国家治理现代化与地方政府决策纠错之“三型”制度建设

2020-01-06李素艳

哈尔滨师范大学社会科学学报 2020年2期

李素艳，卢毅

(1.中共黑龙江省委党校，黑龙江哈尔滨 150080；2.黑龙江大学法学院，黑龙江哈尔滨 150080)

自党的十六届四中全会首次提出建立决策“纠错改正机制”以来，我们党在决策纠错的体制机制和制度建设方面狠下功夫：党的十七届四中全会强调建立“决策失误纠错改正机制和责任追究制度”，从战略层面把纠错改正机制和责任追究制度有机地结合起来，并在地方政府决策转型升级的大背景下实现创新发展；党的十八大提出“建立健全决策问责和纠错制度”，把决策纠错制度建设纳入坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革的整体框架中；党的十九届四中全会从党和国家事业发展的全局和长远出发，提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的重要论断。这对地方政府决策纠错制度体系建设，提高行政决策能力、提升决策纠错水平提出了新的更高要求。

地方政府要结合科学决策、民主决策、依法决策的目标要求和指标体系，以“防错型、容错型、纠错型”等三种决策纠错制度建设为根本，并以此“三型”制度体系建设为依托，在决策纠错的治本之策上下功夫，充分发挥决策纠错制度体系建设在约束行政决策错误方面的刚性引导效应。这也是推进国家治理体系和治理能力现代化过程中“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”[1](P5)的重要内容和举措。

一、推进防错型决策制度建设

本文所称决策纠错是指对决策制定、选择和执行过程中发生的违法、违规、违纪、错误、失误、过失、不当、偏差、不正确或拖延等行为的发现、确认、纠正和问责的过程。决策纠错其实也是一种决策监督和决策错误之后的一种补救措施。

从字面上理解，防错与纠错似乎是不大相关的两个概念，但在决策纠错制度建设过程中，二者却能共融于一个制度体系中。从已搜集的决策纠错案例中，不难发现，地方政府部分行政决策之所以出现错误，追本溯源主要是与防错型决策制度执行不好、落实不到位有直接关系。因制度把关不严或跑粗跑偏而造成的决策错误，显然是推动决策防错向决策纠错转变的内在因素，二者在制度层面共融于一个利益共同体中。日后出现的重大行政决策终身责任追究及倒查机制，显然都与防错型决策制度建设的某些缺失有关，这既是需要明确的工作要点，也是我们把防错型制度建设纳入决策纠错制度体系的重要原因。

这里所谓的防错，就是地方政府在没有做出行政决策前或没有出现决策错误前主动采取断然措施，积极预防或规避可能出现的行政决策错误。防错注重的是决策前的预防。就地方政府重大行政决策而言，推动防错型决策制度走实走稳走远，应当“从决策层面做到科学事前防错，进而在源头上做到点对点的防范”以便为防错制度的“效能发挥提供重要保障”[2]。归纳防错型决策制度建设的体系链条和内在属性，主要有“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”等五道防错型制度，从中起到预防、防范的“防火墙”“隔离墙”“过滤器”作用。

(一)从政府信息公开制度入手堵塞漏洞来防错

要充分发挥好政府信息公开制度的防错作用，除了健全完善自身的制度体系以外，还应从落实制度本身的政策条款上下功夫，真正使信息的政策威力变成防错动力。

1.从信息“应公开尽公开”角度堵塞漏洞以防错。从这个视角出发，要依照国家对政府信息公开的有关制度规定，借助报纸杂志、广播电视、网络手机等大众媒体，在不涉密和个人隐私的前提下，及时公开、公布涉及群众利益或公众高度关注的政府信息，从根本上减少因政府提供信息不对称可能造成的决策错误。

2.从健全政府信息管理制度入手堵塞漏洞以防错。地方政府应着眼于法治政府建设的大局，进一步提升对政府信息管理工作重要性的认识，力戒“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”等制度管理陋习。同时，要指派专人而不是兼职人员负责政府政务信息的收集、整理、归类、公布等具体工作，让信息条理化、系统化、专题化，做到及时更新、常更常新。另外，要加快建立包括信息申请、登记、办理等一系列较为完整的工作制度，以方便有决策等多层次需求的社会公众查找所需信息在防错堵漏的基础上间接提升政府行政决策议政水平。

3.从健全政府决策信息反馈制度入手堵塞漏洞以防错。地方政府对社会公众高度关注的民生信息或者对参与政府重大行政决策的相关信息要及时予以回应，尤其对公众提出的但未被政府决策部门采纳的意见建议方面的民情信息，更要说明理由并得到他们的理解和支持，以顺畅的信息交流进一步增进社会公众对政府的信任，这同样对堵塞政府行政决策的漏洞有助力作用。

4.从政府信息化制度建设角度堵塞漏洞以防错。地方政府应结合信息标准化建设，加快建立健全政府的决策信息系统，同步加强决策信息的搜集整理和分析研判，不断提升政府信息化服务行政决策的质量水平。同时，要充分利用互联网技术，不断创新政府信息公开的有效实现形式，进一步拓宽政府信息公开的渠道或途径。尤其是以“互联网+”政府信息平台建设为契机，加大以政府网站等为载体平台的网络信息化建设。

(二)高效发挥政府听证会制度的防错作用

作为防错型制度建设的又一表现形式，听证会制度对减少地方政府决策错误数量、降低政府行政决策失误有重要推动作用。地方政府应根据不同阶段的不同决策事项或者根据决策事项的不同主题有重点地引导公众参与。

1.强化听证主持人队伍建设。听证过程能否达到防错纠错的目的，听证主持人起到至关重要的作用。因为主持人主持听证的整个过程并向参与听证的公众提出什么样的听证话题和问题，是否与决策防错、自我纠错及查找漏洞有关，都与主持人的听证素质和问话风格及主观意向关联密切。从这一点来看，强化听证主持人队伍建设，本质上是听证防错、全面提升决策质量的内在需要。要改变过去听证主持人由地方政府任命的做法，转由政府相关部门牵头，组建一支独立于行政机关之外权威且人员相对稳定的听证主持人队伍，人员编制和职务职级晋升等可不受行政机关支配控制。另外，听证主持人不但要具有专业法律知识，而且要具备一定的行政管理能力，同时还要具有一定的职业素养及主持技能，从而打造一支能力强、业务精、素质硬，年龄结构、知识结构、学历结构配置合理的高素质的听证主持人队伍。

2.建立听证参加人遴选制度。从能听证、会听证、强听证的防错视角出发，在人员的挑选上，健全完善相应的遴选制度，进一步明确其产生方式、遴选标准、结构比例，使听证参加人具有代表性、广泛性和权威性。基于此，可根据行政决策的听证事项，面向社会特定群体公开遴选有利害关系的当事人，要求他们具有相应的法律、经济、财务等专业知识或专业背景，同时具有一定的归纳判断能力、明辨是非能力、现场应变能力以及决策决断能力，也可考虑吸纳人大代表、政协委员及社会精英等人员参与听证，从而为地方政府重大行政决策提供重要的保障，以此全面提升重大行政决策防错水平。

3.注重听证制度的防错效应。地方政府举办听证会的目的，主要是为了倾听民意，了解他们对决策事项的意见建议。听证会结束后，要从防错角度组织专人对参与听证的社会大众所提出的意见建议进行归纳梳理，在理清思路的基础上及时公布听证结果以回应社会关切。

(三)借助专家论证制度堵漏化解矛盾以防错

专家论证制度作为防错型制度建设的又一安全屏障，对推动地方政府科学决策同样起到不可或缺的保障作用，也为防错型制度建设累积实践能量。专家论证不是走形式，而是要注重论证过程，更要注重论证结果，使得专家论证的防错过程真正成为发现问题、剖析问题、化解漏洞风险的过程以及自我动态纠错的过程。

1.更新理念促防错。就地方政府而言，应以党的十九届四中全会精神为统领，以专家论证为议策防错的依托和载体，充分发挥专家在科学决策、防错查漏方面的主体核心作用。一方面，要坚持做到不以个人的意志影响或干预行政决策，直接或间接影响到专家论证的议策结果；另一方面，从防错监督的角度，不断健全完善专家论证的行政决策制度，自觉为专家论证、优化防错议策提供政策环境以及刚性宜人的防错议策的制度保障，推动地方政府重大行政决策实现多元主体参与。与此同时，要教育引导负责组织专家论证的相关人员，牢固树立防错议策的法治意识，增强防错议策的法治思维，以积极务实的客观态度看待专家论证工作，真正发挥好专家论证在行政决策中的防错议策作用。

2.完善专家防错议策制度。专家论证的防错议策制度，包括专家论证范围的确定、论证程序的明确、论证专家的权利义务和责任等，使专家论证的防错议策制度更加全面规范、更有可操作性。同时，规定专家要对自己提出的意见负责、遵守论证的道德操守及保守决策秘密等义务，特别是要严守国家机密等，从防错议策的制度层面全面提升专家论证的严肃性、科学性和严谨性。

3.强化论证专家的独立性。地方政府应从正面角度积极鼓励论证专家的科学论证行为，支持他们保有自己观点的独立性和完整性，秉承科学严谨的论证规范，确保论证专家的议策、防错思想不为政府或利益关联方所左右，使专家论证真正成为地方政府行政决策正确的重要专业支撑。

二、促进容错型决策制度建设

从字面上理解，容错即可容之错，它所容的内容本身也是一种决策错误，具有“一体两面，相互勾连”的行为属性，这是无法否认的客观事实，只是这种行政决策错误是在政策允许范围内的。为此，2016年党的十八届六中全会提出“建立容错纠错机制”，党的十九大报告进一步提出“建立激励机制和容错纠错机制”。中共中央办公厅于2018年又出台了《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，目的是“要创造良好的制度环境和价值导向，激发广大干部干事创业的热情和积极性”[3]。从制度建设角度看，容错型决策制度具有“容忍、包容”的属性。从实践操作层面看，容错应突出“容”的核心、把握“容”的导向、抓住“容”的重点，在分清行政决策错误性质、造成原因的基础上，破除“多干多错、少干少错、不干不错”消极懈怠心理，积极鼓励干部敢试敢闯、积极作为、大胆工作，主动营造“允许试错、给予宽容”“为担当者担当，为负责者负责”的干事氛围，有效提升党政干部干事创业、担当作为的精气神。

关于什么样的行政决策错误可以容，哪些决策错误不能容，今后应建立什么样的容错制度，从制度层面细化实化、明确可容之错的情形及适用范围，这是一个必须面对而且需要迫切解决的现实问题。早在2015年，习近平总书记在中央深改组第17次会议上就强调指出：“要完善考核评价机制……允许试错，宽容失败。”2016年，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，明确提出了“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”，也就是我们熟悉的“三个区分开来”的重要论断，这为我们新时代建立容错型工作制度找到了遵循、明确了方向，从而形成涵盖申请、核实、认定、报备全流程的容错制度链。同时要加强上级部门对容错的结果运用，使得被给予容错的干部能够得到公正评价和合理的使用[4]。

(一)建立容错边界制度

从各地创新实践提炼的鲜活经验看，要建立容错型决策制度，必须首先要明确容错的边界，这是容错制度建设的逻辑起点。从本意上讲，容错不是听任干部犯错，也不是干部肆意犯错的“挡箭牌”，所容之错“不能超越一定的法律法规和制度框架，不能是违法违规式的试错”[5](P45)，因而它是有一定边界限制的，亦即以“三个区分开来”为界限标准，目的是“通过容错制度及时纠正错误和偏差，以鼓励改革创新和行政有为，并对符合容错免责条件和情形的单位和个人依法依纪予以处理，使有关单位或个人在相关考核和评价时不受负面影响”[6]。从地方反馈的情况看，有些地方政府对容错范围的界限规定不具体、不明确，对是好心办坏事还是能力不足抑或是盲目冲动等情形判断起来难度较大。事实上，对那些打着改革为民旗号或为个人谋好处，或严重损害群众利益，或国家明令禁止，或有规不依，或不按客观规律办事，或严重阻碍改革发展的，想当然都不在容错范围。事实上，在容错边界制度的建设上，可容之错主要有：

1.因落实党委、政府重大决策引发的错误。在这方面，应重点围绕落实地方党委、政府的重大决策部署，在推进实施过程中出现不应有的、非主观故意的决策错误。或因上级党委、政府决策部署发生重大变化，或因国家政策调整所导致的决策错误等，只要出发点是好的，不存在为个人或单位谋取利益的行为，且是在政策、法律法规所允许范围内的可控错误，都可以纳入容错范围，这是一条不容逾越的底线、红线和高压线。况且在整个实施过程中，也是严格按照民主决策程序行事，认真履行必备的请示报告制度，充分评估了可能出现的行政决策风险，没有出现“随意决策”“盲目决策”“脑门决策”等决策乱象，这为日后可能出现的容错奠定了坚实基础。

2.因改革探索引发的决策错误。有的改革是做前人没有尝试的探索之事，因主动作为而出现了无意过失；有的改革是“摸石头过河”，一时没有现成的经验可供学习借鉴，进而出现了不应有的决策失误。对于因改革创新、大胆试大胆闯而出现的行政决策错误，应以习近平总书记有关“支持改革、鼓励创新、允许试错及宽容失败”等重要论述为指针，在区别错误性质的基础上，把它纳入容错范围，以保护基层干部改革创新、担当作为的积极性、主动性和创造性。

3.因重点工作或重大工程项目建设出现的决策错误。重点工作或重大工程建设项目，涉及群众切身利益，社会关注度极高，极易引发社会不稳定因素甚至造成群体性事件，尤其是土地征用、重大项目建设、拆迁补偿、教育医疗、社会保障、社会福利、价格调整、国企改革以及环境保护等多个领域，一旦行政决策出现疏忽疏漏或考虑不周，最终造成重大行政决策失误。对于这些因探索实践、履职尽责而出现的行政错误，也应把它纳入容错范畴。

4.因突发事件处置失当引发的决策错误。在处置突发事件、完成急难险重任务及维护社会稳定过程中，部分干部主动担责，不推诿不扯皮，敢作敢为敢担当，因情况复杂考虑不周或决策失当所导致的行政决策错误，事后能够及时挽回损失或主动消除不良影响的。或者因政策界限不明，在推动工作过程中出现不应有的行政决策错误，都应属于可以容错的情形。除此之外，还有因自然灾害等不可抗因素所导致的决策错误、在化解历史遗留问题因清障排阻所导致的决策错误以及其他可以纳入容错范畴的决策事项等，均可纳入容错范围，以柔性约束筑牢容错或宽容失误的制度基础。

(二)完善容错认定制度

容错认定制度是基于可容、能容、善容的制度建设需要，通过对容错认定事项的程序进行规范，以保证程序公开、阳光运行，进一步提升容错认定的精准度和科学性。从认定程序来看，各地方政府在完善容错认定制度建设方面，采取积极稳妥、审慎甄别的务实态度，大体经历申请、核实、认定、报备等必备程序和科学规范的工作流程。

1.明确申请时限。纪检监察机关或组织部门应明确规定启动问责程序的时限，因改革创新出现行政决策错误而被追责的干部，认为符合容错条件的可在规定时限内，按照干部管理权限的有关规定向相关部门提出容错申请，取得申辩申诉的机会。

2.强化核实核查。相关部门在接到容错申请后，应根据申请人的申请事项，及时派人进行专门调查，从中核查核实相关情况，并广泛听取各方面意见建议。在此基础上，先确定被追责干部所牵扯的行为事项是否涉及违法违纪，准确判断责任归属。在可容错的范围内，综合考虑导致行政决策错误的“客观条件、性质程度、后果影响”[7](P88)等因素，审慎拿出是否容错的意见建议，以便为决策部门准确定性提供参考依据。

3.科学准确认定。当完成核实核查程序后，纪检监察或组织部门应坚持“以事实为依据、以法律法规为准绳”的工作原则，或综合研判直接认定，或举办听证会等审慎认定，之后提交同级党委(党组)研究认定，最终做出是否容错的最终结论。对一时难有认定结论的，应暂缓做出认定结论。对认定有容错情形的当事人，可在一定范围内公布认定结果，并由纪检监察或组织部门出面帮助他们分析出现行政决策错误的原因、错误性质及危害，鼓励他们放下思想包袱，继续为党和人民的事业大胆干事创业。

(三)建立容错免责制度

所谓容错免责是指“党员干部在干净高效干事、履职担当创新过程中出现失误……本应给予问责追究或党政纪处分，但因达到尽职要求，能够获得责任豁免，对其从轻、减轻甚至免予问责或处分”[8]的工作制度。这里所说的容错免责制度是经组织认定后，从免责角度再对当事人的履职尽责行为进行确认，只有具备“敢于担当、敢作敢为，主观上出于公心为民、客观上履职尽责”等必备要件，方可纳入免责范畴，对已纳入免责范畴的决策错误干部，应从如下三个方面免责。

1.免予一票否决。对已认定予以免责的干部，应享有免予一票否决的政治待遇。

2.免予扣分处分。应严格落实中共中央办公厅颁布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》等有关文件精神，对地方政府已认定予以容错的党员干部，在年度目标绩效考核或党风廉政建设责任制考核中应给与免予扣分处分。

3.从轻、减轻或免于问责处分。地方政府行政决策在执行过程中出现某种程度的错误，具有“影响较小、情节较轻”的行为特点，且当事人及时改正错误，可给予从轻问责处分。若执行地方政府行政决策出现轻微错误，发现后能够主动及时地修正或改正，可给予减轻问责处分，或者在绩效考核中降低一个或若干个档次。若执行地方政府行政决策出现非常轻微的错误，且决策后果影响极小，发现后快速改正的，可免于问责处分，个人评先评优不受影响。

三、推动纠错型决策制度建设

防错、容错、纠错作为地方政府决策制度建设中既相互联系又密不可分的三个重要环链，共融于一个制度系统中，对纠错型决策制度建设同样起到不容忽视的助推作用。其中，防错是前提基础，是构筑地方政府行政决策科学正确的第一道安全屏障，推进落实过程中起到“过滤器”“防火墙”的预阻作用。容错、纠错可谓一体两面，都是针对决策错误而言的，只是前者的决策错误情节较轻、影响较小且能在短时间内及时改正，故可列入“容错”范畴，后者决策错误情节较重、影响较大，涉及严重违纪违法且对地方经济社会发展造成实质损害，对政府诚信度、公信力所产生的伤害不是短时间内能够修复的。我们认为，强化纠错型决策制度建设，必须以《宪法》《公务员法》等法律法规为依托，以各地陆续出台的《党政干部容错纠错管理办法》为依据和遵循，“从基本原则、适用范围和程序、纠错的实施主体和方法、结果运用、组织领导”[9]等细化行政决策纠错制度的工作流程，坚持做到用制度来规范行政决策行为，规范决策权力运行，进而增强制度执行的严肃性、主动性和自觉性。

从地方政府决策制度建设的发展实践来看，推动以纠错型为主体的决策制度建设主要体现在以下三点：

(一)健全完善决策问责纠错制度

从问题指向看，涉及决策理念、决策程序及决策结果等三个方面的纠错问责；从纠错重点看，主要纠正决策理念、决策程序和决策结论等三个方面错误；从问责主体看，涉及由谁问责的问题，包括案件受理、审理等相关问题；从问责对象看，涉及问谁责的问题，即哪些人应被问责；从问责标准(范围)看，涉及对哪些行政决策问责的问题以及对损害程度的认定等；从问责程序看，涉及问责方式、问责步骤等。可以说，问责与纠错作为制度建设的一个问题两个方面，二者共融于一个问责纠错共同体中。对此，党的十八大报告明确提出要“建立决策问责和纠错制度”；党的十八届三中全会进一步强调要“坚持用制度管权管事管人”，把权力关进问责纠错的制度笼子里。从实践层面来看，地方政府结合自身行政决策的工作实际，陆续建立了一系列决策问责纠错制度。当前，仍应结合责任政府与法治政府建设需要，进一步探索问责纠错的创新实现形式。

1.推动行政问责纠错制度体系建设。基于责任政府与法治政府建设需要，在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(2009年)、《中国共产党问责条例》(2019年)基础上，不断健全和完善相关行政决策的问责纠错制度体系，以便从法律层面明确“政府的政治责任、行政责任、法律责任与道德责任，明确问责的程序等”[10](P24)，包括问责主体、客体，问责程序等诸多层面，使地方政府行政问责纠错更有可操作性和可执行性，同步推动依法问责纠错步入规范化、法治化发展轨道。

2.发挥人大问责纠错的主体作用。地方政府行政问责纠错具有重“同体问责、事后问责、应景问责和行政问责”、轻“异体问责、事前问责、立法问责和政治问责”等特性，没有很好地发挥人大主体问责纠错的作用。地方人大应依照法律赋予的问责纠错权限，发挥问责纠错的主体作用和优势，进一步加大行政问责纠错力度，使决策问责纠错制度更加完善，问责纠错的形式更加多样，问责纠错的效果更加显著。

3.加快问责评估纠错制度建设。问责程序中如若缺乏责任评估，将“导致责任的追究具有恣意性，给予问责主体巨大的行政裁量权，从而影响问责的实效”[10](P28)。所以，有必要明确责任评估机构、量化细化责任评估标准，使之具有可执行性和可操作性。

(二)强化重大决策终身责任追究制度建设

党的十八届四中全会提出要“建立重大决策终身责任追究制度”。对在行政决策中出现错误的地方党政领导及相关责任人，加快建立终身追究其法律责任和纪律责任的工作制度，做到“谁决策谁负责、谁主管谁负责”。

1.明确终身追责的制度属性。凡是重大行政决策错误需要终身追责时，地方党政领导、分管领导及具体负责同志都要对标对表，对所参与的决策事项承担相应的违纪或违法责任，且不能因为职务的升迁、岗位的调整抑或辞职、退休等外在因素免予责任追究。尤其对那些决策严重失误、应追究未追究及因久拖不决造成严重后果的追责对象，更要严字当头，全面落实“责任到人、记录在案”的决策事项终身负责制。其最终目的是让党政领导敬畏决策权、慎用决策权。

2.突出终身追责的责任属性。当地方政府出现行政决策错误后，所涉及的人的责任有大有小、有轻有重；有的要追究法律责任，有的要追究纪律责任，而有的要追究政治责任，还有的涉及两项及以上责任。因此，必须按照“谁决策、谁负责”的追责原则，制定责任认定规则，厘清决策责任主体，明确具体人的具体责任。一般来讲，法律责任关涉失职渎职、滥用职权、贪污腐败等事项，相应承担行政责任、刑事责任或民事责任。其中，行政责任主要是指做出决策错误的决策者，因违反行政决策的法律法规但尚未构成犯罪的，相应承担行政处罚或行政处分等行政责任。纪律责任主要是给予造成决策错误的决策人以相应的纪律处分，包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等。相较而言，政治责任涉及责令公开道歉、责令停职检查、责令引咎辞职、免职等。总之，通过建立重大决策终身责任追究制度，同步追究当事人的法律责任、纪律责任或政治责任，使地方党政领导牢固树立科学决策、民主决策、依法决策和谨慎决策的决策意识，既要慎用决策权，又要用好决策权，从而保障政府行政决策步入健康发展轨道。