上下游关系等，统一建立生态补偿制度，合理确定生态补偿范围，统筹安排生态补偿专项资金，完善机制保障措施，实现生态补偿的制度化、规范化。生态补偿专项资金可依托市、县两级财政从水资源费、污水排污费及污水处理费等中统筹调剂，用于水源保护区相关设施建设或经济补贴、补助。补偿基金的使用接受县水利局的监督，用于生态补偿。补偿方式根据莒县实际情况确定，包括实物补偿、经济补贴、基础设施建设等。每年年初根据上一年度补偿基金存量情况，并针对生态保护需求制定当年的补偿方案，报请县水利局批准，获批后实施。

3.3 建立水权分配调控制度

依据莒县水权分配方案，对于县域内新增用户或现有用户新增取水需求，依据法定条件、法定程序向县级水行政主管部门提出申请，经其许可获得取水许可证后再给予确认，由县级水行政主管部门向获得批准的用户颁发水权证，并进行登记管理，建立水权确权登记制度。水权证上将载明用水户名称、取水量、供水保证率、用途等信息。各级水行政主管部门每3年一次，对各用户水权进行一次核查，对实际用水与批准方案不符的，可采取整改、压减水权量、收回水权等措施，完善水权分配和确权监管机制。

3.4 建立水权水市场监管制度

依据水资源规划、水功能区划等相关规划和政策，区分农业、工业、服务业、生活、生态等用水类型，严格实行水资源用途管制，重点对水权分配确定、水权分配方式以及水权确权登记等实施水权进行监督管理。坚持放管并重，实行宽进严管，激发市场主体活力，平等保护用水主体合法权益，促进水权交易，交易双方应当建设并完善计量监测设施，将水权交易实施后水资源水环境变化情况及时报送有关水行政主管部门。强化对市场准入、交易价格、交易用途的监管，建立水权利益诉求、纠纷调处和损害赔偿机制，维护水权水市场良好秩序。适时组织开展水权交易实施后评估，通过公众网站等依法公开水权交易的有关情况，积极做好水权纠纷的调解工作。