国家治理现代化的行政法调适

余德厚，蒋文玉

（1.重庆大学 法学院，重庆400044；2.西南政法大学 行政法学院，重庆401120）

2019年10月28日至31日，党的第十九届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》再次重申和将国家治理的现代化提高至战略高度。事实上，国家治理的现代化是我国未来相当长时期内的治国基本方略，我国学界对其研究起始于20个世纪八九十年代，进入21世纪尤其是2013年11月党的十八届三中全会提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的整体目标后，有关国家治理的研究呈现出急遽升温趋势。检索知网发现，2010年至2019年9月30日刊发的与“国家治理”相关的文献为2010年182篇、2011年228篇、2012年304篇、2013年467篇、2014年2 062篇、2015年1 787篇、2016年1 366篇、2017年1 178篇、2018年1 111篇，2019年截止到9月30日为695篇①数据来自于以“国家治理”为篇名在中国知网中的检索，检索时间为2019年9月30日。。整体来看，国内学者对国家治理问题的研究范围广泛，有学者对治理、国家治理②李景鹏：《关于推进国家治理体系和治理能力现代化》，《天津社会科学》2014年第2期，第57页。、国家治理体系③应松年：《加快法治建设促进国家治理体系和治理能力现代化》，《中国法学》2014年第6期，第40页。、国家治理能力④辛向阳：《推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题》，《理论探讨》2014年第2期，第27页。等相关概念进行了梳理，有学者对提出国家治理的当代背景进行了分析⑤周雪光：《从“黄宗羲定律”到帝国的逻辑：中国国家治理逻辑的历史线索》，《开放时代》2014年第4期，第108页。，有学者对国家治理的构成要件进行了分析⑥张文显：《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期，第5页。，也有学者分析了国家治理的基本理念与基本制度问题⑦宣晓伟：《国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻》，《改革》2014年第4期，第151页。，还有学者对国家治理的路径⑧胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》2014年第3期，第4页。、国家治理与全球治理⑨刘贞晔：《全球治理与国家治理的互动：思想渊源与现实反思》，《中国社会科学》2016年第6期，第36页。的关系等问题进行了分析。从总体上来看，理论界对国家治理问题的研究不论在广度还是深度上均在不断向前推进。然而，由于现代国家治理目标的实现主要依靠政府行政行为为主导才能有效实现，对政府行政行为进行调整的行政法在国家治理现代化的过程中具有特殊地位，因此通过行政法的回应推进国家治理的现代化是新时代的必然选择。目前，关于国家治理问题的研究由于缺乏对行政法在国家治理中所起作用的具体考察，没有对有关理论知识从行政法的角度进行系统性整合，从而导致研究存在零散化、碎片化、新知增量有限等问题。因此，从国家治理与行政法发展两者互动的角度对国家治理问题进行整体性论证，对国家治理与行政法之间关系的来由及趋向、国家治理的行政法组织结构进行证成，均是目前亟待突破的时代命题，具有重要的理论建构价值与实践指导意义。

一、治理需求与规范回应：国家治理变迁与行政法规范功能演变的契合性

从国家治理变迁与行政法规范功能演变来看，二者在制度的演进范式层面具有一定的契合性，国家治理需求是行政法规范体系构建的社会基础，而行政法构建的规范体系则是对国家治理需求的规范回应。进一步来论，对于现代国家，必须在法治的基础上通过权力的行使才能对国家进行治理，而对治理相关的权力和权力行使的程序和方式进行规定的法律则是现代行政法。因此，二者在制度的演进范式层面具有其契合性，正是在这种意义上，要保证国家治理的理想效果，相应的行政法就必须根据国家治理的实际需求进行构建和调整。

（一）国家治理演进中行政法对其规范性的回应

随着社会的发展，国家治理需要面对的情况不断发生改变，国家权力在行使公共事务管理权的过程中也必须进行相应的调整。在现代法治社会，国家权力的这种调整应当在法律限制的范围内有序进行，以保证相应调整的规范性和正当性，而对国家权力进行调整的法律就是现代行政法。因此，在国家治理过程中，行政法给予回应具有其实践的内生性与理论的自洽性。

1.限制国家权力的扩张

国家治理是以国家权力及其行使来实现对社会公共事务的管理，在此过程中，必须对国家权力进行必要的限制。对于现代型社会来论，国家政府作为社会上唯一合法掌握军队、警察、监狱等暴力机构的组织，具有天然的权力扩张属性，容易导致权力滥用。在国家治理的过程中，如果不通过行政法对国家权力进行必要的限制，必然会因为权力滥用而导致国家治理效果不彰，甚至出现损害公民合法权益的状况。同时，行政法对国家权力扩张的这种限制性回应不仅包括对整体国家权力的限制，还包括对国家治理演变过程中新出现的国家权力（如信息技术发展过程中出现对信息技术产业部门监管的国家权力），以及已有的国家权力范围变动（如食品安全部门的监管范围扩大到了互联网食品交易）的限制。因此，只有在行政法的合理限制下，国家权力整体的行使以及新出现的国家权力和范围产生变动的国家权力才能高效有序地实现国家治理的总体目标。

2.调整国家治理过程中产生的新需求

随着社会分工的日益精细化，要求现代行政法对因社会发展产生的新需求进行必要的回应。现代社会，以计算机、互联网、移动通信和人工智能为主的信息技术的迅速发展，使人类社会的生产和生活方式产生了巨大变化，国家治理不仅应当充分关注这些变化，还需要对这些变化本身，如互联网产业的发展进行有效有序治理，同时也需要为充分利用这些变化带来的成果提供法治保障，如国家治理过程的信息化升级。无论是国家治理范围的扩大还是治理方式的改变，都意味着新的国家治理需求的产生。

3.保障国家治理效率的提升

现代行政法的根本目的，在于最大程度提高社会整体福利水平，在此背景下的国家治理不仅要实现社会稳定有序以及合理变动的目标，还应当采取各种积极措施不断促进国家治理效率在原有基础上不断提高。按照现代社会法治建设的要求，国家治理效率提高的诸多措施也必须纳入行政法安排的轨道。因此，现代行政法必须对这些能进一步提高国家治理效率的成果进行有效的促进型回应，才能为社会提供更多更好符合公众需求的公共产品，从而促进社会福利最大程度的顺利实现。

（二）行政法发展下的国家治理范式的演进

通观我国行政法发展的历史脉络，经历了从管理、控权到服务与合作等不同阶段，与其对应的是，国家的角色定位也经历了从有限管理到提供有限的公共产品再到尽可能扩大调整范围的治理模式的演变①宋永寿：《从管理、控权到服务与合作——我国行政法发展的历程与方向》，载《现代法学》2000年第6期，第36-38页。。在行政法发展的早期，由于秉持有限政府原则，国家作为市民社会的“守夜人”或者“看门人”的角色而存在，因此政府的行政功能受到严格的限制，主要为市民社会提供其自身不能提供的国防、外交，以及维持治安等有限的公共产品。故而，传统行政法确立的是国家对社会实行一种自上而下的，具有非常浓厚的官僚僵化特征的、垂直式的、只包括有限公共事务的“管理”模式。随着社会的发展，自20世纪下半叶开始，国家的角色发生了根本性转变，开始由只能提供有限公共产品的供给者转变为以社会福利最大化为最终目标的社会“治理者”，国家供给公共产品的中心也从纯粹服务式的公共产品演变为以福利为主的多元化的公共产品。与此相对应，现代行政法确立的是一种柔性而多元的，以国家与社会协调共治为基本特征的“治理”模式②谭宗泽,杨靖文：《行政法结构失衡与行政诉讼功能变迁——一个结构功能主义的维度》，《西南政法大学学报》2011年第5期，第31-37页.。在此模式下，国家治理的调整范围也在传统行政法的基础上得到极大扩展，涵盖了包括所有与国家治理相关的行政行为和类似行政行为的管理行为，从而成为国家治理的制度基础和规范体系。

二、回应基础与规范范式：行政法维度下国家治理的体系与能力

从现代行政法的角度来论，社会福利最大化的国家治理目标的实现，必须在行政法构建的国家治理规范体系的基础上，通过充分发挥相关国家政府部门以及其他治理主体的作用，进而保证社会资源实现最优化配置。因此，从行政法的视角来观察国家治理涵盖了国家治理体系和国家治理能力两个基本面向，二者是里与表的统一有机整体。基于这一前提，对行政法维度下的国家治理体系与能力的内在逻辑进行界分，是行政法规范体系对其进行需求回应与规范范式选择的制度基础。

（一）国家治理之里：国家治理体系

目前，国内学者对行政法维度下国家治理体系的界定存在不同的观点，主要分为以下几种情况，即：第一，主体论，主张围绕行政法规定的治理主体来构建国家治理体系；第二，制度论，主张国家治理体系是由现代行政法涵盖的一系列制度所组成的整体；第三，客体论，与主体论正好相反，客体论试图围绕行政法规定的治理客体构建国家治理体系；第四，过程论，主张国家治理体系是按照行政法的安排形成的一个前后相继的过程、程序；第五，综合论，认为国家治理体系本质上就是现代行政法维度下的国家制度体系。通过比较，据此认为，现代行政法维度下的制度论更接近国家治理体系的本质，国家治理体系在本体上就是现代行政法维度下的国家制度体系。官方正式文件也正是在这个意义上定义国家治理体系的，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”③习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，2013年12月31日在十八届三中全会第二次全体会议上的讲话。

（二）国家治理之表：国家治理能力

对于国家治理能力的研究而论，学界的观点可以归结为以下三种情况：一是将国家治理能力等同于国家能力。二是认为国家治理能力是指各种行政法规定的治理主体的能力。如有学者认为，国家治理能力的核心是行政法规定的各个治理主体履行各自功能的能力④何增科：《国家治理及其现代化探微》，《国家行政学院学报》2014年第4期，第11页。。事实上，现代行政法维度下的国家治理能力也应具体包括执政党科学执政、民主执政、依法执政的能力等。三是认为国家治理能力是国家治理体系的一种系统能力，可理解为现代行政法维度下的一种国家行为能力或国家制度能力，是国家治理活动中所具有的制度供给和创新、制度管理和实施等各方面能力的整体表现⑤吴汉东：《国家治理能力现代化与法治化问题研究》，《法学评论》2015年第5期，第1页。。总体来看，前二种观点都有较大缺陷：第一种观点将国家治理能力混同于国家能力，忽略了行政法规定的其他治理主体能力在整个治理能力体系中的作用；第二种观点则混同了整体与部分的关系，行政法规定的各治理主体能力是国家治理能力的组成部分，但后者不是前者简单相加的结果。因此，现代行政法维度下的国家治理能力是各治理参与主体相互协作而最终呈现出的一种整体性、系统性的能力。

（三）国家治理的表里关系

国家治理是由行政法规定的治理体系和治理能力构成的一个有机整体，其中治理体系是内在之里，而治理能力是外在之表，两者相辅相成、相互促进。国家治理体系是国家治理能力得以实施与提升的重要制度平台，而国家治理能力是国家治理体系具体执行力的体现。对于一个国家而言，按照行政法的安排的国家治理体系规范并约束着国家治理能力的运行，而国家治理能力的强弱也会影响国家治理体系的具体实施和自我完善，即行政法安排的国家治理体系能够提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。因此，现代行政法维度下的国家治理现代化，必须既要重视治理体系建设又需重视治理能力的提升。

三、调适方向与路径选择：国家治理中行政法结构、理念、制度与手段的调整

国家治理的体系与能力是行政法规范体系对其进行需求回应与规范范式选择的社会基础，推进国家治理现代化的关键是行政法理念与体系的现代化，即行政法理念与体系的重塑与构建对国家治理现代化实现的路径选择具有决定性的影响。因此，从这个视角论，国家治理的现代意蕴或者调适机制在于：按照现代行政法安排的理性的治理结构、先进的治理理念、现代的治理制度、有效的治理手段等进行制度安排。

（一）国家治理的理性结构

国家治理的实现需要依托于特定行政法安排的治理结构。从社会发展的根源来讲，行政法安排的国家治理结构，作为上层建筑的重要组成部分，必须与社会经济发展的需求相适应，传统行政法下以国家强力为基础的“管理”式国家治理模式，在一定程度上适应了工业革命以来社会化大生产对国家控制社会的需求。然而，传统的以“管理”为特征的行政法治理范式，因其存在治理主体单一、主客体间单向度等弊端而无法满足现代社会分工日益精细化，经济关系日益复杂化等对新时代国家治理能力不断发展的需求，必须在既有行政法范式的基础上对行政法安排的国家治理结构进行重构，塑造现代的理性的行政法治理结构。在现代性意义上，行政法维度下国家治理的理性结构具有如下特质：

1.治理主体的多元性

在现代社会的条件下,随着分工的精细化发展，人类面临的治理领域愈益广阔，面临的治理难题前所未有的复杂，由于行政资源的有限性，单纯依靠政府行政行为对国家进行治理已难以奏效。同时，由于政治文明的进步,代议制民主的缺陷日益显现,而民众整体文化素养的提高、科技的不断进步特别是互联网的发展,都为人民在行政法的安排下直接参与国家治理提供了现实的可能性。以上两方面发展综合的结果，使现代行政法在国家治理主体的安排上日益借助于社会主体的力量，政府行政机关与相关社会主体对国家共同协同治理已经成为现代行政法发展的重要趋势之一，现代行政法下国家治理主体的多元化已经成为现代行政法发展的必然①姜明安：《国家治理现代化过程中国家治理要素的转变》，《法制与社会发展》2014年第5期，第42页。。多元治理治理主体的出现打破了传统行政法安排的“官与民”“政府与市场”的二元结构范式而出现了三元②如有学者认为非政府组织（NGO）兴起，形成了“政府”“市场”“社会（非政府组织）”三元共同治理的结构范式。参见邵鹏：《国家治理模式演进与国家治理体系构建》，《学习与实践》2014年第1期，第66页。乃至多元③如有学者认为中国特色社会主义国家治理体系的治理主体包括中国共产党、中国人民、政府、社会组织、市场主体等多元主体。在不同的治理层次，这些治理主体有着不同的地位和作用。参见杜飞进：《中国现代化的一个全新维度——论国家治理体系和治理能力现代化》，《社会科学研究》2014年第5期，第37页。的现代行政法共治格局。

2.治理主体间的互动性

在传统行政法规定的治理格局中，“官”是治理主体，“民”是治理客体。在这种行政权力中心主义（或权力本位）范式下，民众（小民）似“草”只能随“风”（君主、君子、官吏）而动，完全没有自主能力，只能消极盲目地服从行政权力的管理和支配。在这种行政法治理格局下，人实际上仅被作为行政法控制社会这一目的实现的手段而存在，从而压缩了主体间协商的可能④哈贝马斯将人与人之间的以协商互动为特征的交往成为主体间性，并认为主体间性是理性行为的基础。本文所谓的主体间性主要指主体之间必要的沟通和互动协商。参见杨波：《对法律事实建构论的初步阐释——以主体间性为分析进路的思考》，《法制与社会发展》2006年第6期，第91-96页。，克制了交往理性，极大地抑制了社会主体的能动性和创造力，不能对国家治理资源实现符合社会福利最大化需求的有效配置。现代行政法治理范式则以权利为本位，重视主体间性，强调交往理性，主要是借助双向的沟通与互动以促进主体间性和交往理性的成长，从而实现社会公共事务的有序化和效率化，这与传统行政法下的管理模式中公权力运行的单向性具有明显的不同①魏治勋：《“善治”视野中的国家治理能力及其现代化》，《法学论坛》2014年第2期，第32页。。

因此，现代行政法安排下的国家治理主体与客体已经完全立体化,传统意义上的界限已经混淆不清。“民”不再是纯粹的被动的行政治理客体,而主要是行政治理主体。而“官”（国家机关和执政党）不再仅是高高居上的行政治理主体，也是“民”治理的行政客体。在此背景下出现了“共同治理”“公共治理”“协同治理”“参与治理”“集体治理”等不同的行政法治理分型。

3.治理主体的多层级性

在现代社会，行政法治理结构事实上已经从单一的一元化的金字塔型逐步向多元化的网络型进行转型②宣晓伟：《国家治理体系和治理能力现代化的制度安排：从社会分工理论观瞻》，《改革》2014年第4期，第151页。。行政法治理离不开权威，但与行政“统治”或“管理”范式下的单一权威不同。现代行政法维度下国家治理的层级格局中，存在多个权威，各个权威都在各自行政领域中起主导作用，并与其他治理主体合作共同完成行政治理使命。正是在这个意义上，才有现代行政法意义上的全球治理、国家治理、政府治理和社会治理之分。在全球治理层面，联合国及相关多边机构起主导作用，在国家治理层面执政党起核心作用，在政府治理层面行政机关特别是中央行政机关起主要作用，而在社会治理层面社会组织是主宰者③袁方成：《国家治理与社会成长：城市社区治理的中国情景》，《南京社会科学》2019年第8期，第55-63页。。

（二）国家治理理念

目前来论，我国现代行政法维度下的国家治理的现代化和治理理念的现代化是不可分的，治理理念的现代意蕴集中体现为行政法所要求的法治、民主、公正、责任、效率。

1.法治

现代行政法维度下的国家治理和法治具有密切的关联性。实际上，法治是国家治理的核心内容，也是实现国家善治的根本路径。只有在法治的基础上，现代国家治理才能在行政法规定的范围内得以顺利实现。因此，严格遵守行政法所界定的法治是实现国家治理的基本路径，即依法治国、依法执政、依法行政、严格执法与公正司法，共同证成了推进国家治理现代化的本体和路径即是在遵循行政法理念与制度下推进国家治理法治化。此外，更为核心的是，国家治理现代化下的法治应该突出实质法治，其强调现代行政法对基本权利的尊重，对公众基本福祉的保障，对民众呼声的回应，也注重对行政权力滥用的限制和制约，以及对宪法权威和宪法原则的敬畏。

2.民主

民主也是现代行政法维度下国家治理最本质的要素。民主是一切权力包括行政法安排的国家治理权力的合法性、正当性的唯一来源，其规定了现代行政法维度下的治权由谁来赋、治权为谁服务的问题谁来监督问责等问题。同时，保障人民的充分参与也是实现有效治理的必要条件，其中，公民参与具有其必要性，这是因为国家治理一旦变成了官员的独角戏，也就失去了现代治理的本质性要求——官民合作共治。在现代行政法维度下的国家治理场域中，公民不是看客，而是行政法规定的国家治理的利益攸关者和积极参与者。

3.公正

从利益角度看，现代行政法维度下的国家治理是公共利益实现和分配的基本途径。现代行政法维度下的国家治理是靠公民共同参与完成的，行政治理的成果自然要惠及所有民众、由民众共享。既要防止分配上的平均主义，也要防止社会贫富两极分化。公正对待人民群众的诉求，努力让人民群众在行政法安排下的国家治理的每一个环节、每一个场域都能感受到公平正义。

4.责任

职权和职责是行政权力的两个面向。传统行政法统治、规制模式重权力轻责任、重服从轻服务。而在现代行政法治理模式下，强调责任优位、服务优先。从行政权力来源的角度看，行政法治理范式强调公众与政府之间的委托——代理关系。

5.秩序

秩序既是现代行政法维度下的国家有效治理的基本前提，也是国家治理的基本目标。现代行政法维度下的秩序不是机械的、僵化的压制型秩序，而是积极的、充满活力的“包容性秩序”，即一种尊重差异、包容多样、和而不同的秩序；一种尊重权利、平等的竞争、充满活力的行政法秩序。

（三）国家治理的现代行政法制度

在国家治理体系中行政法制度是其最核心部分，国家治理体系实质上即为行政法制度体系，行政法制度的优劣关系国家治理的成败。孟德斯鸠很早就认识到制度的优劣和民风的善恶是帝国兴起和衰亡的决定性因素①孟德斯鸠：《罗马盛衰原因论》，婉玲译，北京：商务印书馆1962年版，第78页。。S·亨廷顿认为制度是实现社会政治稳定的力量，制度化水平越高，政治稳定的程度就越高②S·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，李盛平等译，北京：华夏出版社1989年版，第121页。。

一般认为，制度体系由基础制度、基本制度和具体制度构成。如果将一国的制度体系比作枝繁叶茂的大树，则其根部是宪法所建构的政治、经济、文化等方面的根本制度；其主干是以行政体制、经济体制和社会体制为主体的基本制度；其枝叶则由各类具体规章、行规、习俗等具体制度构成。三者都必须品质优良且互相协调一致，整个国家治理的行政法制度体系才能运转良好。然而，我国当下在行政法制度的供给与运作方面，存在的制度供给缺位、滞后、低质等问题；制度执行效率不高，存在制度执行的随意变通、恶意异化及执行成本过高的问题；由于意识形态刚性、价值偏好异化、官僚政治痼疾、集团利益冲突、有效知识局限等因素影响，制度创新乏力等问题③杨静光，马莉：《国家治理体系和治理能力现代化的制度效率》，《理论与改革》2015年第5期，第5页。。这些都与现代行政法维度下的国家治理的时代需求严重脱节，必须增强行政法制度供给的现代化，增强行政法制度的有效供给。

展开来看，有效制度供给涵盖量与质两个向度。从量的层面讲，其体现在与国家治理相关领域均已经构建诸多制度进行规制，主要包括已有制度的改革和新制度的设置两种形式。随着现代行政法维度下的国家治理环境的变迁和治理职能的转变，既需要对现有行政法治理制度进行相应的改革，也要求建立新的行政法制度来满足不断出现的治理新要求。在质的层面，有效的行政法制度供给要求相关制度同时具备规制性、规范性和认知性要素，并且体现工具性逻辑、合法性逻辑和情境性逻辑的要求。某一国家行政法治理制度只有符合上述要求，才是一种具有较高质量的优良制度，其制度内容才会是适当的，才能适应特定阶段和领域国家治理的需要，并且得到遵循④易承志：《国家治理体系现代化制度供给的理论基础与实践路径》，《南京师大学报》（社会科学版）2017年第1期，第54页。。

（四）国家治理的现代手段

不论是现代行政法维度下治理理念的传播还是治理制度的落实，都离不开特定历史条件下的物质技术手段，并以此构成了特定的行政法治理方式。作为器物层面的治理方式及其现代化程度在很大程度上型塑着行政法维度下治理现代化的样态。在当代历史语境中，行政法治理手段的科技化、信息化，大大促进了其文明化、多样化、柔性化，行政法治理手段的现代化日益凸显出其在行政法治理整体现代化中的独特价值。

人类科技一直在不断进步之中，其对国家治理的影响是巨大的。在没有书面文字的人类早期社会，国家治理是极少数人的行政特权，具有行政法治理规则不公开，统治者任意解释规则的特点。后来，文字的发明推动规则走向透明化，打破了贵族对规则的垄断，增强了国家行政程序的标准化、有序性、可控性，国家权力运作的行政法时空范围也得到明显延伸⑤杨敏：《国家—社会互构关系视角下的国家治理与基层治理——兼论治理技术手段的历史变迁及当代趋向》，《广西民族大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期，第2页。。但在古代，文字被少数统治阶层所把持，且当时的信息传播手段非常有限（如上下级之间的命令传达靠烽火台、驿站来实现）。与此相适应，行政法维度下国家治理的基本模式是层级式，信息传递由上至下或由下至上层层传递，在此过程中信息失真、实效的情况不可避免，极大制约着行政法治理的效果。

当代科技的巨大进步，特别是互联网、信息技术的发展为现代行政法维度下的国家治理提供了新的手段,也极大改变了国家治理的形态。在信息时代，信息传播是即时的、公开的，这为一般民众参与国家治理提供了可能性，信息的传导由水平传导取代分级传导，从而为国家的治理由垂直管理向水平管理、网络化管理创造了条件。

行政法维度下国家治理方式的现代化要求去除恣意、神秘化的行政统治手段，由权术之治走向文明之治①姜明安：《国家治理现代化过程中国家治理要素的转变》，《法制与社会发展》2014年第5期，第42页。；要求限制使用单向的压制的行政治理手段，多采取双方或多方协商、谈判、合作的手段；压缩命令、处罚等刚性行政手段的适用空间，充分发挥指导、奖励等软法行政手段的作用空间。

四、调适原则与实践指引：国家治理下行政法建构的核心目标与行动逻辑

前已述及，现代社会的国家治理需要具备理性的治理结构、先进的治理理念、现代的治理制度、有效的治理手段等现代因子。因此，在国家治理的语境下，行政法的调适与建构是一项系统的制度安排，应以此为关照，需要有明确的建构目标和行动逻辑，即二者是一个有机的整体，目标规划着行动逻辑，行动逻辑最终决定目标的实现。

（一）国家治理下行政法建构的核心目标

确立科学的目标及制定合适的行动路线图对构建现代国家行政法治理体系，不断提升国家治理能力具有关键意义。然而，当下学界对行政法构建的目标及其进路的认识尚有不小分歧。如有学者认为行政法构建的目标有三个：实现社会可持续发展；实现人民生活质量的普遍改善；实现可持续的稳定，或者称之为长治久安。还有学者认为利用行政法进行国家治理的目的是最大限度地增进公共利益②俞可平：《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期，第20页。。在此认为，以上目标都属于行政法的终极目标，不属于行政法建构的核心目标。如前所述，对行政法进行调整的提出是基于当下与国家治理相关的行政法供给远远无法满足国家治理需求的矛盾，而国家治理的这一供需矛盾从根本上看是由当下僵化的、单一的、单向度的、压制性的行政法治理结构造成的。

因此，建构的核心目标在于打造和谐的官民关系，为不断提升国家治理能力，建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家打下制度基础。核心的官民关系有三个维度的支撑：其一，政府主导，市场和社会协同，三者共同完成国家治理的各项任务。其二，与国家治理相关的信息的双向透明传导。政府不再是信息的唯一垄断者，而既是信息的提供者又是信息的吸收者。除了需要保密的信息，其余信息在官民之间是透明的、共享的。其三，官民平等互信。在国家治理现代化语境下，虽然政府和民众被赋予不同的权力（权利）和职责（义务），但二者在法律地位上是平等的，二者在平等协作的基础上建立起政治上的互信。

（二）国家治理中行政法建构的行动逻辑

在国家治理建构的行动逻辑方面，行政法规范功能的回应必须贯彻两大基本原则。第一，坚持顶层设计与实践探索相结合。国家治理建构的过程很大程度上是官民互动共建的过程，一方面需要政府特别是中央政府要立足于国家整体利益，根本利益和长远利益进行全面部署③薛澜：《顶层设计与泥泞前行：中国国家治理现代化之路》，《公共管理学报》2014年第4期，第1页。、宏观设计与指导，系统推进国家治理的历史进程；另一方面也需要基层民众的积极响应和大胆实践，国家治理的蓝图设计必须紧密反映民之所愿所望、必须认真吸取民之所创。第二，构建守成、吸收和创新的三者统一机制。任何一种国家治理的建构都不可能是平地起高楼，而是在已有的基础上进行完善，因此必须坚持守成原则，即需要充分运用好我国传统的治理资源和治理经验，并对此加以创新，使其发挥作用。在国家治理维度上，法家的“法治”思想、儒家的“仁政”思想、道家的“无为而治”都需要继承与发扬。同时，在全球化的时代，国家治理与全球治理在很大程度上已融为一体④吴志成：《全球治理对国家治理的影响》，《中国社会科学》2016年第6期，第22页。，因此，必须克服各种保守的、僵化思想的禁锢，大胆吸取他国国家治理的做法及全球治理的经验⑤孙肖远：《国家治理现代化的中国逻辑》，《江海学刊》2019年第4期，第149-155页。。在此基础上，结合中国实际和时代要求，开拓创新，真正落实我国在国家治理上的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。

五、余论：国家治理现代化推进下的行政法发展面向

目前，国家治理现代化的命题是各门社会科学所面临的重要任务，法学特别是行政法学更不能置身于外，其原因是国家治理现代化的关键在于实现治理法治化，而法治的要义在于依宪执政、依法行政。然而，当下行政法对国家治理的研究大多还是传统的司法面向的——以行政诉讼为中心⑥湛中乐，赵玄：《国家治理体系现代化视野中的司法审查制度——以完善现行〈行政诉讼法〉为中心》，《行政法学研究》2014年第4期，第20页。。正如有学者指出的，以控制行政权为目的，以司法审查为核心的规范主义传统已不足以应对“新的国家治理需求”，对此必须转而面向行政①谭宗泽，杨靖文：《面向行政的行政法及其展开》，《南京社会科学》2017年第1期，第110页。。在这方面，行政法学者的研究已取得了一定成果，如有学者提出了国家治理理念下合作行政的问题②王学辉，王留一：《通过合作的法治行政——国家治理现代化背景下行政法理论基础的重构》，《求实》2015年第6期，第70页。,有学者论述了行政程序在国家治理中的价值问题③徐博嘉，王学辉：《行政程序价值及其法治化衡量标准——以国家治理现代化为视角》，《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版）2016年第2期，第13页。,有学者分析了国家治理现代化背景下行政组织法的重构问题④金国坤：《国家治理体系现代化视域下的行政组织立法》，《行政法学研究》2014年第4期，第72页。,也有学者探讨了行政民主与国家治理现代化关系问题⑤陈毅：《基于行政民主的国家治理：以非强制性行政为视角》，《行政论坛》2016年第5期，第14页。。总体来看，当下行政法学界对这一问题的研究尚存在较少关切现实、缺乏系统整合等问题，对此均需要从“国家治理现代化”与行政法治构建的维度展开系统、深入的研究。