珠澳跨境金融合作的现状、挑战与对策研究

2020-12-28郭彦晗

特区实践与理论 2020年6期

李彦王鹏郭彦晗

一、引言

回归祖国21年以来，澳门经济取得了飞速的发展。然而，以博彩产业为主体的产业结构在一定程度上也限制了澳门经济的多元化发展。与此同时，伴随着港珠澳大桥的建成通车，珠海和澳门两地正迎来崭新的发展机遇。事实上，为了有效推进内地与港澳金融市场的互联互通，《粤港澳大湾区规划纲要》中明确提出要“支持澳门发展特色金融业务，建设澳门——珠海跨境金融合作示范区”。2015年澳门政府出台的发展规划，也将发展澳门特色金融作为重要发展方向。2018年，习近平总书记视察广东时，对珠海提出了“为澳门产业多元化发展创造条件”的要求，这为珠澳跨境金融合作指明了方向。

珠海作为毗邻澳门的城市，具有与澳门进行金融深度合作的地理优越性。珠澳跨境金融合作有利于实现两地的互利共赢，不仅能够推动澳门经济适度多元化，珠海也能够利用跨境金融合作，积极发展特色金融业，提高珠海的城市竞争力，与粤港澳大湾区的其他城市进行差异化定位，差异化竞争。因此，珠澳跨境金融合作是推动珠澳互利共赢的重要举措，是提高两地区域竞争力的必要战略选择。珠澳必须抓住跨境金融合作的机遇，做大做强珠澳金融产业，推动珠澳跨境金融服务取得新突破。在粤港澳大湾区开放程度不断加深的背景下，这一选择显得十分重要。

基于以上背景，本文以珠海与澳门的跨境金融合作为研究对象，对珠澳跨境金融合作现状进行分析，围绕珠澳跨境金融合作过程中存在的问题，从政府、金融机构和企业三个角度提出相关对策建议，以期为新时代背景下珠澳跨境金融合作发展提供参考。

二、文献综述

跨境金融的概念是在金融全球化背景下提出的，是指金融服务提供者在一个区域内向另一个区域内的金融服务接受者提供服务的模式。韩龙（2013）研究表明，金融合作有利于解决金融危机的消极影响、能够促进区域发展，推动区域经济的一体化。①韩龙：《WTO金融服务中跨境提供与境外消费关系的廓清》，《上海财经大学学报》 2013年第4期。2013年，中国提出“一带一路”倡议，开创了我国对外开放新格局，旨在依靠现有的双边、多边机制与周边国家共同打造更加融合的利益共同体。Setnikar et al.（2013）认为“一带一路”倡议为中国多边合作创造了新型合作模式。②Setnikar-Cankar S , Seljak J , Petkovsek V . Cross-Border Cooperation as a Way of Overcoming the Global Financial and Economic Crisis[J]. Lex Localis, 2013, 11(3):513-530.王海英（2017）认为在“一带一路”倡议的推动下，我国金融市场对于跨境金融服务形式多元化的需求也在不断上升，为人民币国际化、国际金融合作以及新一轮全球化带来了发展的新契机，为跨境金融合作带来了新机遇。③王海英：《“一带一路”倡议与黑龙江跨境产业合作:机遇、路径与对策》，《国际经济合作》 2017年第5期。

“一带一路”倡议提出后，一些学者对我国与“一带一路”沿线国家的金融合作模式以及核心问题进行了探讨。中国与“一带一路”沿线国家的跨境金融合作模式和合作路径为澳门打造中——葡国家金融服务平台，推动珠澳跨境金融合作提供了理论基础、典型范例以及方法借鉴，有利于促进珠澳融入“一带一路”建设，承接和开拓对葡语国家的金融服务业务，将跨境金融服务葡语国家以及“一带一路”沿线国家等区域，形成珠澳特色金融优势。

李宝庆（2015）梳理了我国已有的四种主要对外区域金融合作模式，将我国对外区域金融合作模式分为四种，分别为东盟的危机驱动模式、东北亚的政府主导模式、中亚的资源驱动模式以及拉美的优势互补模式。④李宝庆、孙尚伟：《中国对外区域金融合作模式探析——兼论深化中阿金融合作》，《世界经济与政治论坛》2015年第5期。一些学者分析了不同模式下中国与周边国家跨境金融合作的现状、问题，进一步探讨了中国与周边国家深化跨境金融合作的具体路径。如云倩（2019）着重分析了中国与东盟国家开展金融合作的优势与劣势，对中国加快与东盟国家进行跨境金融合作的路径进行了深入探讨。⑤云倩：《“一带一路”倡议下中国—东盟金融合作的路径探析》，《亚太经济》2019年第5期。郭可为（2015）从宏观形势、产业状况和微观环境三个层面对中国与中亚国家金融合作趋势进行了分析，就中国推进与中亚货币金融合作提出了一系列政策建议。⑥郭可为：《“一带一路”战略下中国与中亚的经贸金融合作》，《国际经济合作》2015年第11期。米军（2019）认为目前中国与欧亚经济联盟国家的金融合作存在流动性障碍和融合度不够等问题，只有进一步深化金融制度性和金融功能性合作，才能进一步加深双方跨境金融合作。⑦米军：《中国与欧亚经济联盟国家金融合作发展战略研究》，《财经问题研究》2019年第1期。李紫莹（2015）分析了中国与巴西金融合作发展状况与挑战，提出为企业提供更广阔的融资渠道、推进人民币国际化、加强两国金融机构共同监管以及开辟互联网金融的全新合作渠道是两国进一步推动金融合作的重要保证。⑧李紫莹、孙业：《中国与巴西金融合作发展状况及其风险与挑战》，《国际贸易》2015年第12期。

现有研究针对珠澳跨境金融合作的关注较少，主要聚焦于粤港澳大湾区的跨境金融合作。如逯新红（2017）探讨了粤港澳大湾区金融合作的背景及意义，提出加强大湾区金融合作有利于提升整体竞争力；⑨逯新红：《粤港澳大湾区金融合作背景和战略意义》，《金融与经济》2017年第7期。谭志清（2019）认为在粤港澳大湾区建设背景下,构建开放银行是解决大湾区数据跨境流动受限，提升大湾区跨境金融合作水平的有力举措。①谭志清：《构建开放银行：粤港澳大湾区金融创新发展的战略举措》，《南方金融》2019年第5期。然而，粤港澳大湾区金融合作的研究，主要关注如何发挥香港优势，将香港打造为国际金融中心，带动大湾区金融发展。而澳门由于产业结构单一，金融基础较为薄弱，将发展特色金融服务，利用珠澳合作优势，打造中葡国家金融服务平台作为金融业发展目标，以粤港澳大湾区整体的金融合作作为研究对象，不能深度聚焦于珠海与澳门特色，探讨珠澳跨境金融合作机制。

在澳门经济适度多元化发展推进下，一些学者开始探讨珠澳跨境金融合作模式，如王应贵探讨了澳门通过发展特色金融推进经济适度多元化的路径；②王应贵、彭丹云：《澳门经济增长、金融状况与特色金融的路径选择》，《亚太经济》2016年第6期。马经以横琴新区作为研究对象，探讨了将横琴新区创建成为粤港澳金融共同市场试验区的可行性。③马经：《横琴新区创建粤港澳金融共同市场试验区的构想与建议》，《南方金融》2011年第1期。然而，现有研究基本上是对珠澳金融合作背景及战略意义的研究，没有结合新时代背景下对珠澳金融合作的优势，提出珠澳金融合作的不足。因此，本文深入探讨珠海与澳门之间的跨境金融合作，围绕珠澳跨境金融合作过程中存在的问题，从政府、金融机构和企业三个角度提出相关对策建议，对促进珠澳跨境金融合作具有重要的现实意义。

三、珠澳跨境金融合作现状

（一）跨境金融合作加速推进

为落实《粤港澳大湾区规划纲要》关于推进珠澳跨境金融合作示范区建设的目标，珠海与澳门金融合作机制不断完善，在金融互动和金融联系加速推进。2018年，珠澳两地金融局共同签订《珠澳金融合作备忘录》，对协同发展特色金融，推动珠澳金融合作进行了全面安排。此后，珠澳通过设立金融合作工作小组，开展珠澳合作会议，共同商议推动珠澳跨境金融合作发展事项，以合作共赢的心态推动珠澳协同发展特色金融，创新跨境金融合作机制，不断推进珠澳跨境金融合作进程。

（二）跨境金融合作便利化程度不断提高

在跨境资金便利化方面，2018年底，珠海出台了外商投资股权投资企业试点办法，降低了港澳投资者相关准入门槛，为澳门投资者在珠海设立投资基金提供了政策支持，有利于澳门利用境内外股权投资市场发展财富管理特色金融产业，推动跨境投融资便利化取得突破。2018年底，珠海市共聚集了股权、创业投资企业4643家，其中有不少股权、创业投资企业为港澳资背景，并在横琴新区进行了资本项目收入支付便利化改革试点，促进了资金的便利、合规流动。

（三）跨境金融生态环境建设不断加强

金融生态环境建设是完善金融服务的保障。为营造良好的金融生态环境，珠海正围绕横琴新区加快建设澳门特色服务基地，引进涵盖融资租赁、财富管理、金融科技等涉澳特色金融类企业以及相关行业协会、服务机构等，支持澳门经济适度多元化。截至2019年11月，珠海共引进港澳资金融类企业184家，注册资本超过740亿元，其中澳资金融类企业25家，注册资本119.52亿元。随着各类金融类企业的跨境互设，珠澳之间的金融业务合作也逐步展开。2017年，内地首家澳门银行营业性机构大西洋银行横琴分行开业运营，标志着珠澳跨境金融业务合作进一步拓展。

（四）跨境金融合作交流平台逐步搭建

随着珠澳跨境金融合作的不断深入，珠澳两地充分注重跨境金融服务平台建设。随着横琴新区的不断建设，其金融业发展良好，金融基础建设和金融发展水平较高，具备建设成为珠澳跨境金融合作平台的必要条件。如表1所示，横琴新区金融类企业由2016年的3716家增加到2018年的6499家，注册资本突破万亿元大关，增速明显；金融业增加值和金融业税收贡献近三年来不断上升，金融业发展实力显著增强。横琴新区以发展跨境金融为核心，充分发挥“横琴所能”，积极推动珠澳跨境金融合作。2018年，横琴新区出台《支持粤澳跨境金融合作（珠海）示范区发展的暂行办法》，旨在通过建设横琴智慧金融产业园，深化珠澳金融开放合作，充分发挥横琴新区的平台作用积极对接澳门金融科技资源，积极推进珠海横琴与澳门跨境深度金融合作，支持澳门加快发展特色金融业，将横琴搭建成为服务于珠澳金融合作的“跨境金融岛”。

四、珠澳开展跨境金融合作面临的挑战

（一）较大的金融制度差异

“一国两制”背景下，珠海与澳门在经济模式、法律体系等方面存在着巨大的差异，形成了巨大的合作障碍。从经济模式上来说，澳门实行以直接税为主体的“避税港税收制度”，税种少，税率低，而珠海直接税与间接税并重，税率高，税负重，因而两地存在税制管理上的障碍。此外，珠澳的主要税种管辖权和征管体制也存在不同，导致了跨境协调机制的冲突。从法律体系角度来说，澳门受英美法系影响较深，应用相对灵活，而珠海采用大陆法系，遵循明确的法律规定。因此，在具体开展金融合作业务时，可能会面临由于不同法律体系要求而造成的法律障碍。

（二）相对薄弱的金融产业基础

跨境金融的顺利开展离不开金融业本身的基础支撑。图1反映了珠海与澳门两地的金融业产值变化情况，可以看出：首先，珠海和澳门的金融业产值自2000年以来取得了飞速的增长，2018年澳门金融业增加值达到253.4亿元，是2000年金融业增加值的接近五倍。其次，自2008年金融危机过后，珠海与澳门的金融业之中均保持稳定的增长态势，两地的金融业产值的体量十分接近，趋同特征愈发明显。最后，从图1还可以看出，珠海和澳门两地的金融业产值总和在粤港澳大湾区中的所占比例相对较小（仅为3.87%），两地的资本市场规模不大，缺乏实力较强的跨境金融机构，专业人才的培养也尚待加强，这些因素在一定程度上限制了双方金融业的跨境合作。

图1 2000-2018年珠海与澳门金融业增加值变化

2018年，珠海市GDP达2914.74亿元，全省排名第九位，但金融机构的资金总量相对较小，金融发展基础较为薄弱。2018年珠海市中外资金融机构本外币存款余额仅为7542.91亿元，在珠三角城市中排位靠后。澳门2018年GDP为1141.47亿澳门元，仅为香港地区生产总值的1/24。此外，澳门的产业结构较为单一，主要以博彩业为主，经济模式单一，金融市场规模较小。金融业以银行保险为主，金融工具品种类单一，业务较大程度依赖内地，缺乏强有力的金融发展基础。因此，在两地经济总量不占优势，金融基础相对薄弱的状况下，推动两地跨境金融合作，需要克服相当大的阻碍。

（三）金融要素自由流动受阻

珠澳金融深度合作的实现必须以跨境资金顺利流动为前提，然而，珠海与澳门在金融体制方面的巨大差异加大了金融资源在珠澳之间的流动障碍，束缚了珠澳跨境金融合作的进一步深化。珠澳的流通货币不同、汇率制度不同，外汇出入境和人民币出入境存在严格的限制，两地资金自由流动存在阻碍。珠澳在关税区、法律和行政制度上的差异都会不同程度导致金融工具、金融人才和资金流动难以自由流动，抑制了金融合作效率。此外，由于珠澳两地资本不能自由流动，现阶段两地的金融机构大部分都只能服务于本地企业，而无法建立良好的资金互通机制，发挥澳门资金自由开放的优势，为珠澳创新型企业提供充足的投融资服务以及存贷款业务服务。

（四）金融跨境区域协调能力不足

尽管澳门金融市场规模较小，但是金融机构的基本功能较为齐全，管理体制较为完善，服务模式也相对成熟，有利于珠海金融机构进行学习借鉴，提高珠澳跨境金融服务水平。同时，澳门长期实行自由政策，金融业高度对外开放，没有外汇管制，居民可以自由投资外部金融市场，可以为珠澳跨境金融提供稳定的资金支持，珠海深厚的产业基础可为澳门资金提供优秀的投资项目，两地资金和项目的互补推动了金融合作的进一步深入。然而，目前珠澳金融跨境区域协调不足，珠澳金融合作分工不明确，两地在跨境金融合作中定位不清导致珠澳跨境金融合作缺乏系统化的合作机制。同时，两地政府的主导和组织协调作用不够明显，很难有效实施两地签订的一系列跨境金融合作发展协议，不利于发挥各类金融要素的真正效能，不利于实现两地金融市场的互联互通。

（五）金融监管制度不完善

珠海金融监管模式采用政府监管为主、分业监管的模式，而澳门实行的是统一监管模式，金融监管局对各类金融机构实行统一监管。在进行具体的金融合作业务时，由于监管体系不同，判断标准不统一，批准流程不相同，且两地金融监管规则缺乏硬约束，监督机制尚不成熟，增加了珠澳跨境金融合作的难度，降低了跨境金融合作业务开展效率，一定程度上限制了珠澳跨境金融的协同发展。此外，珠澳两地的商业金融机构与监管机构的信息不能实现自由流动和共建共享，增加了两地金融合作的隐性成本，直接影响到决策的质量和监管的效果。

五、推动珠澳跨境金融合作的对策建议

通过以上分析可知，珠澳两地在进行跨境金融合作的过程中面临着诸多挑战，包括两地的金融发展基础有待提升，制度性障碍有待解决，各类金融要素无法自由流动等现实问题。为了解决以上问题，本文从政府、金融机构和企业三个视角提出相应的对策建议，为推进珠澳跨境金融合作提供一些参考意见。具体模式如图2所示。

图2 珠澳跨境金融合作的建设模式

（一）政府：发挥好统筹作用

珠澳两地由于金融制度和金融体制的差异，一定程度上阻碍了双边金融的深度合作。政府在推动珠澳跨境金融中起最重要的统筹主导作用，政府必须做好决策者角色，发挥好统筹协调作用，从宏观层面把控跨境金融合作的方向和进度，为珠澳跨境金融合作营造良好的政策环境。

1.壮大实体经济，拓展金融服务空间。政府部门可以从以下三个方面开展具体工作：第一，两地政府应该推动珠澳现代产业生态圈的建立，充分利用珠海产业项目优势和澳门现代服务业优势，打造现代产业服务体系，积极引导金融机构更好对接和服务于高新企业。第二，政府应该积极推动高新技术企业挂牌上市，降低小微企业的融资成本。最后，政府应该做好资金引导工作，促进资金的有效利用。政府应积极引导政府投资基金以及社会资本投资于珠澳发展的重点发展领域和薄弱环节，支持重点产业的发展，引导各类资金投资于高技术创新型企业，提高珠澳自主创新水平，壮大珠澳实体产业。政府还应当组织各类投融资对接活动，推动珠澳资金与项目的高效对接，充分利用所有资源服务于珠澳实体经济的发展。

2.融入“一带一路”战略，扩大金融开放水平。《粤港澳大湾区规划纲要》提出支持澳门打造中—葡国家金融服务平台，加速融入“一带一路”战略。推进珠澳跨境金融合作有利于承接和开拓对葡语国家的金融服务业务，将珠澳跨境金融服务范围扩大到葡语国家以及“一带一路”沿线国家，利用珠澳特色金融优势，提升珠澳跨境服务水平。具体而言，可以从以下几个方面着手：第一，探索推动珠海企业充分运用澳门债券发行机制，支持其使用所募集资金参与珠澳企业的投资以及“一带一路”的开发建设。第二，鼓励珠澳金融机构联合，积极推动珠海企业在澳门设立葡语系国家业务分部，引导其充分利用澳门中葡金融服务平台。第三，积极推动珠海金融机构为澳资企业及“一带一路”沿线国家及葡语系国家企业提供金融服务。

3.加强金融监管，整顿规范金融秩序。由于珠澳两地监管模式和监管体系不同，增加了珠澳跨境金融合作的难度，降低了跨境金融合作业务开展效率，一定程度上限制了珠澳跨境金融的协同发展。因此，规范珠澳两地金融秩序，统一两地金融监管标准，提高两地金融监管水平，是推进珠澳跨境金融合作的必要条件。珠澳两地应当设计一整套统一的、合理的金融监管体系，兼顾宏观审慎监管与微观金融监管，以应对可能出现的系统性风险。同时，应当加强两地监管机构的互联互通，通过建立高效的金融监测系统以及长效的监管合作机制，推进两地信息的互通和监管措施的统一。

4.构建横琴离岸金融中心，推进珠澳金融一体化进程。发展离岸金融是实现贸易和投资便利化的重要途径，有利于提高地区金融服务的国际化水平，推进金融服务模式创新,优化金融资源配置。在推进珠澳跨境金融合作过程中，政府应当利用珠海横琴新区地理、经济、政策优势，将横琴构建成为离岸金融中心，增设能够开展离岸金融业务的中外金融机构，大力发展离岸金融业务，为境外资金进入珠海金融市场提供渠道。政府还应当努力推动人民币汇率机制改革，助推人民币国际化进程，为最终实现珠澳货币一体化与经济一体化打下基础。

（二）金融机构：完善辅助者工作

金融机构是推动珠海与澳门企业跨境金融投资最直接和最重要的桥梁，为两地企业提供投融资咨询服务、信贷业务等服务，金融机构做好辅助性工作是珠澳两地顺利推进跨境金融合作的基础。

1.提供良好的跨境金融服务体验。珠海与澳门金融机构共建金融服务是提升两地跨境金融服务能力的重要途径。首先，两地金融机构应当搭建实时信息互动平台，加强两地金融机构及从业人员的交流，解决两地政策信息和监管信息不对等的问题，为两地的企业提供更加完备的金融服务。其次，可以考虑建立珠澳专属的跨境服务团队和跨境服务中心，专门解决企业在珠澳金融合作中出现的问题。最后相关金融机构应当建立起全新的客户分层策略，为不同类型的客户提供不同的业务方案，打造珠澳特色金融服务体系。

2.创新跨境金融合作模式。为发展珠澳特色金融，珠澳金融机构应当利用好两地金融体系的差异化优势，创新两地金融服务模式。首先，应当推动金融产品的创新，为投资者提供多样化选择。第二，应当进一步推动金融技术创新，金融机构应当充分学习澳门先进的金融官府和服务模式，将先进的互联网技术和信息技术应用到金融服务中，创新珠澳跨境金融合作模式，提高珠澳跨境金融服务水平。

3.拓宽科创型企业的融资渠道。推动珠澳跨境金融合作，要引导各类资金流向珠澳科技创新型企业，为科创型企业提供完善的金融服务和便利的融资渠道。金融机构应当建立支持珠澳初创企业的对口金融服务机制，对处于初创期的科创企业在融资服务、咨询服务、信贷服务等方面提供有效帮助。同时，可以考虑引入科技贷款担保公司，破解信贷融资难题，提高科技金融的服务效率。