山东省水资源监测评价存在问题与建议

陈干琴，庄会波，孙宁海

（山东省水文局，山东 济南 250002）

1 水资源监测评价工作概况

1.1 水资源监测工作开展情况

1）水资源监测情况。2010年前，山东省水文部门主要以常规水文监测为主，监测站主要有雨量站、蒸发站、水位站、流量站等，流量站（水文站）主要监测河道断面水量、大型水库坝址断面水量。常规水文监测主要服务于防汛抗旱和涉水工程建设。2011年起，全省水文系统在常规水文监测站点基础上，增加了大量的行政区界水量监测站、入海水量监测站、水功能区水质监测站，以及工业、农业、生活和养殖业等用水典型监测区。2017年12月起实行水资源费改税试点，山东省水资源税信息管理系统同期运行。近两年来，随着水资源税宣贯工作的逐步深入，工业企业和城镇生活用水户用水量监测统计范围越来越广，部分供水水源相对集中地区基本能做到工业、生活用水计量全覆盖。截至2019年8月底，山东省国家水资源监控能力建设项目基本完成，实现了大量水量、水质数据的在线监测分析。

2）水资源调查情况。20世纪80年代以来，经济社会耗用水量大量增加，对天然河川径流量产生了明显影响。水文部门从1988年开始了系统的水文调查工作，每年6月、10月和次年1月调查3次，水资源水量调查是主要调查内容，即对各水文站以上（或区间）水库堰闸蓄水量、灌溉用水量退水量、工业生活用水量排水量、跨流域引排水量等进行调查。

1.2 水资源评价工作开展情况

1）水资源调查评价。山东省分别于20世纪80年代初、21世纪初和最近开展了三次系统性、全省性的水资源调查评价工作。第一次和第二次都是以省水文局为主完成全省水资源调查评价工作；第三次水资源调查评价采用省市联合工作机制，各市负责本行政区域水资源调查评价，省水文局作为技术总承担单位，负责各市成果的审核与协调，汇总形成全省评价成果。从评价内容来讲，第二次评价在第一次评价基础上增加了地表水可利用量和水资源可利用总量评价、地表水水功能区和供水水源地水质评价、地下水水质评价等内容；第三次评价在第二次评价基础上，进一步丰富了水资源开发利用评价、入河废污水和污染物评价、水生态评价等。评价站点越来越多，评价资料越来越丰富，评价技术手段越来越先进。

2）水资源公报和地下水通报编制。从开始编制1994年《山东省水资源公报》，至今已经完成25期全省水资源公报成果。通过1994—1996年3年试编总结，基本形成了第一版较为完整的水资源公报成果，具体包括水资源量、蓄水动态、供用耗水量、水体水质和重要水事5个方面内容。2009年《水资源公报编制规程（GB/T23598-2009）》颁布实施，2010年起进一步增加了用水指标和水价内容。山东省地下水动态季报最早始于1988年，目前已编制到第66期。通报成果主要包括降水量、浅层地下水动态、主要漏斗地下水动态3个方面内容。

3）地下水超采区评价。山东省2004年完成了第一次地下水超采区评价，主要针对浅层地下水超采情况进行评价；2013年完成了第二次全省地下水超采区评价工作，在2004年主要评价浅层地下水超采情况基础上，新增了深层水、岩溶水超采情况评价，并划定了禁采区和限采区范围，评价成果由山东省人民政府以鲁政字〔2015〕30号文发布，为地下水管理和超采区治理提供了重要依据。

4）区域用水总量和水功能区水质监测成果统计。2010年省政府颁发了《山东省用水总量控制管理办法》，赋予水文部门区域用水总量和水功能区监测职责，监测结果作为核定下一年度用水总量指标的重要依据。2010年全省选取了3个代表市开展区域用水总量和水功能区监测工作试点，省水文局专门制定下发了《山东省区域水资源监测分析技术方案》，以指导该工作正常开展。区域用水总量统计计算，主要基于水利部门掌握的用水户用水量信息、水文部门监测数据和典型监测或调查成果，结合区域经济社会调查指标，采用实测调查法分析计算，并按照水量平衡法进行区域平衡检查。截至目前，该项工作已开展近10年。

5）水资源资产负债表试编。2015年省水文局根据省水利厅安排试编了2014年山东省水资源存量及变动表，对山东省水资源资产负债表编制工作及存在问题进行了总结。2016年省统计局选取了淄博、潍坊2市作为试点编制了2013—2015年水资源存量及变动表，省水文局作为技术支撑单位，具体负责技术培训、业务指导和成果把关。2019年，省水文局根据省统计局和省水利厅安排编制了2016年度和2017年度山东省水资源存量及变动表。

6）建设项目水资源论证。山东省最早于20世纪90年代即开展了大型电厂的水源论证工作，2002年《建设项目水资源论证管理办法》颁布以来，规定直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的建设项目，都需要进行水资源论证，其工作内容主要包括区域水资源及开发利用状况、建设项目取用水合理性、取水水源论证、取退水影响等。建设项目水资源论证工作主要服务于建设项目合理取用水和区域水资源管理工作。

2 存在问题

2.1 水资源监测能力有待提高

近10年来，山东省水资源监测能力有了很大提升，但是与当前最严格水资源管理及水生态文明建设要求相比，仍然存在较大距离，在灌区取用水量、工业生活取用水量、出入境水量、地下水、重点断面生态水量、农业用水典型监测等方面都有待进一步加强。

2.2 水资源开发利用数据精度不高

山东省1995—2002年全省年用水总量突破250 亿 m3，2003 年突然降至 222.6 亿 m3，2005 年进一步降至214.7亿m3，2006—2012年变化趋势不明显，平均年供水量224.9亿m3；2012年以来基本呈直线下降趋势，2017年降至1990年以来最小值209.5亿m3。全省用水总量变化趋势与经济发展形势不吻合，不少年份农业用水量与降水量也不吻合。

2.3 水资源管理行为影响水资源开发利用

2002年开始征收水资源费，2003年全省用水总量突降33亿m3，其中工业用水量突降10亿m3。2005年南水北调工程配套费征收与工业用水量挂钩，当年工业用水量突降7亿m3。2011年开始实施最严格水资源管理制度，实行用水总量控制管理，由此农业用水量不论丰枯逐年下降，工业用水量基本保持稳定。2014和2015年省委组织部水利部门考核指标为“水资源开发利用率”，2016年考核“水资源开发保护程度”，2017年以来考核“万元GDP用水量及下降率”或“单位GDP水资源消耗降低”，造成2014年和2017年又成为全省用水总量大幅下降的关键年，分别较上年下降4亿m3以上；2016年考核指标趋于合理，全省用水总量有所回升。

2.4 水资源分析评价精度不高

山东省水资源开发利用程度总体偏高，局部地区开发利用率超过70%，水资源高度开发导致河道径流严重减少，对于水资源调查评价而言，开发利用数据与常规水文监测数据具有同等重要性，开发利用数据精度直接影响了水资源调查评价成果精度。水资源调查评价成果又是水资源规划、配置、利用、调度、保护的基础依据，可以说，开发利用数据的客观性、可靠性正在影响着一系列水资源工作。

2.5 水资源监测数据亟待整合

目前，山东省水文部门主要掌握河道和大型水库水文水资源监测情况；以工业企业、城镇生活为主的用水户用水量主要由水行政主管部门掌握；以国家水资源监控能力建设项目为依托的取水口水量、水质监测目前主要由省设计院掌握。水资源监测数据分散存储，不利用于监测数据的充分利用和水资源高效管理。

3 建议

3.1 转变不合理的水资源管理考核导向

水利部最严格水资源管理方案一直要求将区域用水总量折算成平水年用水总量进行考核，但是山东省一直以用水总量实际统计成果直接参与考核，导致有些年份出现用水总量与降水丰枯情况不相吻合现象；近年来，省委组织部考核采用“水资源开发利用率”或“单位GDP水资源消耗降低”作为水利部门唯一指标，大大聚焦了对区域用水总量的关注，在当前水资源监测条件比较有限的情况下，对区域用水总量统计工作影响较大。建议尽快开展平水年农业用水量评估工作，采用平水年区域用水总量参与考核，以扭转不合理考核现状。

3.2 做好工业、生活用水量统计全覆盖

根据《山东省水资源税改革试点实施办法》，除了某些特定情形，但凡“直接取用地表水、地下水的单位和个人为水资源税纳税人，应当按照本办法规定缴纳水资源税。”且“纳税人应当安装合格的取用水计量设施。”，由此，抓住水资源税征收工作这个切入点，扎实做好水资源税征收宣贯工作，适机将水资源税征收工作纳入最严格水资源管理考核范围，以期尽早实现工业、生活用水量监测统计全覆盖。

3.3 推广水资源遥感监测调查

以省水文局为主完成的两次农业灌溉遥感监测研究项目，其结果一致表明：1）以遥感解译提取主要作物种类和种植面积是可行的、可靠的；2）通过遥感解译可以获取实灌面积和净灌溉用水量，但是有云雾天气存在遥感盲区，且当前遥感影像时间频次不足，即通过遥感解译获取的实灌面积和净灌溉水量存在一定程度偏小。这为不同种类种植物实灌面积调查提供了新视角和新途径，能够有力规避人为故意影响。

通过遥感解译获取特定时期水库、湖泊及河道等水体水面面积，结合承载体特征信息和水资源监测信息，有助于提高用水量和水资源存量成果精度。

3.4 做深做实农业用水监测工作

农业用水量占全省用水总量70%左右，局部地区农业用水量占比更大，做深做实农业用水量监测统计工作，其意义重大。主要做好两个方面的工作：一是做好农业典型区的监测计量工作，搞清楚农业典型区实际灌溉定额；二是开展遥感监测调查工作，获取客观可靠的实灌面积。即通过地空结合的方法切实做好区域农业用水量监测核算工作，提高区域用水总量成果精度。

3.5 深化水资源分析评价工作

目前，以省水文局为主完成的全省水资源公报成果，受客观条件限制，其精度不能满足水资源资产负债表编制要求，与水资源资产负债表编制工作的严肃性、权威性不相吻合。尽快建立省市联合的水资源公报编制制度，实现以市级单位为主完成、省级单位审核把关的工作模式，或者建立全省水资源评价信息系统，减轻人工工作量，深化各项水资源量的分析计算，结合遥感监测调查工作，切实为水资源资产负债表编制工作提供精准可靠数据。

3.6 加强水资源监测调查及数据整合

与当前水资源管理要求相比，水资源监测调查工作还相对薄弱。下一步需要加强农业灌溉监测，加强偏远生活、中小企业用水量监测计量，加强中小型水库、塘坝、拦河闸坝等小水源供水量监测调查，同时加强城市、工业企业和灌区退排水监测，进一步加强出入境及入海水量监测等，并对各方水资源监测数据进行梳理、整合、整编、共享、存档非常必要，这些资料是水资源深度分析评价的基础。