深圳经济特区法治政府的制度建设

丁明方

深圳是我国改革开放的排头兵，也是法治政府建设的先行者。深圳经济特区建立40年来，在法治政府建设方面进行了大量卓有成效的探索和实践，不断创新法治政府建设的方式和途径，法治政府建设持续取得新成效。在中国政法大学全国法治政府评估和广东省依法行政考评中，深圳法治政府建设多次名列前茅。2019年6月，中央依法治国办首次在全国开展法治政府示范创建活动，深圳市以优异的成绩获评全国首批法治政府建设示范地区。

本文以深圳经济特区建立40年来法治政府制度建设的重大事件为主线，从深圳法治政府建设的起步期、发展期、全面推进期、加快建设期四个阶段，回顾了深圳40年法治政府制度建设的演进路径，并对“十四五”期间法治政府制度建设规划作了展望。

一、20世纪80年代：起步期

1978年党的十一届三中全会确定要加强社会主义法制，提出了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针，重新确立了法律在社会治理中的最高地位。20世纪80年代初，国家政治、经济和社会管理各方面几乎处于“无法可依”的局面，立法工作成为这一时期法制建设的首要任务。这一时期，我国法治政府建设的理念还停留在健全行政立法的阶段，①王敬波、宗婷婷：《改革开放以来我国法治政府建设的基本轨迹》，《中国发展观察》2018年第19-20期。深圳亦不例外。20世纪80年代深圳法治政府建设工作主要体现为行政立法，为行政行为提供基本程序规范，为深圳经济特区的改革开放事业提供法律保障，80年代末深圳率先在国内建立政府法律顾问制度，如今该制度已成为从中央到地方各级政府的标配。

（一）开展早期立法制度草拟工作，为特区初期的改革开放保驾护航

20世纪80年代深圳还没有获得立法权，这一时期深圳的立法活动主要是由深圳负责起草立法草案并报广东省人大常委会批准。1985年，深圳市法制局正式成立，深圳法治政府建设的历史大幕由此展开。1986年10月，深圳市法制局根据当时深圳经济特区开放改革的需要，编制了深圳经济特区建立以来的首份《深圳经济特区1986年至1990年拟订法规、规章计划》，该计划按业务划分为十四个方面，共103个项目，其中79项定为规章（在当时实际上就是市政府规范性文件），其中有些项目实行一个时期后再报广东省或国务院审批，使其上升为具有国家强制力的法规。

这一时期，深圳组织起草的法规规章制度有《广东省经济特区涉外公司条例》《深圳经济特区抵押贷款管理规定》《深圳经济特区国营企业股份化试点暂行规定》《深圳经济特区涉外企业破产条例》《深圳经济特区土地登记发证实施细则》《关于鼓励科技人员兴办民间科技企业的暂行规定》《关于深圳经济特区征地工作的若干规定》，这些法规规章制度为市场经济在深圳经济特区的早期萌发提供了重要的制度支撑，为维护深圳经济特区的经济秩序、促进深圳特区初期的改革开放大业发挥了重要作用。

（二）在国内率先建立政府法律顾问制度，成就法治政府建设“最强大脑”

深圳经济特区建立初期，经济发展快，但法制建设相对薄弱和落后，为了与国际惯例接轨，学习借鉴香港在法制方面的经验，建立与社会主义市场经济相配套的规章制度，创造更好的投资环境，深圳市政府于1988年9月9日设立市政府法律顾问室。这是国内政府法制机构最早设立政府法律顾问机构的尝试，并开创了聘请境外法律专业人士担任政府法律顾问的先河。①为了借鉴香港政府法制工作的经验，深圳市政府法律顾问室成立之初决定聘请本市和香港法律界的法律工作者、律师为市政府兼职法律顾问。

多年来，深圳市政府法律顾问室围绕市委市政府的中心工作，提前介入处置，全程跟踪，积极作为，穷尽法律途径，善于说“行”，为市委市政府提供风险最小、最具可操作性的决策方案和问题解决路径，运用法治思维和法治方式破解发展难题，为市政府决策提供全流程、全生态链的法律服务，成为深圳法治政府建设的“最强大脑”。2014年，“深圳政府法律顾问制度”项目高票荣膺第三届“中国法治政府奖”。

（三）在国内最早编制借鉴移植香港法律的立法计划，借鉴香港立法经验为改革开放探路

深圳大刀阔斧推进改革开放，探索中国特色社会主义市场经济模式，但是立法的进度无法满足深圳改革开放的需求，在立法领域存在很多空白，而香港经过100多年的发展，已经建立了完备的法律体系，有许多立法经验值得学习和借鉴。1988年，深圳市委市政府发布《关于开展借鉴移植香港和国外法规工作的通知》，决定借鉴移植香港法律的条例以及外国和其他地区的法律，到1989年底对深圳经济特区尚无立法或法规不完备的业务都做到有法规去调整，从而建立起深圳经济特区商品经济秩序的基本准则。市法制局拟定了《1989年底前借鉴移植香港法的主要条例，制定深圳经济特区主要法规计划》，提出1989年借鉴移植香港法的主要条例、制定深圳经济特区的法规、规章共40项。

二、20世纪90年代：发展期

20世纪90年代是中国特色社会主义法治道路初步形成期，我国依法行政和法治政府建设进入发展期。1992年党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，社会主义市场经济的发展客观上要求建立和完善社会主义市场经济法律体系，需要加强行政法制建设，在此背景下，1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事”。这是国家第一次在党的文件中提出依法行政的要求。1997年党的十五大首次提出依法治国，建设社会主义法治国家。在推进依法治国的背景下，国务院1999年11月召开全国依法行政工作会议，发布了《关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），这是国家发布的第一份专门推进依法行政工作的中央文件。在国家提出依法治国和推进依法行政的大背景下，深圳法治政府建设也进入快速发展期，获得特区立法权拥有最大制度优势，在国内率先启动行政审批制度改革，率先推进行政综合执法改革为国家城市管理综合执法改革探路，在国内最早提出政府机构和行政行为要实现九个法定化，为国家五年后出台《全面推进依法行政实施纲要》提出的各项依法行政制度提供了借鉴。

（一）获得特区立法权，率先立良法保善治促发展

1992年7月1日，全国人大常务委员会审议通过《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》，授权深圳市人民代表大会及其常务委员会根据具体情况和实际需要，遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则，制定法规在深圳经济特区实施，授权深圳市人民政府制定规章并在深圳经济特区组织实施。深圳1992年获得立法权以来，通过特区立法改革创新，大胆借鉴国内外先进立法经验，先行先试，截至2019年底，深圳市人大及其常委会共制定法规231项，现行有效法规169项，深圳市人民政府制定政府规章319项，现行有效162项，成为中国地方立法最多的城市，创造了国内多个立法上的“第一”，①《深圳祭出组合拳，打造法治政府建设新标杆》，《法制日报》2020年4月17日（第5版）。保障和促进了深圳经济特区的高质量发展，并且为全国性立法和其他地方立法提供了大量的立法经验和制度样板。

（二）在国内率先启动审批制度改革，政务服务现已实现“秒批”

1998年1月，深圳市委市政府发布《深圳市政府审批制度改革实施方案》（深发[1998]1号），率先在国内启动行政审批制度改革，开创了国内行政审批制度改革先例，为各地所效仿，为国家2001年开始的第一次行政审批改革提供了经验借鉴。多年来，深圳持续不断优化政府服务，推进“互联网+政务服务”改革和“数字政府”建设，政务服务实行“马上办、网上办、就近办、一次办”，推行“掌上政府、指尖服务、刷脸办事”，推出了“秒批”“不见面审批”“全城通办”等一系列改革措施，市民在智能设备上动动手指刷刷脸就能办事，行政服务效能显著提升。

（三）率先印发综合执法实施方案，为国家城市管理综合执法改革探路

1998年10月，深圳市政府率先印发《罗湖区行政综合执法实施方案》（深府[1998]208号文），规定罗湖区行政综合执法机构综合行使城市管理、环境卫生管理、文化市场管理、旅游市场管理、社会医疗机构管理、计划生育管理等七方面的行政执法检查权和行政处罚权，提高了行政执法效率，避免了多头检查和重复处罚。罗湖区率先在全国启动城市管理综合执法的试点改革工作，为其他城市提供了经验借鉴。城市管理综合执法改革大大加强了城市管理力度，提高了行政执法效率，避免了多头检查和重复处罚，改善了深圳投资环境和城市生活环境。

（四）市委首次出台加快建设社会主义法治城市的决定，在国内最早提出政府机构和行政行为要实现九个法定化② 这九个法定化分别是：政府机构组织、职能、编制法定化，行政程序法定化，行政审批法定化，行政收费法定化，行政处罚法定化，政府招标采购法定化，政府投资行为法定化，行政执法责任法定化，政府内部管理法定化。

1999年1月，深圳市委印发《关于加强依法治市工作加快建设社会主义法治城市的决定》（深发〔1999〕1号，以下简称《决定》）。《决定》提出，依法治市工作必须在两年内取得较大进展，切实增强立法的针对性和科学性，努力实现政府机构和行政行为法定化，坚决维护司法公正，加大力度治理经济社会秩序，大力加强对行政执法和司法的监督，积极推进基层民主法制建设，深入持久地开展法制宣传教育，切实加强党委对依法治市工作的领导等九个方面的内容。

三、21世纪前十年：全面推进期

21世纪以来，国家加快了全面推进依法行政的进程。2004年3月，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》（国发[2004]10号，以下简称《纲要》），从11个方面阐述了未来十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求以及主要任务和措施等内容，提出要经过十年左右坚持不懈的努力基本实现建设法治政府的目标，这是我国首次正式提出法治政府建设的目标。《纲要》提出了合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等依法行政六项要求，这是衡量和推进依法行政的基本准则。2008年5月，国务院印发《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号，以下简称《市县决定》），着力推进基层法治政府建设。这一时期，深圳以贯彻实施《纲要》和《市县决定》为契机，全面推进依法行政制度建设，2008年推出国内首个法治政府建设指标体系产生了巨大的示范引领效应，法治政府建设继续走在国内前列。

（一）出台国内首部规范市政府部门规范性文件前置合法性审查立法制度，从源头上保障行政机关依法行政

2000年10月，深圳市政府发布《深圳市行政机关规范性文件管理规定》（市政府令第94号），在国内率先确立了规范性文件“统一要求、统一审查、统一发布”的前置审查制度，有效解决了政府部门滥发红头文件和随意扩张权力的问题，从源头上保障了依法行政。规范性文件前置审查制度的建立和规范性文件处的设立，为全国各城市规范性文件审查制度的建立和机构的设置提供了有益的参考，包括广东省在内的许多省市规范性文件管理的制度和机构设置都是参考深圳做法后建立起来的。

（二）出台国内首部行政执法协调立法制度，有效协调解决行政执法争议

2004年6月，深圳市政府发布《深圳市人民政府行政执法协调办法（试行）》，针对因行政管理体制中条块分割、多层次立法适用冲突、行政执法部门在履行职责过程中经常发生争议的问题，建立了行政执法争议协调解决机制，规定了行政执法协调的范围、负责行政执法协调工作的机关、行政执法协调的程序和效力。

（三）推出国内首个法治政府建设指标体系，让法治政府建设目标变得清晰可及

2008年11月，国务院法制办与深圳市政府签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。①这是国务院法制办第一次以合作协议的方式支持地方法治政府建设。2008年12月，深圳市委市政府发布《深圳市法治政府建设指标体系（试行）》，这是国内第一个关于法治政府建设的指标体系，是国务院法制办与深圳市政府密切合作的成果，具有积极示范作用，对深圳加快建设法治政府起到了积极推动作用，为全国各级政府加快法治政府建设提供了有益经验。指标体系在全国引起强烈反响，《人民日报》发表长篇通讯介绍，新华网、中央广播电台等100多家新闻媒体给予转载和报道，并于2012年12月23日高票荣膺第二届“中国法治政府奖”。

（四）发布加快建设法治政府一号文件，提出建设国际先进城市法治水平的远期目标

为实现国务院《纲要》和《市县决定》这两个依法行政纲领性文件规定的目标任务，2009年1月，深圳市政府发布《关于加快法治政府建设的若干意见》（深府〔2009〕1号），要求继续发挥经济特区的示范作用，在依法行政、建设法治政府方面进行制度、体制和机制创新，加快建设法治政府步伐，并提出三年基本建成法治政府的近期目标和达到国际先进城市的法治水平的远期目标。这是我国地方政府首次以一号文形式发布法治政府建设文件，彰显了深圳市政府对法治政府建设的高度重视。当时的国务院法制办专门就此编发工作简报，向全国宣传深圳市政府推进依法行政的经验做法。

四、2010年以来：加快建设期

党的十八大以来，依法行政进入“快车道”，法治政府建设展现出前所未有的“加速度”。党的十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。加快建设法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治国的重大任务。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（中发[2015]36号，以下简称《实施纲要》），规划了今后一个时期建设法治政府的总蓝图、路线图、施工图。习近平总书记指出：“各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。”这一时期，深圳全面贯彻落实《实施纲要》，提出法治政府率先基本建成和建设法治中国示范城市的目标，加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系，法治政府建设持续加快推进。

（一）率先通过立法进行商事登记制度改革，以立法促改革极大激发了市场活力

2012年10月，深圳市人大常委会审议通过《深圳经济特区商事登记若干规定》，率先在国内推动商事登记制度改革，将国家商事登记主体资格和经营资格合一改革为商事登记主体资格与经营资格相分离，将注册资本实缴登记制改革为认缴登记制，并创新规定商事主体经营异常名录信用监管制度，极大激发了市场活力，为深圳率先在全国启动商事登记制度改革、营造国际化法治化营商环境提供了法律保障。深圳商事登记制度改革得到了从中央到地方的充分肯定，成为立法促进改革的典型范例，也为国家全面推行商事登记制度改革提供了重要的参考借鉴。

（二）印发加快建设一流法治城市的实施方案，提出建设一流法治城市需要法治政府建设更见成效

2013年12月，深圳市委市政府印发《深圳市加快建设一流法治城市工作实施方案》（深发[2013]9号），提出深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神以及以习近平同志为核心的党中央关于法治建设的重要论述，分阶段推进深圳一流法治城市建设，其中法治政府建设要更见成效，政府部门职能和权限界定合理，行政决策依法科学民主、规则完善，行政执法行为规范、程序合法，政府信息透明度持续提升，行政问责制度充分落实。

（三）发布重大行政决策程序规定，推进行政决策科学化、民主化、法治化

2016年5月，深圳市政府印发《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》（深府〔2016〕35号），明确了行政管理体制改革与社会管理体制创新等重大政策、财政预算的编制和重大调整、市政府重大投资和建设项目的确定等八个方面重大行政决策事项范围，允许市政府根据实际需要制订重大行政决策事项目录，向社会公布。该程序规定有效贯彻了《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》关于决策法定程序严格落实、决策质量显著提升的精神，切实促进了依法科学民主决策，有效提高了决策质量和效率。

（四）印发法治中国示范城市建设实施纲要，明确法治政府率先基本建成

2017年8月，深圳市委办公厅印发《法治中国示范城市实施纲要（2017-2020年）》，首次提出到2020年深圳基本建成法治中国示范城市的总体目标，其中法治政府要率先基本建成，并提出了具体指标要求：政府职能依法全面履行，依法行政制度体系完备，行政决策科学民主合法，涉及民生重大决策的听证率达到100%，行政执法严格规范公正文明，2020年实现对行政执法电子监察系统异常预警的执法案件100%核查评价。

五、“十四五”期间法治政府建设规划前瞻

2020年是重要的历史节点，我国要全面建成小康社会，国家要实现第一个一百年奋斗目标。2020年也是我国法治建设具有里程碑意义的一年，国家首次发布《法治中国建设规划（2020-2025年）》和《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》。①连同《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，国家首次实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设方面都有国家纲领性制度引领。法治政府建设方面，国家将全面总结《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》的实施情况，在此基础上起草《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，谋划未来五年法治政府建设总蓝图。法治政府建设的制度之治，必将推动法治政府建设率先实现突破，对法治国家、法治社会建设起到示范带动作用，推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

“十四五”期间，深圳将深入贯彻《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》关于加强法治政府建设的要求，坚持以制度建设为引领，持续推进法治政府制度建设和治理能力建设，提升政府依法行政能力，推动法治政府建设继续在国内引领示范。

一是研究制定《深圳市法治政府建设实施方案（2021-2025年）》。根据即将出台的《法治政府实施纲要（2021-2025 年）》关于法治政府建设的新要求，谋划深圳未来五年法治政府建设总蓝图，对未来五年法治政府建设作出总体设计和全面规划，推动深圳法治政府建设在先行征程上继续劈波斩浪、扬帆远航。

二是全面修订《深圳市法治政府建设指标体系》。根据社会主义先行示范区建设对于深圳法治政府建设的新要求，结合2019年中央依法治国办发布的《市县法治政府建设示范指标体系》有关要求，对深圳市法治政府建设指标体系进行全面修订升级，不断提高深圳市法治政府建设水平，更好发挥法治政府建设在中国特色社会主义先行示范区建设中的制度引领和规范保障功能。

三是完善重大行政决策制度机制。根据国务院《重大行政决策程序暂行条例》对《深圳市人民政府重大行政决策程序规定》进行全面修订，推进行政机关科学民主依法决策，让重大行政决策程序制度成为决策机关担当作为的“助推器”和履职尽责的“安全网”，为决策机关切实提高决策质量和效率提供有力制度支撑。

四是建立行政执法标准化战略体系。对执法主体职权事项进行全面梳理，规范裁量基准制定和备案审查流程，确保行政执法裁量标准化。研究制定《深圳经济特区行政执法辅助人员管理条例》，实施辅助人员管理标准化。探索建立行政执法效能量化评价体系，全面提升执法标准化水平。

五是研究制定法治化营商环境评价指标体系。围绕优化营商环境及时立法、修法、废法，破解营商环境痛点堵点难点问题，研究建立法治化营商环境评价指标体系，减少执法对企业正常经营的干涉,营造一流的法治化营商环境。

法治政府建设的制度之治，将有效推动深圳法治政府建设继续在国内引领示范，推动法治政府建设在建设中国特色社会主义法治示范城市中率先实现突破，加快推进法治城市、法治政府、法治社会一体建设，为粤港澳大湾区和中国特色社会主义先行示范区“双区”建设提供全方位的法治保障和法律服务，为“中国之治”总结更多的深圳经验、提供更多的深圳智慧、形成更多的深圳方案。