在国土空间治理中发挥测绘基础先行作用

陈常松

国土空间治理现代化与测绘业务特点

“山水林田湖草是生命共同体”，表明了对自然资源的管理是一种综合性管理。综合性主要体现在三个方面：对各类自然资源要素进行管理；对各类自然资源要素之间的关系进行管理；对作用于自然资源要素及其相互关系上的人类各种开发、利用、保护活动及其后果进行管理。从地理学理论来说，自然要素、自然要素之间的相互作用关系以及相关的人类开发利用活动结果构成国土空间。因此，现代意义上的自然资源管理实际上是国土空间管理（或国土空间治理）。 国土空间治理体系的现代化，主要是指贯穿治理过程技术的现代化，即应用现代信息技术，整合不同业务模块，在此基础上共同向智能化方向迈进。在实现国土空间治理现代化的过程中，包括测绘在内的不同业务板块具有不同的定位、承担不同的职责。

《测绘法》明确，测绘是指对自然地理要素或者地表人工设施的形状、大小、空间位置及其属性等进行测定、采集、表述，以及对获取的数据、信息、成果进行处理和提供的活动。测绘工作是对国土空间的“空间”属性进行基本定义和度量，并最终为国土空间中的任意事物或者现象确立唯一空间位置及定义相互之间空间关系的一项工作。

在长期的测绘生产实践中，测绘逐步形成了不同于其他相关行业的业务素质。主要有：

——具有较强的数据意识。拥有数据处理，特别是地理信息数据获取、处理及分发的技术优势。这对于在大数据时代推进自然资源管理现代化十分宝贵。

——具有较强的技术创新意识。在我国推进国民经济和社会信息化进程中，测绘地理信息行业是最早成功将卫星遥感、卫星定位、地理信息系统技术业务化应用于实践，并实现测绘地理信息数字化、信息化的行业。测绘地理信息行业的实践也为此后自然资源其他相关行业大规模、制度化应用现代数字技术、信息技术来改进工作，并推进信息化在这些领域的发展提供了借鉴。

——具有极强的标准化和质量意识。为了不致出现失之毫厘、谬以千里的情况，测绘行业在标准化、质量、精度等方面的意识和要求极高。

在推进高质量发展的背景下，发扬测绘行业这些优良传统，借鉴已有做法，改善自然资源管理相关数据获取处理及应用质量，无疑是十分重要的。

测绘在自然资源综合管理中大有可为

测绘在自然资源综合管理中发挥作用，主要应当包括如下几个方面：

——制定并维护处理空间关系的基本规则，并对空间位置的定位、空间关系的表达是否符合国家要求进行把关。主要包括：在自然资源调查监测、国土空间规划、国土空间用途管制、自然资源确权登记等业务中，保证国家测绘基准和坐标系统的正确运用，保证投影等数学基础的正确应用，为相关管理工作的科学性提供保障；研究制定自然资源各类业务用图编制的技术标准并督促正确使用，保证自然资源管理中基本地图、地质调查图、空间规划底图及成果图等图件遵从统一标准，形成体系，从而为正确传达自然资源政策信息提供保障；参与施行与位置有关的技术标准管理，严格管理地籍测绘、房产测绘等不动产测绘技术标准，参与制定并管理自然资源确权登记相关测绘技术标准；指导生态红线、城镇开发边界等规划线、各类空间规划区及相关管制政策的落地工作。

——参与或者牵头制定自然资源相关数据政策。应当充分发挥测绘业务数据意识强、数据能力高、数据工作经验丰富的优势，将测绘业务责任部门建设成为自然资源相关数据管理部门。由其负责研究建立规范自然资源数据获取、处理、存储管理工作程序，制定并严格管理数据获取、处理、存储管理、数据库建设的技术规范和标准化工艺流程，明确基本技术要求，建立质量控制体系，并形成标准；加快推进不同业务板块数据融合，推进数据标准统一，实现地质、矿产、土地、水、森林、草场、测绘、海洋等业务数据资源整合，在此基础上研究建立自然资源领域的大数据中心，深挖数据应用。

——引领自然资源领域对卫星遥感、卫星定位及地理信息技术等的业务化应用。实践已经证明卫星遥感、卫星定位等技术在自然资源管理中的核心技术支撑地位。伴随着自然资源管理继续向精细化、精准化推进，这些技术必然会扮演越来越重要的角色。深化这些技术的应用，深度参与国家相关卫星遥感、定位等技术系统建设和发展规划计划决策，掌握更多的话语权和主动权是自然资源部门推进自然资源管理精准化的内在要求。测绘部门一直将遥感技术作为一门测绘技术，在航空时代建立了航空摄影系统（也即航空遥感）；在航天时代，积极参与航天遥感和卫星定位系统的研究规划，拥有丰富的航空航天遥感及卫星定位应用经验，并形成了强大遥感卫星数据的处理应用能力和相关制度。在自然资源统一管理的大背景下，测绘业务板块应当更加充分地发挥自身优势，在航空航天遥感数据统筹、建立并维护航空遥感制度、参与国家卫星遥感和卫星定位等规划计划、推进遥感自然资源应用等方面发挥积极作用。

——发挥质量控制、技术标准优势。按照推动质量变革、建设质量强国的战略要求，适应自然资源保护和开发利用的需要，借鉴测绘工作质量意识、标准意识强，质量管理体系、标准规范体系完整的优势，围绕自然资源调查、监测、评价、勘测、修复等系列工程、产品和服务，建立组织实施单位覆盖全过程、全要素、分级分类的过程质量控制和质量检查制度，建立具有授权资质的质检机构对成果质量检验检测与认证的制度，建立过程质量监督抽查和最终成果复核制度，着力形成服务自然资源管理工作的六大质量管控体系，即测绘地理信息质量管控体系、自然资源调查监测质量管控体系、自然资源确权登记质检保障体系、国土空间规划测绘质量支撑体系、生态修复测绘质量服务体系和测绘质检技术装备体系。

应继续发挥测绘工作的基础性、先行性作用

自然资源管理是测绘发挥其基础性、先行性作用的传统领域，测绘成果一直是地质调查、土地和森林等资源调查工作和空间规划工作的基础性支撑资料。

在新的体制下，满足对自然资源施行统一管理的要求以及国土空间治理现代化要求，测绘工作面临新的任务。从目前来看，主要是体现在测绘工作基础性、先行性作用的两个方面。

——测绘先行，统筹陆地海洋国土空间。在分部门管理体制下，我国长期以来对陆地国土和海洋国土施行分治政策，形成了两套截然不同的治理逻辑、工作理念、具体政策以及技术手段等。

自然资源部组建后，按照“两统一”的要求做好国土空间治理，需要统筹陆海国土空间的规划、开发和管理，对陆海国土空间施行一个理念、一套政策。其基础性工作就是要统筹陆海测绘工作，建立陆海一体化测绘基准和坐标系统，形成陆海统筹基础地理信息数据库。作为陆海过渡地带南，海岸带地区的规划、开发和管理工作，集中承载了我国陆海分治所带来的政策矛盾和治理混乱。统筹陆海国土空间治理，先要统筹海岸带治理，逐步消除治理理念和治理政策之间的分歧。而其中的首要工作就是要尽快实施海岸带的测绘工作。

——测绘先行，统筹地上地下国土空间。伴随着新型城镇化的发展，地下空间的开发和利用在经济社会发展中占据越来越重要的地位。由此，统筹地下国土空间和地上国土空间就成为国土空间治理工作中越来越重要的内容。必须发挥测绘工作的基础性、先行性作用，加快构建地上地下一体化测绘坐标系统和相应的基础地理信息数据库，加快施行地上地下测绘技术标准的一体化进程，为地上地下空间治理政策的统筹打下基础。