重庆市环保产业园发展现状分析及对策建议

丁佳佳，唐燕秋，牛晋兰，赵绪云

（1.重庆市生态环境科学研究院，重庆 401147；2.重庆市环境保护产业协会，重庆 400021）

引言

发展节能环保产业，是培育发展新动能、提升绿色竞争力的重大举措，是补齐资源环境短板、改善生态环境质量的重要支撑，是推进生态文明建设、建设美丽中国的客观要求。重庆市作为老工业基地，环保产业起步较早、门类较全、基础较好。经过10余年的培育发展，重庆市的环保产业发展取得了显著成效，总体上已经形成了以中小环保企业为基础、以环保骨干企业为龙头、新兴环保产业企业不断兴起、产业经济总量增长较快的发展格局。2017年，重庆环保产业实现营业收入751.36亿元，同比增长25.08%，企业1170家，行业从业人员8.4万人，年利润134.4亿元，部分领域在国内处于领先地位。

环保产业园区是环保产业集聚发展的重要模式，是环保产业发展的主要载体，是促进环保产业发展的重要途径[1]。伴随我国经济转型升级时代的到来和环境保护监管力度的加大，各级政府也日益重视环保产业的发展，目前重庆市共有大渡口区、万州区、荣昌区、大足区、永川区、梁平区、垫江县等7个区县分别启动了特色环保产业园建设。本文基于对重庆全市各环保产业园建设发展情况、园区发展规划落实情况等的调查研究，总结了园区建设取得的成效，分析存在的问题和原因，为推动环保产业特色园区的发展提供决策建议，为重庆市环保产业政策的制定提供科学依据。

1 重庆市环保产业园概况

重庆市现有环保产业园7个，分别为大渡口环保科技产业园、万州环保产业园、荣昌节能环保产业园、垫江资源综合利用环保产业园、大足高新技术产业开发区（含邮亭工业园）、梁平环保产业园及永川港桥工业园。其中大渡口、万州、荣昌、垫江等区县园区被重庆市政府认定为国家环保产业发展重庆基地。

1.1 大渡口环保科技产业园

大渡口环保科技产业园成立于2014年，产业园位于建桥工业园区，总体规划面积14.4km2，其中，先导区面积1.5km2，分为北、南两个区域。北区重点发展环保服务业，建设环保科技产业总部基地；南区重点发展环保装备制造业，建设环保装备制造基地。规划主导产业：节能环保高端装备制造业、节能环保综合服务业。2017年，园区入驻企业67家，营业收入约77亿元，较2015年增长了1.5倍，节能环保产业实现税收4.8亿元，占全区税收约20%，已形成完备的环保装备制造、环保科技服务、环保基础设施运营等高成长产业创新链，在固体废物处理、水处理等环保高端装备制造、节能环保综合服务等方面具有一定优势。其中，三峰环保在垃圾焚烧发电领域处于国内领先水平。

1.2 万州环保产业园

万州环保产业园主要依托万州国家级经济开发区（前身为万州工业园区），采取多组团发展模式，其中再生资源综合利用、环保装备制造产业园依托九龙园建设，环保服务产业集群与高峰园产城结合。规划主导产业：再生资源综合利用、环保装备制造、环保服务。2017年，节能环保企业共9家，总产值约12亿元。由于全区产业定位发生变化，目前环保产业发展基本处于停滞状态。

1.3 荣昌节能环保产业园

荣昌节能环保产业园成立于2015年，园区规划建设面积5km2，形成“一园两区”空间布局，“一园”即荣昌节能环保产业园，“两区”为广富工业园3km2产业集聚区和板桥工业园2km2学研区。规划主导产业：先进环保装备制造和节能环保新材料，环保综合服务，节能产品制造，以及其他技术资本含量高、资源消耗少、环境污染低的战略性新兴产业。2017年，园区节能环保企业39家，高新技术企业8家，实现产值21.5亿元，上缴税金8000余万元，在节能产品制造、环保新材料等领域产业发展初具雏形。

1.4 垫江资源综合利用环保产业园

垫江资源综合利用环保产业园成立于2016年，规划建设面积4km2。规划主导产业：化工废料、废旧金属、建筑废料、农林废弃物等资源综合利用。2017年，园区已入驻节能环保企业13家，产值27.5亿元。

1.5 大足高新技术产业开发区（含邮亭工业园）

大足高新技术产业开发区（原重庆大足万古工业园区）于2013年8月启动建设，2016年5月获批高新技术产业开发区，总体规划面积23.3km2。规划主导产业：环保装备制造。2017年，已正式入驻企业70家、运营投产企业40家、启动申报及培育国家高新技术企业10余家、科技型企业20余家。

邮亭工业园区位于双桥经济开发区南部，2013年，被市政府授予“市级循环经济产业园”称号。规划主导产业：资源综合利用等。2017年，已入驻企业90家，产值215.9亿元，已建成蓄电池循环利用产业链条、废旧钢铁循环利用产业链条。

1.6 梁平环保产业园

梁平环保产业园位于梁平工业园区内，原规划面积4km2，产业方面主要依托德兆环保等龙头企业来发展固体废物处理装备制造业、资源再生循环利用产业、有机产品业、其他环保设备制造业、环保服务业等5大类产业。2017年，梁平区主导产业调整，由“一支柱四集群”（生态塑料产业为支柱，生态塑料、集成电路、不锈钢制品、环保四大集群产业）调整为集成电路、生态塑料、智能制造、绿色食品4个特色工业集群产业，环保产业不再是梁平区主导产业。

1.7 永川港桥工业园

永川港桥工业园是2002年经重庆市政府批准设立的省级特色工业园区，是国家生态工业示范建设园区、国家沿江承接产业转移示范区。2017年，园区已入驻企业53家，其中规上企业27个，工业总产值达到164亿元，同比增长34.42%，重点发展纸业、木业和新型材料产业。

2 存在的问题

2.1 园区发展缺乏规划引导，产业发展定位不尽合理

重庆市7个环保产业特色园区中，仅有大渡口、荣昌、梁平等3个区县编制了环保产业园区发展规划，且未正式批复，执行力不强。环保产业园区发展目标、主导产业、重点方向、功能布局等缺乏总体设计和整体规划，环保产业发展“野蛮生长”导致园区的无序发展、盲目发展和同质化发展，发展“随意化”“碎片化”问题较为突出，主要表现在：部分园区建园时定位明确，形成了一定的产业集聚，但后来迫于招商压力放低企业准入门槛，或因为领导更换而改变园区定位，产业导向的连贯性被切断，造成主导产业不明确，园区定位不清晰，甚至逐渐与园区的名称不相符；各园区缺乏特色化、差异化、错位化发展，毗邻地区、园区之间在招商引资方面呈现同质化竞争。

2.2 缺乏带动能力强的龙头企业，未形成产业集聚效应

大部分园区的主导产业优势不明显，缺乏有影响力、有知名度和带动能力强的龙头企业，但由于配套能力低下，园区没有形成上下游产业链，入驻企业之间的关联度比较低，生产专业化分工和协作水平低，加大了企业发展成本，影响了产业链招商和产业集聚。并购已成为国内环保企业发展壮大的常态化途径之一，同业并购利于主业壮大或为多元化布局打造综合平台，是环保公司发展的大趋势，但目前重庆环保企业在资本市场的资本运作能力较弱，难以通过并购重组、设立并购基金以及发行企业并购私募债券等资本运作方式做大做强。

2.3 技术创新能力不足，缺乏有核心竞争力的企业和产品

重庆市每年用于生态环保的投入都超过GDP的2%，巨大的资金投入对生态环境质量的改善和环境监管能力的提升起到了非常明显的作用，但由于大量的环保资金主要用于环境污染治理和环保基础设施建设，长期疏于对促进环保产业升级换代的技术创新及研发的政府投入，没有建立专门激励环保产业发展的技术创新及研发基金，使得重庆市的环保企业包括大型环保龙头骨干企业，大多是环保工程项目的服务或外包企业，而非集技术研发、设备制造、工程建设及运营管理于一体的环境综合服务商。企业自主研发能力较差，缺乏自主知识产权的核心技术，在国际、国内市场还未建立起区域性的品牌，环保装备产品总体上以低端制造为主，关键设备和核心产品的技术水平和可靠性等与国内发达地区相比还有较大差距。

2.4 要素成本存在竞争劣势，公共服务体系尚不完善

与周边地区相比，重庆环保产业园区的水、电、气、土地、物流等生产要素成本不具备竞争优势，部分要素成本高于周边地区，不利于招商引资和园区发展。如公路物流成本，重庆市比四川省约高30%；又如电价，重庆以火电为主，四川省以水电为主，重庆市的工业用电成本远高于四川省。环保专业技术人员、产业工人普遍缺乏，已成为制约环保企业和环保产业园区发展的重要因素。由于大多数环保企业规模小、收益少，而环保项目周期长，商业银行、民营资本等出于风险管控等考虑，较少介入环保产业领域，导致环保产业发展资金渠道不畅或匮乏，主要依赖政府投资，投资来源单一。环保基础设施、专业领域的特许经营等市场化服务模式以及环保产业公共服务平台有待建立和完善，技术交易、科技信息服务等中介服务体系发展较慢，环保产业发展缺乏科技、资本等要素的有效配置。

2.5 环保产业管理体制不顺，园区运行机制仍不健全

长期以来，重庆市的环保产业管理职能分散在发改、经信、建设、城管、商务、农业、科技、生态环境等多个部门，相关部门责任不清，各部门间缺乏统一和协调，无法形成推动环保产业发展的合力和宽松的政策环境，导致环保产业缺乏统一的发展规划和总体发展战略，分散的资源难以有效整合。市级层面“多头管理”的局面造成区县各环保产业特色园区发展中缺乏市级部门强有力的指导和引导。从各园区运行现状来看，尽管大部分园区成立了管委会和园区发展公司，但各园区的管理水平极不平衡，部分园区的运行机制有待完善。体现在：市政府已批准建设的4个园区，除大渡口区、荣昌区有专门机构和人员，按规划建设目标缓步推进外，其余园区包括万州区、大足区、垫江县、梁平区和永川区等工业园都基本处于停滞状态；部分管委会缺乏懂环保产业的专业运营团队，缺乏对环保产业发展方向的准确把握，无法迅速感知市场动态并做出相应决策；部分园区管委会与上级行业主管部门联系不紧密，在招商引资中获取和掌握的环保企业资源有限；部分园区对外宣传力度不够，未能突出环保产业特色，对国内有影响力的环保论坛、博览会、展览会等参与不够，在对目标客户的定向宣传推介方面比较薄弱。

2.6 产业扶持政策不完善，优惠政策难以落实

环保产业属于典型的政策、法规驱动型产业，与其他产业相比，环保产业对政策等外部因素更敏感，政策扶持和法规、标准的引导对于环保产业发展至关重要。随着环保产业纳入国家战略性新兴产业，近年来国家和地方陆续出台了一些优惠政策，但直接惠及环保企业的不多，政策不配套，力度不够大，或因执行机制不完善、缺乏实施细则、程序复杂等，多数中小企业无法从中受益。迄今重庆市仍未能针对环保产业属性、行业特征、发展机制，形成一整套促进环保产业发展的政策措施，对市政府批准授牌的环保产业特色园区也无特殊扶持政策。通过对重庆市环保产业特色园区的调研发现，除大渡口区、荣昌区外，其他环保产业特色园区对环保企业基本沿用的是普适性政策，并无专门针对环保产业发展配套的招商、财税、金融、土地、人才等特殊优惠政策，环保产业相关经济政策未能有效落实，基于最终环境效益的激励机制和保护生态的环境政策不够完备，提升环保产业供给能力的鼓励政策缺乏系统性。

2.7 部分领域开放度不够，民营企业成长空间狭窄

基于公私经济共存的体制和环保公用事业的属性，民营企业在环保产业市场上存在天然的弱势。近年来，随着环保市场日益增大，重庆市及各区县政府相继组建环保公司控制本辖区内的环保市场，尤其在城镇污水处理厂建设与运营领域较为突出，国有企业优先占有体制优势和政府资源优势，致力于做大做强，严重挤压了民营环保企业的市场空间，使得以民营为主体的环保企业只能捡市场的“边角料”，或被排挤出本地市场，成长空间难以突破。园区在招商引资过程中，市外很多知名环保企业都提出以市场换项目作为企业入驻园区的前置条件，但受制于现有招商引资政策和现有市场格局，有意向的项目难以落地。

3 加快推动重庆市环保产业园发展的建议

3.1 加强政府扶持引导

一是进一步加大对环保产业发展的扶持、引导力度。编制出台涵盖全产业链、高层级的环保产业发展规划，明确发展定位和目标，推动环保产业向专业化、规模化、集群化方向发展。建立完善促进环保产业发展的激励机制，制定出台面向环保企业、环保产业园区的鼓励、支持、扶持政策。全面落实国家、市级环保产业发展的优惠政策，在实践中降低门槛、简化程序，少些大水漫灌，增加精准滴灌，让更多的民营中小环保企业受益。二是进一步加强市级层面的统筹作用，推动环保产业聚集发展，以大渡口区为基地，建设现代化环保服务业和总部经济聚集区，邮亭镇建设资源再生（循环）利用聚集区，大足区、荣昌区建设节能环保技术装备（产品）制造聚集区。三是促进环保产业业态转型。建议整合重庆市国有环保产业资源，引进央企等战略合作伙伴，组建注册在重庆市的大型环保产业集团，入驻环保产业特色园区，形成集技术研发、设备制造、工程建设、运营管理和资本运作为一体，以长江经济带为重点，面向“一带一路”倡议的大型环保综合服务企业，发挥聚集效应，以实现全方位的环保产业发展规模的扩张。四是发挥政府示范带动作用。在政府采购方面向环保产品倾斜，对主动使用环保产品的企业进行表彰和适当的奖励，促进社会公众环保意识的提高。

3.2 充分激发市场活力

一是有效刺激市场需求。制定出台环境污染第三方治理、政府购买环境服务、环境监（检）测社会化服务等具有可操作的指导意见，推进其政策和制度的全面落实，以促进环保产业潜在市场的大幅度释放。二是营造公平竞争的市场环境。深化生态环境领域“放管服”改革，激发市场活力。建立健全环保设备、环保服务和资源循环利用产业等领域的市场准入、经营运行、招投标等制度，杜绝市场封锁和地方保护主义等扰乱环保产业市场的行为，打破城镇污水治理等领域的垄断局面，充分利用市场竞争机制、市场交易机制和市场监督机制等来推动环保产业市场化的建立，给民营企业发展创造充足市场空间。鼓励民营企业参与国有企业改革。推动环保设施的市场化经营，将有竞争力的企业吸引到环保产业中。引入价格机制，按照环保产品的生产成本和企业应得利润来定价，保证环保企业的正常利润，促进环保产业发展。三是培育壮大市场主体。加强龙头企业的骨干作用。引导中小企业差异化、专业化、精细化发展，形成一批拥有自主知识产权和专业化服务能力的专精特新企业。充分激发民营企业在节能环保领域的创新活力，引导民营资本参与环境治理和生态保护项目建设。发挥国有企业和民营企业各自的优势和特点，鼓励在项目层面开展混合所有制合作。四是着力降低企业成本。抓好供给侧结构性改革降成本行动各项工作，以“保量、降价”为目标，降低企业电力、煤炭、天然气等要素成本。以“畅流、提效”为目标，着力降低企业物流成本。以“清费、稳贷”为目标，着力降低企业融资成本。以“简政、增效”为目标，着力降低制度性交易成本。

3.3 增强自主创新能力

一是加强环保技术研发规划引导。建议研究出台《加快科技创新发展节能环保产业的指导意见》，推动环保产业向更高层次、更宽领域发展。发挥政府在市场经济中的特殊地位，积极引导“政产学研用”等多种产学研方式的结合，充分发挥市内高校、科研机构的技术支撑作用，鼓励、支持吸引国内外具有影响力的高校、科研院所和本地大型环保企业合作，或吸引科研机构入驻环保产业园区，促进理论技术向实际应用的转化[2]。二是加大环保企业研发投入力度。加快推动创新型环保企业尽快建立以企业研发准备金制度为主的创新投入机制。强化政府引导基金对环保企业研发投入的引导，推进环保产业创新型项目引进、重大科技成果转化等项目的实施。引导企业加大新工艺、新技术、新产品的研发力度，重点突破一批节能环保产业关键、共性技术，开发具有自主知识产权和市场前景广阔的产品，加快推进高新技术产业化步伐。大力支持以重庆市企业为主申报和建设的绿色生产、环保技术及成套设备研发、工程示范、设施运营、产业联盟等各类国家级产业化平台。积极引导市内环保企业、技术、产品“走出去”，在更高层次上参与国际分工，借助重大项目合作机遇，在技术研发、运营管理、模式创新等方面吸纳先进经验，激活内生潜力。三是打造创新型人才队伍。围绕环保产业，引入、打造一批重大产业平台及公共服务平台，借助平台帮助企业引进和培养一批创新性人才。加快建立环保企业高端人才储备库，鼓励环保企业制订和落实企业高层次科技型人才激励机制。

3.4 完善市场化经济政策

一是拓宽投融资渠道。调整优化公共财政资金支出结构，构建环保支出与GDP、财政收入增长的双联动机制，引导政府新增财力向环保投资倾斜。创新重庆环保基金运作模式，壮大产业基金规模，提高环保企业直接融资比重，带动社会资金投入环保产业。采取多种形式吸纳社会资本进入环保产业市场，消除金融资本进入环保领域的融资担保障碍，撬动金融资本投入环保事业[3]。二是支持企业通过资本市场并购重组促进环保产业行业整合和产业升级。清理废止各种不利于企业兼并重组和妨碍公平竞争的规定，放宽民营资本的市场准入，加快城镇污水处理等垄断领域改革，鼓励、支持重庆市大型国企和有实力的大型民企，通过并购、重组等方式进入竞争性业务领域。推动建立企业融资平台，通过资源整合、培育上市、帮助企业进行市场并购等途径，加大本土企业扶持力度。

3.5 抓好项目招商引资

一是强化招商选资工作。深入研究产业政策、发展趋势，着力招引一批大投入、大体量、高科技、高产出的重特大项目。切实抓好重特大项目的筛选论证和储备工作，确定一批符合国家产业政策，优势强、效益好、质量高的好项目。选择一批条件成熟的项目，强势推进项目的前期工作，切实做到“在建一批、推进一批、谋划一批、储备一批”。二是创新招商方式。改变以往以轰动式推介会为主的招商方式，多研究采用以商招商、上门招商、驻点招商、市场化招商、专业化招商、产业链招商等方式。探索使用产业基金等模式进行精准招商。

3.6 提升园区服务水平

一是加强环保技术及成套设备研发、技术成果转化、工程示范、设施运营、技术咨询等产业化服务平台建设，为环保产业发展提供完备的市场服务。一般项目由各区县根据政策规定进行招引、洽谈和决策，特别重大的项目提交市级相关部门研究决策。支持建立环保产品线上线下展示交易平台，促进“互联网+环保产业”发展。二是提高园区审批效率。建议各园区制定出台高质量的建设规划，引进一批高素质的人才队伍，组建一支高效率的管理团队。以“最多跑一次”为目标，充分下放审批权限，简化办事程序，推行项目审批代办服务，对亿元以上的重大产业项目，由引进单位和园区负责全程代理。三是创新项目推进的督察考核。项目引进单位要实行年度跟踪服务，确保项目顺利落地、开工和投产。加大对重大项目、新签约项目、新开工项目督察力度，加大对重大项目引进、签约项目落地、落户企业服务等关键环节的考核。建议市政府将市级涉及招商引资和重大产业项目推进的部门纳入考核体系，与各区县实行捆绑考核，共同提高项目的签约率、履约率、到位率、开工建成率。