江西省小水电清理整改工作中的问题及对策分析

谢为江 邹晨阳 陈 芳

(1.江西省水利科学研究院，江西 南昌 330029；2.江西省水工安全技术研究中心，江西 南昌 330029)

1 引 言

江西河流众多，水资源丰富，境内的小水电数量达到近4000座[1-4]，由于大部分小水电建于20世纪七八十年代，历经几十年的运行，小水电在运营管理上存在一些薄弱环节[5-8]：一是小水电建筑物、金属结构及机电设备因老化存在一定的安全隐患，部分电站生态流量泄放设施已锈蚀老化或故障无法正常操作；二是过度无序的快速开发诱发一系列的生态环境问题，河流水域出现了不同程度断流；三是原本兼具灌溉、防洪、供水等功能的水电站，由于后续规划及环境条件变化，功能很难统筹兼顾。对这些在长江经济带违规建设、影响生态环境的小水电进行清理整改，是贯彻落实习近平生态文明思想，党的十九大精神和水利部、国家发展改革委、生态环境部、国家能源局四部委关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见[9]的切入点之一。

为切实纠正小水电发展中存在的生态环境突出问题，积极推进小水电转型发展、绿色发展，本文结合江西省宁都县小水电清理整改综合评估调研情况，剖析了小水电清理整改工作中存在的突出问题，提出了相应的建议措施，以期分析和优化小水电清理整改综合评估工作，为后续顺利推进小水电清理整改工作提供参考依据。

2 区域水系小水电调研概述

宁都县境内主要有梅江、孤江两大干流，梅江主要支流有肖田河、琳池河、黄陂河、会同河、固厚河、琴江、窑邦河(青塘)等，孤江主要支流有上固河，境内水能理论蕴藏量12.06万kW,可供小水电开发装机10.3万kW，已建电站共计138座，投产主要集中在20世纪70年代至21世纪初，其中20世纪90年代占43.9%，装机容量容量约为6.2万kW。

在清理整改综合评估中，调研组从合法合规性核查、生态环境影响、社会与安全性排查、整改经济性4个主要方面对小水电情况进行了综合评估。其中在合法合规性核查方面，问题多为合规性文件不齐全，如有立项审批、环评批复、水资源论证等，但环评、验收资料不全；在生态环境影响方面，通过环境评价的有53家，占42%，大部分生态泄放设施不满足生态流量，表现为电站未核定生态流量值，取水口无生态流量监测设施等；在社会与安全性排查方面，绝大部分水工建筑物、金属结构、机电设备存在一定的安全隐患，部分存在用水、征地等纠纷；在整改经济方面，60%以上水电站能给社会经济带来一定的促进作用。

3 存在问题

近年来，受生态环境、无序开发水能资源、补偿不完善、管理混乱等原因影响，小水电清理整改工作仍存在很多突出问题，现结合江西在开展小水电清理整改工作中从电站周边民众、电站业主、县水行政主管部门及小水电清理整改技术人员等征求的意见和建议，对小水电清理整改工作中存在的突出问题阐述如下。

3.1 工作认识不到位

a.电站所在地民众对于水电站合法合规性、安全性、对生态环境和生产生活的影响等方面所涵盖的内容并不了解，更多的是关注个人利益得失。从电站所在地发生的民众纠纷来看，主要因为电站建设侵占耕地、林地等行为，引发了民众在用水、征地、移民、交通等方面的纠纷。

b.电站业主认为水电站不同于大流量河道上建设的电站，通常小水电建设选址为荒山荒地，对于生态的影响较小，因此按照环评要求办理环评证明意义不大，且增加了日常运营费用。

3.2 兼具其他功能，电站整改落实难

小水电因规模小，一般1～2年即可投产发电，现有的部分电站由当地民众自行组织实行股份制开发，小水电的建设带动了当地社会经济的发展，也在扶贫攻坚等方面发挥着重要的作用。一方面，小水电修建的拦水坝和引水渠，扩大了农田灌溉面积，有效提高了粮食及其他农作物产量，增加了民众收入；另一方面，民众通过向电站出租荒山、荒地的方式获得土地出让金，不仅解决了再就业问题，也拓宽了收入渠道。综上，类似兼具发电灌溉扶贫等作用的电站，电站所在地民众更多考虑的是自身能否从中受益，因此，此类小水电清理整改工作很难落实。

3.3 日常运营维养压力大

a.各级主管部门(水电、农业、生态环境、林业，发改委，国土资源，财政能源等)对电站核查和调查存在重复监督管理的情况，多重管理带来的是上报资料重复，增加了电站日常管理负担。

b.较小水电筹建初期，近年来建筑材料等价格呈明显上涨趋势，而关于项目的各类合法合规性文件申请及管理费用也在逐年增加，而这些日常运营维养投资成本的增加并没有带来电价上涨，反而增加了电站日常运营维养费用，由此弱化了对生态环境影响的重视。

3.4 补偿机制不完善

a.小电站建设土地征用补偿标准普遍偏低，且大多采取一次性补偿方式，而失去土地耕种的民众长期无地可种、无岗就业、无保障可依，容易产生不满情绪，一旦出现影响民众生产生活的电站维修维护情况，就会引发较大的民众纠纷，发生无补偿依据的不合理索赔。

b.小电站一般筹建较早，建设中未能进行系统规划、区域环境相符性及电站选择环境合理性分析，而目前部分电站周边存在新建不在原有规划范围内的供水工程的情况，直接影响了库内或上游分流水资源，导致发电效益锐减，已无继续维持下去的必要，但考虑到已投入大量资金，而目前清理整改工作仍处于实践阶段，未制定出相应补偿机制，资产评估难度大，清理整改工作如何继续陷入两难。

3.5 协调管理难度大

a.小水电规划滞后，很多电站建成后发现与城市发展、交通、旅游、供水等方面规划不协调、不整合，导致后期规划协调中存在很大的困难。

b.“小水电开发权转让”“投资主体多元化” 导致水电站权属转让随意，登记注册、交易备案等方面不完善等情况，或小水电业主接受监管意识还不强，水行政主管部门的监管工作很难落实到位。

c.小水电清理整改工作暂无相关立法及强制性实施文件，仅依托上级发文开展实施，实施过程中协调难度大。

3.6 评定标准未量化

a.生态环境影响的评定暂无量化标准，而承担清理整改工作的技术人员大部分非环境等专业出身，缺少一定的环境等理论基础，对生态环境的影响具体表现在哪些方面，如何定量确定指标还存在一定困难。

b.水电站大多通过冲沙闸等下泄生态流量，一方面无法保证生态流量下泄的持续性，另一方面很难规范生态流量核定工作及今后的在线监督工作。

c.清理整改工作由于时间紧任务重，前期准备不够充分，对实际工作开展仍缺乏统一的工作流程及标准，导致在现场调研中所获取的信息不够完整、准确、详尽。

4 对策和措施

大力发展小水电，对于改善农村基础设施、构建和谐社会、促进社会经济发展等具有十分重要的意义。现结合小水电清理整改工作中梳理的突出问题，提出如下对策。

4.1 加强学习宣传，提高清理整改认识

a.结合小水电清理整改的“一站一策”实施方案编制工作，继续以走进乡镇、访问民众的方式开展小水电清理整改工作宣传。使大家认识到当前小水电建设情况，认识到小水电清理整改不是要将所有小水电全部关掉，而是科学、全面评估小水电，纠正小水电开发中存在的生态环境突出问题，从而保护和修复河流生态系统。

b.加强小水电技术服务人才队伍培养、相关政策学习和科研。一是持续加强项目组内部交流，尤其是对已完成的小水电现场调研工作，对涉及的综合评估报告中存在的难点及疑点进行探讨；二是持续加大技术人员外部交流，尤其是涉及难以界定的指标参数，如生态流量及其生态环境影响标准的界定等方面的外部交流。

4.2 加大监管力度，依法严格管理

a.对小水电开发建设中出现的违规开发、安全事故及纠纷等问题，坚持多管齐下，强化整改措施的落实。省、市、县三级水利部门应按照分级负责管理的原则，对违规电站下达通知书，对问题整改措施和整改时限提出具体要求，同时通过定期通报整改进度的方式加大监管力度，对限期整改不能完成的电站，要求坚决退出。

b.各级政府应尽快明确水电站管理职责分工，制定符合各地区情况的《小水电管理条例》，建立对水能资源违法违规管理的法规，使得水行政主管部门在工作执行中有法可依。

c.规范各级审查审批权限，加大对水电站转让的监督检查和后续监督工作力度，严格执行规划同意书、环境影响评价和开工报告等审批制度，建立健全小水电清理整改后监督制度。

4.3 完善补偿机制，统筹兼顾多方利益

a.及时转变水电能源开发理念，从片面强调水能资源充分利用转到全面统筹资源、环境、社会的协调发展，在注重水电资源开发的同时，维护民众根本利益，对涉及民众增收、扩大就业、有效促进农村经济发展的电站清理整改工作进行再次核定。

b.保护电站业主合法权益，按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，提高上网电价，补贴水电站为保证生态流量的发电损失，同时尽快明确电站退出补偿机制。

c.促进水行政主管部门的协调管理，落实主管部门主体责任制，以期为河流“舒筋活血”，促进小水电整改工作顺利开展。

4.4 制定评定标准，因地制宜梯度推进

a.根据装机容量、建设年限、发电量、使用寿命及对生态环境的影响等情况，区别对待，对须退出的小水电，由水行政主管部门牵头评估，并根据制定的退出补偿机制向电站业主发放补助。

b.根据不同河流特征、不同生态需求，合理确定生态流量核定断面、生态流量计算方法，合理核定生态流量，同时综合河流需水情况，按需制定河流水量生态调度和电力梯级联合调度方案，落实水电站生态流量下泄过程。

c.建立小水电生态流量监管平台，接受各站点监测信息相关数据，从省、市、县三级河道上的水电站及县级以上人民政府确定需要在线监测的水电站入手，逐步完成水电站生态流量在线监测，以期实现标准化管理。