未成年人犯罪记录封存检察监督机制之构建

刘津慧 范 冬

（天津市人民检察院第一分院，天津300101）

一、未成年人犯罪记录封存制度概况

（一）制度建立概况

未成年人犯罪记录封存制度是指司法办案机关对被判处较轻刑罚未成年人的犯罪记录和相关案件材料依照程序严格封存，除法定事由外不得随意公开、泄露的制度，是未成年人司法保护中的重要一环。张军检察长指出：“未成年人犯罪应教育为主，惩罚为辅，对初次犯罪的未成年人要尽力挽救。”①摘自张军检察长在最高人民检察院第29次检察开放日座谈会上的发言。未成年人是国家、民族进步发展的中坚力量，在其人生观、价值观尚不成熟的阶段如果施以关怀、加以引导，无疑有助于让“犯错”的未成年人重新形成正确的道德观和自律观，对家庭和社会继续贡献力量。本着平衡惩罚犯罪与保护涉罪未成年人之间的关系，从犯罪记录封存到前科消灭，国际社会始终在探索建立符合本国实际，各具特色的未成年人犯罪记录的处理办法。日本在《东京条约》中对未成年人犯罪记录封存制度的适用条件、适用主体等作出了较为详尽的规定。②《东京条约》明确规定：“少年记录报告中，包括纪律程序纪录、法律记录以及所受待遇的内容、形式、细节等相关内容的文件，在少年犯被释放时，都应当放入保密的个人档案内予以封存，非经特别许可任何人不得查阅。”《瑞典联邦刑法典》更是规定“审判机关应当及时注销未成年人的犯罪记录。”为了加强对未成年人合法权益的保护，顺应国际立法趋势，我国早在2010年就在部门法规中探索建立未成年人轻罪记录消灭制，2012年，未成年人犯罪记录封存制度正式规定于《刑事诉讼法》，其法律地位得以确立。

（二）制度运行状况

在适用数量方面，以T市A检察院为例，2012年至2019年上半年，该院共办理未成年人犯罪案件145件261人，其中满足判处五年以下有期徒刑，符合封存条件的57人，适用封存制度的人数占比21.83%。

图1 2012年—2019年上半年，T市A检察院适用犯罪记录封存人数比

在适用过程方面，笔者经访问多名办案人，了解到T市A检察院对封存的案件均单独订卷，加盖封存专用章，交由档案管理部门单独保存。在统一业务软件上线后，对符合条件的案件及时制作《犯罪记录封存决定书》并抄送下级办案单位，但在跟踪、监督封存落实情况，通知其他机构做好案件保密工作等方面尚有不足，犯罪记录封存制度具体适用情况如下

表：

二、制度运行中出现的问题

制度自确立以来，在挽救轻刑未成年犯、节约司法资源、维护社会稳定、提供建设力量等方面均起到了积极作用，但在实践中，从T市A检察院犯罪记录封存制度落实情况来看，仍然呈现出诸多问题。

（一）封存义务主体不明确

《刑事诉讼法》并没有明确规定封存义务主体。司法实践中，刑事案件的审理流程包括侦查、起诉、审判、上抗诉甚至申诉等多项环节，各司法机关在审查刑事案件时都会形成相应的案卷，掌握涉罪未成年人的身份信息和犯罪信息。因此，适用犯罪记录封存时，公安机关、检察机关、法院、司法行政部门都有责任对相关犯罪记录予以封存。此外，在注重借助“外力”，努力建设未检社会支持体系的趋势下，涉罪未成年人所在的学校、社区、心理咨询机构、社工服务机构等都会持有一些记载未成年人犯罪的信息资料。上述这些机关、社会团体、民间组织是否都负有封存未成年人犯罪记录的义务，以及这些主体之间应以怎样的信息沟通机制来启动封存制度等等都需要法律规范明确，否则会造成封存义务履行不到位。

（二）封存方式不规范

犯罪记录具有多种载体形式，有纸质文档也有电子文档。现如今，司法机关办案几乎均使用网上办公系统，电子系统的虚拟性、易复制性、不稳定性等固有特性使得犯罪记录电子档案呈现难封存、易泄密的状态。如在网上办案系统中，不但办案人员、审批人员可以看到案件信息，案件管理人员、流程监控人员、技术保障人员等也能通过后台登录的方式查看、复制案件所有文件。办案人员即便根据规定删除、封存未成年人犯罪的相关文件，在计算机和网上办案系统中也会留下痕迹，难以做到真正的封存。

（三）义务人责任追究不畅通

实践中，众多机构均能够掌握未成年人的犯罪记录、信息，而这些机构里也有很多人了解相关案情和信息，尤其在参与帮教的社会团体、民间组织中的人员复杂、流动性也大，更容易使信息泄露。掌握犯罪记录、信息的人越多，在真正发生泄密之时追究责任就越难，这样非但无法起到未成年人犯罪记录封存制度的应有作用，反而会对未成年人的身心带来伤害，为其重回社会造成无形的巨大障碍。

（四）监督机制的缺失

如前文所述，众多司法机关、社会团体在实践中均可掌握未成年人的犯罪记录和信息，在对未成年人犯罪记录封存和限制查询上，这些机关部门往往各自为政，缺乏制度上的协调一致和必要沟通，这就可能导致实践中因为一个机关封存和限制查询不到位使得该项制度流于形式。事实上，造成当下未成年人犯罪记录封存制度出现上述问题的根本原因主要有两点，一是法律规定不明确，二是监督机制有缺失。法律规定的不明确让各机关、各部门在执行未成年人犯罪记录封存制度时缺乏统一标准，而统一监督机制的缺失让封存工作便如同一盘散沙，无法形成合力，一旦发生失职泄密的情况也难以追究相关单位、人员的责任。因此，若想从根本上完善制度建立，就必须从上述两点入手。法律具有滞后性，完善法律规定并不能一蹴而就，而需要经年累月地汇总、梳理制度实践运行中出现的问题，在此基础上加以分析、探讨、论证，最终将现有条文加以修正。相比于需要大量时间才能修订完善的立法，建立统一监督机制则可以在实践中快速运行，快速实现，在较短时间内解决制度出现的问题。从T市A检察院工作实践不难看出，封存制度落实不到位的主要原因就是检察机关过于注重完成内部工作，内部监督，主动向外拓展职能不够。所以，应 尽快建立完善的检察监督机制，能够让未成年人犯罪记录封存制度回归正轨，发挥应有作用。

三、检察监督的必要性与合理性分析

应当尽快建立统一的未成年人犯罪记录封存管理监督机构，负责协调实施犯罪记录封存的各司法机关的行为并进行监督。在众多部门中，检察机关由于其职能定位、机构设置等特点更适宜承担这项监督职责，其必要性与合理性主要有以下几点。

（一）具有理论根据

1.符合检察机关自身的职能定位

我国的检察制度借鉴于前苏联，主要理论依据是列宁的法律监督理论。列宁的法律监督理论将检察机关的性质表述为“法律监督法制的机关，是法律的维护者，是国家的眼睛”。其主要内容是“社会主义国家的法制应该是统一的，为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关。”充分借鉴前苏联的国家机构分权模式并考虑我国实行一元化领导，并没有足够的外部监督力量后，我国将司法权拆分分为审判权和检察权，检察权与审判权并行，旨在制约与监督一切司法行为和司法活动。事实上，我国将检察监督设置为内生型监督体系中的不可或缺的重要环节。因此，在根本大法《宪法》中，检察机关法律监督的定位得到了明确的确认。而后的《宪法》几经修订，但对检察机关法律监督的性质定位始终未作更改，这就为检察机关监督包含未成年人犯罪记录封存在内的各项司法行为提供了充足的理论依据。历史和实践经验均表明,检察机关通过法律监督的方式,在维护党的领导和社会主义国家建设秩序中均起了重要作用，不可或缺。

2.符合刑事立法趋势

在1979年《刑事诉讼法》中，对未成年人刑事案件的特殊规定仅限于“讯问时可以通知法定代理人”“不公开审理”“应当指定辩护人”等常规性程序性内容，而1996年的修改也仅仅是对之前的规定进行细化，并没有作出突破性规定。相比而言，2012年出台的最新《刑事诉讼法》对未成年人诉讼权利方面进行了大量的补充和完善，先后规定了“办理未成年人刑事案件的方针、原则”“社会调查制度”“附条件不起诉制度”以及本文所论述的“犯罪记录封存制度”等。仔细梳理当前未成年人特殊诉讼程序的规定便不难发现，立法似乎有意扩大司法机关保护未成年人合法权益的职责范围，也更加侧重、更加强调在检察环节中保障未成年人的合法权益。不仅将附条件不起诉这一决定未成年人是否进入审判程序，真正被定罪量刑的重要职权划归至检察机关名下，而后出台的《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》（下文简称《规定》）《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》等一系列文件更是详细规定了检察机关如何在审查起诉环节充分履行职责，维护涉罪未成年人的正当权利。对检察机关监督其他司法部门及时封存符合条件的未成年人犯罪记录也做出了明确规定。因此，确立检察机关作为未成年人犯罪记录封存制度的监督主体，同样符合当前的立法趋势。

（二）具有现实基础

1.符合检察机关机构设置的现实

1986 年，上海市长宁区人民检察院成立“少年刑事案件起诉组”，从此拉开了我国未检工作的序幕。2006年的《规定》对检察机关应当设立专门机构或专门小组来办理未成年人刑事案件作出了明确规定，而后2013年新修订的《规定》进一步明确了未成年人刑事案件专门机构的设置。2015年，最高人民检察院率先垂范，成立了未成年人检察工作办公室，意味着检察机关四级未检机构组织体系基本构建完成，未成年人检察工作进入新的历史发展阶段。至2019年，伴随机构改革，最高检未检办更名为第九检察厅，正式成为了编制独立、职能具体的专业化未检机构。与之相比，公安机关和法院等其他司法机关在设置未成年人专门机构方面则略显不足，法院更是将已经成立数年的少年法庭予以撤销。以我市为例，目前我市检察机关中，市院和两个分院均已严格按照相关规定成立了专职负责未成年人检察业务的部门，其他院也纷纷保留未成年人检察工作室，指派经验丰富的检察人员专职负责未检工作。检察机关在审慎处理未成年人刑事案件的同时更是注重延伸帮教，定期前往校园、社区等地开展未成年人犯罪预防工作。因此，在机构设置方面，检察机关与其他司法机关相比更具主动性，与未成年人尤其是涉罪未成年人接触更为频繁密切，也更能了解这些未成年人的心理状况和实际需求，这无疑为检察机关日后从事未成年人犯罪记录封存监督工作创造了便利条件。

2.符合全面保护未成年人合法权益的需要

如前文所述，未成年人犯罪记录封存制度本身虽然具有保护涉罪未成年人的隐私，促使其重新回归社会等优势，但在实际运行中的确容易出现相关工作人员一旦失职泄露未成年人的犯罪信息却难以追究其法律责任的窘境，这样不仅会对未成年人身心造成重创，影响日后升学、就业，更会扰乱国家对个人信息的管理秩序和规范，因此，援引监督就显得尤为必

要。让检察机关时时监督公安机关、法院、社区矫正机构甚至学校、用人单位等等所有能够接触到未成年人犯罪信息的部门，从微观上说，能够更加全面、更有力度地保护未成年人的合法权益，保证其真正免除犯罪前科报告义务，为其回归社会扫清障碍；从宏观上说，受传统文化、习俗和国家计划生育政策等多种因素的影响，我国的家庭结构往往以孩子为绝对中心，家长对孩子倾注了足够的爱和关怀，同时也寄予了其极大的希望，让误入歧途的未成年人不受前科的影响继续学习、工作，更能维系和谐、稳定的家庭关系，进而维护规范、稳定的社会秩序。

四、检察监督机制的具体构建

张军检察长指出：“落实未成年人保护工作，检察机关负有天大的责任，要把法治要求变成刚性责任。”检察机关在确保审查起诉环节中涉罪未成年人各项诉讼权利得到保障外还应当积极主动承担监督职责，构建合理的监督机制，确保犯罪记录封存制度落到实处，笔者从内部制约和外部监督,从刚性监督和柔性监督等多角度构建检察机关监督机制。

（一）内部监督机制构建

正人先正己，检察机关若想履行对外监督职责，确保监督效果，必须首先保证内部各部门严格遵守法律规定，规范未成年人犯罪记录封存工作。

1.规范自身办案行为

检察机关未检部门要不断规范自身办案行为，除了严格适用专人讯问、法定代理人到场等特殊制度外，可采取着便装、不开警车前往学校、社区开展社会调查、不起诉考察等工作方法，从而更全面地保护涉罪未成年人的隐私权。在审结未成年人刑事案件后，对法院裁判正确且符合封存条件的案件及时按照规定封存相关材料。与档案管理部门完成衔接，办案人在发放和存卷的裁判文书上加盖“未成年人犯罪记录封存专用章”，案卷归档时在诉讼档案封面上也加盖“未成年人犯罪记录封存专用章”，由案件承办人审慎确定封存案件，提高封存的准确性和质量。①张向阳、艾华、陈琳：“未成年人犯罪记录封存的档案管理”，载《江苏法制报》2014年4月8日第00C版。此外，未检部门应定期开展内部自查、筛查活动，检查本部门办理的未成年人犯罪案件是否符合封存条件，是否及时订卷、封存，避免漏封、错封现象。

2.规范内部查询机制

如前文所述，刑事案件的审查流程包含侦查、起诉、审判、上抗诉甚至申诉等多项环节。在案件已经结案并进行封存后，检察机关控告申诉、刑事执行等部门若出于办案目的需要查询案件相关信息甚至借阅案卷时，应当填写《未成年人犯罪记录查询申请表》，笔者将申请表具体设计为：（1）申请部门及申请人，将申请方细化到个人，一方面便于日后出现失职泄密情形时追究责任，另一方面能够强化办案人员的保密意识。（2）申请原因，申请人须详细填写调取未成年人犯罪记录的原因，依据《刑事诉讼法》的规定，司法机关调取未成年人犯罪记录的仅限于“办案需要”，因此，如果其他部门出于非办案原因欲查询、调取相关信息、材料的，一律不予批准。（3）查询、调取事项，具体可分为未成年人犯罪信息和相关案卷两项，申请人可根据不同办案需求自主决定。（4）主管检察长意见，出于更加严格控制未成年人犯罪记录封存“例外情形”的目的，笔者主张申请部门和受理部门主管检察长共同同意的情况下方可进行犯罪记录的查询工作。此外，查询部门和个人应当签订《未成年人犯罪记录保密协议》，加强保密意识，确保犯罪记录保密工作不留死角。

（二）外部监督机制构建

检察机关外部监督机制可从监督范围、启动途径与监督方式三方面进行构建。

1.监督对象与启动途径

对于监督对象，事实上，尽管《刑诉法》将未成年人犯罪记录封存义务归为司法机关的法定义务，但实践中，学校、用人单位、社区、街道甚至民政部门等都会掌握未成年人的犯罪信息并将其记录在各自的档案。从全面保护涉罪未成年人的隐私权，尽可能保障其生活不受或少受犯罪影响这一制度设计初衷来说，接触卷宗的公安机关、检察机关、人民法院等机关在司法解释的指导下当然将犯罪记录封存，其他能够知晓未成年人犯罪记录的单位和个人，如学校、人事部门等同样有义务保密和封存。①刘欣桐：“未成年人犯罪记录封存制度研究”，吉林大学硕士学位论文2014年3月。因此，检察机关对外监督的对象既包括公安机关、法院等司法机关，也包含学校、人事部门、社区等其他部门，当然，由于各部门处于不同的机构体系，检察机关具体的监督方式应加以区别。对于监督启动途径，与我国多数监督制约机制相同，包括依未成年人及其法定代理人申请和依职权主动监督两部分。

2.监督方式

（1）对各司法机关采用“刚性监督”

“刚性监督”是指检察机关严格依照法律赋予的监督职能，对各司法机关的未成年人犯罪记录封存行为是否及时、是否规范进行监督、检查，发现存在违规行为甚至失职泄密行为的，及时通过法律职权予以纠正，追究责任。“刚性监督”的内容分为两方面。

首先，对法律适用进行监督。法律适用是否正确，既是检察机关刑事诉讼监督的重要内容之一，也是未成年人犯罪记录封存制度启动与否的先决条件。②上海市闸北区人民检察院“未成年人犯罪问题研究”课题组：“未成年人犯罪记录封存制度的构建与检察监督”，载《政治与法律》2012年第5期。在未成年人刑事案件下达生效裁判后，检察机关应严格把握案件是否符合“犯罪时不满十八周岁”“被判处五年以下有期徒刑”的封存条件，对于满足上述法定条件的，上级检察机关受理二审程序案件的，应按照统一业务办理系统文书要求，及时制作《犯罪记录封存决定书》和针对下级检察机关的《犯罪记录封存通知书》。对于公安机关、法院、监狱、社区矫正机构等参与案件诉讼流程，掌握犯罪信息的机关，应及时下达《未成年人犯罪记录封存建议书》，并在文书下面设置回执，要求相关部门及时反馈封存信息。

其次，对执行过程的监督。符合封存条件的未成年人刑事案件一旦下达生效判决，公安机关、法院、监狱、社区、单位等多家部门都要及时履行犯罪记录封存的义务，这些义务的履行离不开检察监督。①张向阳、艾华、陈琳：“未成年人犯罪记录封存的档案管理”，载《江苏法制报》2014年4月8日第00C版。在对法律适用监督后，检察机关更应当对各机关的实际执行行为进行主动监督，具体包括：①沟通协商制定统一标准。由于立法并未将查询未成年人犯罪信息这一制度“例外情形”作出明确详细的规定，造成实践缺乏统一标准。检察机关可主动召集公安机关、法院、监狱部门等，根据本区域实际情况共同协商、制定统一标准，明确哪些主体在怎样的情况下可以查询、调取未成年人犯罪的信息和材料，一旦发生泄密失职情况时该如何追究责任等，形成统一合力，更好地维护未成年人权益。②定期将“例外情形”向检察机关报备。笔者认为，犯罪记录封存制度的“例外情形”控制得越严格甚至严苛，就越有利于真正保护未成年人的隐私权，实现制度设计的初衷。因此，各司法机关根据先前制定的“例外情形”的统一标准为其他单位、个人查询、调取了未成年人犯罪信息或材料后，应将申请人、申请原因、还卷时间等内容及时记录在案，定期向所在地的检察机关报备。检察机关在收到备案材料后，应严格审查查询主体是否合法，查询是否确有必要等。③及时纠正不规范行为。检察机关发现其他司法机关在封存未成年人犯罪记录存在不规范情形时，应当及时提醒纠正，经提醒后还不整改的可以通过下发《检察建议》或《纠正违法通知书》等正式文书，督促整改。④对失职泄密行为严重的依法追究刑事责任。检察机关若主动发现或经未成年人及其法定代理人申诉发现相关单位、部门人员存在严重失职行为，将未成年人的犯罪信息随意泄露，造成一定严重后果的，应当及时将犯罪线索移送监察委员会进行调查，经查发现相关人员确实存在玩忽职守等职务犯罪行为，依法追究其刑事责任。

（2）对其他部门采用“柔性监督”

《宪法》将检察机关定位为国家法律监督机关，负责对各司法机关的司法行为，司法人员的职务行为等进行监督与纠正。由于与学校、用人单位、社区等其他部门身处不同的机构体系，加之法律具有保守性，不会主动调整社会关系，笔者认为，检察机关对其他部门是否严格封存未成年人犯罪记录、犯罪信息应当采取“柔性监督”手段，以主动回访、了解情况、建议提醒、沟通协商、必要时下发《检察建议》等方式进行。当然，在其他部门工作人员故意或者存在重大过失，泄露未成年人犯罪信息，涉嫌职务犯罪或其他犯罪的，检察机关应依法追求其刑事责任。

结语：未成年人是家庭的希望，更是国家和民族的未来。对误入歧途的未成年人，每一名司法工作人员都要以“教育、感化、挽救”为方针，帮助未成年人早日重拾自信，回归家庭和社会。而旨在为涉罪未成年人的正常升学、生活、就业扫清障碍的犯罪记录封存制度如果因为缺乏监督，无法形成合力而没有实现应有之义，无疑将会让未成年人遭受“二次审判”，葬送其前程的同时更会为社会稳定带来隐患。因此，检察机关应以保护未成年人权益为根本，全面履行监督职能，让制度起到实效，让涉罪未成年人的内心重新洒满阳光。