大数据视域下人大监督效能提升路径研究

邓亦武，吴 巍

(武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070)

人大监督是代表国家和人民对由其产生的国家机关进行法律的监督，其本质上是依法进行的一种以权力制约权力的监督，是最高层次并具有最高法律效力的监督。人大监督可分为法律监督、工作监督和人事监督等三类：一是法律监督，其监督形式包括规范性文件备案审查、立法监督和执法监督以及案件监督等；二是工作监督，其监督形式包括总体监督、计划和预算监督、听取和审议专项报告、工作评议等；三是人事监督，包括述职评议、信任投票、罢免和撤职等。人大监督效能是指人大监督运行的效率以及履行其监督职能的能力。人大监督效能的发挥和提升受多种因素的综合影响，信息及其收集和处理技术便是其中之一。当今大数据时代的信息即时沟通、海量数据挖掘与利用、云计算等技术为提升人大监督效能提供了难得的机遇。

一、大数据视域下人大监督存在的问题

随着互联网、大数据技术和云计算技术的飞速发展，海量的数据信息不断被生产、收集、存储、处理和利用，使得当前人大监督工作中的问题也逐渐凸显出来，主要表现在以下三个方面：

(一)人大监督议题选取缺乏民主性和科学性

监督议题的选取十分关键。目前，人大监督议题的选取工作缺乏科学的数据支撑，没有抓住问题的关键，主要表现在以下三个方面：一是监督议题的征集方面。在广泛征求社会各界及群众对新的一年人大监督工作的建议、意见和监督议题时，征集方式单一，未能有效利用报刊、电视、网站和微信等媒体平台充分动员群众广泛参与，造成监督议题的选取过程缺乏民主性。二是议题的筛选方面。征集的监督议题涉及面广，数量巨大，有些选题范围过大或过窄，针对性和可操作性不太强，加之未能充分利用大数据技术进行科学的数据分析、论证并提纯群众提交的议题，造成选取的监督议题缺乏相应的社会价值，进而影响人大监督效能的最大化。实际上，人大监督议题重在筛选，贵在精练。三是监督议题的评估方面。初步征集的监督议题是否科学合理、合法有效，缺乏必要的数据评估机制。立足于民意、深入调查获得的监督议题收入民意数据库后，缺乏相关领域的专家就所选取监督议题的必要性、合理性、内容的科学性及预期效果等方面进行的系统评价，从而难以判断监督议题的普遍性和可操作性。

(二)人大预算监督效果欠佳

预算监督是人大监督工作的重中之重。通过创新工作方式方法，加强人大代表对政府财政预算的审查监督是实现人民当家作主的具体体现，是推进依法治国、依法理财的必然要求[1]。近年来，人大及其常委会虽然不断加大对财政预算的审查监督力度，程序上逐渐细化常规性的审查监督工作环节，并取得一定进展，但受信息不对称、信息滞后、数据分析效率低等因素的影响，对预算的实质性监督始终无法深入，难以突破传统预算监督的瓶颈。同时，预算监督过程中公民的参与度较低，在预算政策征询群众意见过程中，存在前期预算不透明、预算听证活动举办频次少、前期预算发布少等问题，造成预算监督工作的权威性和民主性大打折扣。此外，因为政府提交预算报告时间晚而造成人大预算审查监督时效性较弱，也间接降低了人大预算监督实效性。加之人大会期时间仅有几天，人大代表并不能在短时间内看完甚至看懂这些数量较多的预算数据和材料，因而进行表决时很难做出高效率的预算决策，使得人大预算审查监督只能流于形式。

(三)人大代表履职支撑和服务体系不完善

人大代表多为兼职，他们既承担着繁重的工作，又要对选民负责。目前的人大代表履职支撑保障和服务体系不太健全，难以为代表参加人大会议的各项审议决策以及闭会期间的视察、调研、提出建议、意见等履职工作提供较为完善的信息服务。在以互联网、“云计算”和大数据技术为核心的大数据时代，人大代表履职工作面临重要挑战。一是观念上的挑战。在大数据时代，如果人大代表仍然保持着传统思维、采取传统的方式与选民沟通，就会出现信息不对称、滞后、沟通不畅等情况，进而影响人大代表履职效果。二是舆情分析的挑战。在大数据时代，数据挖掘、处理和信息的即时性、互动性和共享性等特点，为人大代表履职提供民情民意整合智能化的技术支撑。因此，在人大代表自身素养和履职能力不断提升的大数据时代，亟须完善其履职的支撑保障和服务体系，为推进人大监督工作与时俱进地提供技术支撑。

综上所述，“人大监督议题选取针对性不强；预算监督方式缺乏创新，监督实效欠佳；人大代表履职支撑和服务平台不健全，不能为人大代表履职提供切实保障”等问题越来越影响到人大决策的科学化和民主化，成为大数据时代人大监督亟须突破的瓶颈。

二、大数据视域下提升人大监督效能的依据

(一)推进国家治理体系和治理能力现代化依据

党的十九届四中全会明确提出坚持和完善人民代表大会制度这一根本制度。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”[2]人大监督权作为人民代表大会制度的重要一环，是新时代治国理政的利器。提升人大监督效能，是建设新时代中国特色社会主义人大监督制度体系，健全人民当家作主制度，有效推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段。大数据技术是一种先进高效的治理资源，在国家治理体系建设上具有广阔的应用前景，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要作用。

大数据技术为国家治理体系和治理能力现代化提供技术支撑和保障。大数据技术和云计算技术的迅猛发展，有助于推动人大电子政务和一体化在线服务平台的进一步完善，为打通信息壁垒、构建全国信息资源共享体系，更好利用信息化手段感知社会态势，畅通沟通渠道，辅助科学决策。同时，大数据技术在监管上扮演着不可替代的角色。“大数据时代，中国公民参与渠道将更为多元化，政民互动渠道将进一步拓展，以微博、微信等社交媒体为主的信息发布技术，为公民参与提供了实时互动的全新信息空间，有望促成‘参与型’社会的形成”[3]，进而强化社会监管，辅助人大监督，提升监督实效。就人大监督工作而言，大数据技术对数据信息的整合、挖掘、共享，能够实现对政府工作的全面考核、监督，进而提高政府机关工作效能，促进监督的精准化，也可以通过深度挖掘政务数据，提升人大机关以及政府感知民众诉求的能力。此外，借助大数据可以实现政府负面清单、权力清单和责任清单的透明化管理，完善大数据监督和技术反腐体系，促进政府简政放权、依法行政[4]。由此可见，以大数据技术提升人大监督效能，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效举措。

(二)国家大数据战略的技术依据

“大数据”(Big Data)或称巨量信息，是指所涉及的数据规模大到无法利用现行主流软件工具在一定时间内实现收集、分析、处理或转化成为帮助决策者的可用信息[5]。大数据一词被广泛用来描述和定义信息爆炸时代产生的海量数据，并以之命名相关的信息技术——大数据技术。

大数据技术的运用能够促进社会治理、国家管理方式现代化的紧密融合。党的十九大报告提出建设网络强国、数字中国、智慧社会等发展目标，并依据科学判断社会发展趋势而做出了互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合等战略部署。大数据战略实施以来，国家发改委组织建设了11个国家大数据工程实验室，为大数据领域相关技术创新提供支撑和服务。截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，互联网普及率达61.2%，我国手机网民规模达8.47亿，网民中使用手机上网的比例提升至99.1%[6]，其中，我国在线政务服务用户规模达5.09亿，占网民整体的59.6%。随着政务信息化的不断发展，各级政府积累了大量与公众生产生活息息相关的信息和数据，并成为最具价值数据的保有者。在人大监督工作中，如何盘活这些数据，更好地支撑政府决策和便民服务，进而提升人大监督效能，是事关全局的关键。李国杰和程学旗认为：“大数据是一个国家数字主权的体现，大数据时代，国家层面的竞争力将部分体现为一国拥有大数据的规模、活性以及对数据的解释、运用能力。”[7]因此，把大数据运用于人大监督工作是顺应大数据、新媒体时代发展潮流，实现“用数据说话、用数据分析、用数据决策”，提高人大监督工作的针对性、准确性、实效性和权威性的重要途径。

(三)大数据时代的推进人大自身信息化建设需求依据

党的十九大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，网络强国建设整体推进，互联网政务应用发展亦取得了巨大成就，为人大信息化建设水平的提高奠定了基础。以互联网技术、大数据、云计算技术为代表的现代信息技术的深层次系统应用，既为我国人民代表大会制度的完善提供了关键的技术支撑，也为人大信息化建设提出要求并指明了完善的方向。依据国家信息化战略部署，推进人大信息化基础设施建设，提高大数据技术在人大信息化进程中的业务应用水平，加快完善国家法律法规数据库建设进程，拓展大数据时代人大代表密切联系群众的新渠道，完善人大机关选民登记系统、会务系统与电子表决系统的建设，是大数据时代推进人大自身信息化建设的重要内容。因此，加强人大信息化建设，提升人大监督效能是人大工作深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，适应数字化时代发展的具体举措，是贯彻落实大数据战略部署和推进人大信息化建设的必然要求。

三、大数据视域下提升人大监督效能的路径

(一)建立和完善监督议题的征集机制

为了选准监督议题，可以采用“请进来”与“走出去”的方式，加强人大信息渠道建设。一是利用新媒体、公众号、APP、公开征求意见和实时走访等多种形式与途径，扩大信息来源，对广泛收集的信息和数据进行分类处理，深化对民情民意的了解；要着重找准并掌握事关改革发展大局与群众利益相关的重大问题，为全年监督计划的制订提供科学的数据来源。大数据技术的引入，使得决策者能够运用较充分的信息，精准、及时地回应公众的政策需求和关注[8]。首先，利用大数据技术和互联网技术，结合线下监督议题征集，建立线上线下“代表—群众联络站”，消除代表和群众沟通联系的阻碍，针对群众在网络上所关注的热点难点问题进行数据抓取，同时对抓取到的数据进行预处理。其次，对预处理后的议题数据按照一定标准进行挖掘，结合数据处理，从不同角度探查数据。同时，在充分掌握翔实的第一手材料基础上，进一步深入调查研究，进而挖掘并评估议题数据的社会价值，以提高所选定监督议题的质量。

(二)建立监督议题筛选和评估机制

通过上述途径征集的议题涉及社会生活的方方面面，收集到的问题亦是形形色色。为了实现监督效能的最大化，人大监督工作所涉及的往往都是具有较高社会价值、与群众利益相关而又亟待解决的问题，因此提高监督议题质量的关键在于按照一定标准对收集到的问题进行筛选和评价。在大数据时代，既可以利用大数据技术按照一定标准对任何数据进行评估并测量其质量, 也可以实现评估主体多元化，甚至可以实现全民评估[9]。在对所征集的监督议题按照一定标准进行提纯和过滤时，在大数据集上可以应用采样策略的高效数据质量评价，或通过使用数据驱动策略测量监督议题数据本身，以此量化监督议题质量维度，以达到对议题数据进行快速质量评价的目的。同时，建立专门的评估机构或监督工作协调会议制度，辅之以专业的大数据评估机制，并利用相关专业领域的专家对大数据技术筛选和评估后的问题进行综合评价，甄别监督议题的针对性和科学性，增加人大监督的实效性。

(三)完善人大预算联网监督系统

预算联网监督系统是以信息化和大数据深层次的运用为基础，以网络为支撑，整合政府财政管理信息系统，实现财政信息的集中联网的动态系统。该系统可将部门预算、财政报表、收支分析、决策分析、协调沟通、专项资金监控等功能模块融为一体，达到对政府预算资金数据的汇总、分析与应用，进而实现预算监督质量和效率的最大化。同时，预算联网监督系统能够实现对预算资金全流程、全覆盖的动态监督，使得人大预算监督从过去的静态逐渐转向动态模式。要进一步完善人大预算联网监督系统。首先，紧跟人大信息化建设步伐，明确预算联网监督系统的应用目标，促进该系统的各项功能模块的深度融合，提高系统分析和呈现数据的能力，进而提升预算联网监督系统的业务应用水平。其次，构建稳定的数据库系统，形成跨年度、跨部门的数据对接与关联，便于用户通过预算联网监督系统进行数据提取和对比分析[10]。再次，扩大该系统的适用范围，提高该系统的可操作性和便捷性，增强人大代表履职的积极性与审查监督的业务能力。最后，完善预算联网监督系统的使用和管理制度，增强预算联网系统使用的规范性，进而提高人大预算监督工作的科学化水平。可见，预算联网监督系统是将传统的人大监督与新时代的科技相结合，是信息化、智能化、大数据时代人大工作与时俱进的重要体现。

(四)完善人大代表履职的支撑和服务体系

大数据具有最大的覆盖性、信息高速传播性、双向互动性，为人大及时掌握民情民意和为群众办实事提供了互动渠道。截至2019年6月，我国网民网络新闻互联网应用的使用率达到80.3%，网络视频的使用率达到88.8%[注]数据来源于第44次《中国互联网络发展状况统计报告》。，2019年一季度微信及WeChat的合并月活跃账户数达11.12亿。人大在信息化建设过程中，应抓住人民群众网络行为特点，创新与群众联系的渠道和方式，利用新兴媒介助力民意收集，比如，利用微信公众号、今日头条、微博以及短视频等互联网应用，加强与群众实时沟通，多角度倾听群众的意见和建议。

充分利用大数据服务的支撑功能，建立专门的大数据管理机构、人大代表履职平台和专门数据库。多方收集“一府两院”及政府部门工作的相关数据、人大代表履职数据，将其录入专门数据库，对收集到的数据进行自动化归类和价值挖掘，为人大开展工作以及代表履职提供全方位大数据服务；第一，紧跟人大信息化建设步伐，明确预算联网监督系统的应用目标，促进该系统的各项功能模块的深度融合，提高系统分析和呈现数据的能力，进而提升预算联网监督系统的业务应用水平，为监督工作提供大数据服务；第二，在专题调研与执法监督工作中，智能化推送相关法律法规数据；第三，对人大常委会决定、决议和审议意见实施有针对性的跟踪办理，并采取绩效评价方案；第四，建立并完善人大代表工作管理系统，进一步将代表履职、代表建议及议案、人事任免、评优评先、会议系统、在线学习系统、履职计划、互动交流系统等模块集成一体化，实现对人大代表履职的动态管理，进一步提高人大代表履职工作的实效性。

应该强调的是，大数据技术已深入应用到社会治理各领域,使得政府决策和社会治理模式逐渐得到创新和优化，促进了国家治理体系和治理能力的现代化。另外，大数据技术也对网络安全提出了挑战。与其他信息一样，大数据在存储、处理、传输等过程中面临诸多安全风险[11]，安全与隐私问题成为人们公认的关键问题之一。当前针对用户数据的收集、存储、管理、使用、监管等均不太规范，加剧了大数据时代数据安全和隐私保护问题。更为严重的是，互联网信息在传播过程中可能被不法分子用来煽动民众情绪，甚至演化为破坏社会和谐稳定的不利因素。因此，在利用现代信息技术完善我国人民代表大会制度及促进我国政治民主化的进程中，应把握和调整好大数据技术与云计算利用的角度和方向，提高信息安全保障能力。