东江流域水资源管理与保护实践及思考

黄 亮，罗 昊，许 衡

(珠江水资源保护科学研究所，广东 广州 510611)

东江是珠江水系主要河流之一，流域分属广东和江西两省，南临南海并毗邻香港。东江发源于江西省寻邬县桠髻钵，南流入广东境内，至龙川合河坝汇安远水后称东江，后流经龙川、和平、东源、源城、紫金、惠城、博罗至东莞市的石龙，分南北两水道入狮子洋，经虎门出海。东江流域多年平均地表水资源量273.8亿m3，水资源开发利用率15.4%，水资源利用消耗率5.8%[1]。流域水资源相对丰富，水资源开发利用强度中等，水质总体良好，已建新丰江、枫树坝、白盆珠等大型水库，为防洪、供水的骨干水库。东江流域是珠江经济较发达、人口较集中的地区，是珠江流域重要水域和主要水源地，也是对港供水的重要水源[2]。东江流域水资源管理与保护研究对于保障东江流域供水安全和水生态安全，实现粤港澳大湾区经济社会可持续发展具有重要意义。

1 东江流域水资源管理与保护实践

1.1 最严格水资源管理

为保证东江水资源的可持续利用，根据国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》《广东省最严格水资源管理制度实施方案》等文件要求[3]，东江流域各地市均陆续制定了最严格水资源管理制度实施方案。通过严格取水总量控制管理，严格水资源论证审批，严格地下水保护和开发利用管理，取用水大户监督管理，水资源统一调度等，实行用水总量控制；通过推进水价改革和节水示范建设，节水型器具推广和管理，非常规水源利用，加强节水监督与节水改造等，强化用水效率控制；通过水功能区划定，水功能区和入河排污口监督管理，饮用水水源安全保障，水生态系统保护与修复等，落实水功能区限制纳污制度。

1.2 东江流域(石龙以上)水量分配

组织实施水量分配方案对合理配置水资源，实行用水总量控制，确保流域主要控制断面最小下泄水量，保障流域经济社会可持续发展等具有重要意义。2016年7月，水利部批复了《东江流域(石龙以上)水量分配方案》，方案提出了东江流域(石龙以上)河道外地表水多年平均水量分配份额，确定罗浮、细坳、博罗3个断面为东江流域(石龙以上)水量分配控制断面，明确了控制断面下泄水量控制指标和最小下泄流量控制指标等，对流域水资源调度管理具有指导作用。

1.3 水源地保护

东江流域现有全国重要饮用水水源地十余个，主要供水对象为香港、深圳、河源、惠州、东莞、广州等市。根据水利部珠江水利委员会(简称珠委)开展的水源地安全保障达标建设检查结果，东江流域各水源地水量达标总体情况良好，供水量稳定，年度供水保证率均达到95%以上，各水源地基本完成了应急备用水源建设，供水设施完好，取水和输水工程运行安全，水源地取水口达标率保持良好态势，水源地监控能力均有不同程度的提升。

1.4 河湖健康评估

2016～2017年，珠委对东江流域开展了河湖健康评估工作，根据东江流域的特点，组织开展东江流域水质水生物监测、公众满意度、河岸带调查，对东江流域评估分区的河流形态、水文、水质、水生态四个方面进行了分类评估和综合评估。经综合评估，东江干流与支流定南水、新丰江、增江河流状况为健康；支流西枝江河流状况为亚健康。

1.5 水功能区监督管理

根据《全国重要江河湖泊水功能区划(2011—2030年)》，东江共划分为19个水功能区，其中保护区6个，保留区6个，缓冲区3个，开发利用区4个，长度841.4km。按照水利部《水功能区监督管理办法》要求[4]，东江流域各地市主要开展了水功能区确界立碑，入河排污口整治等工作，进一步完善了水功能区监督管理制度体系等。

1.6 生态流量研究与保障

为科学确定河湖生态水量(流量)，奠定流域水量调度、生态保护修复和流域综合管理等工作基础，2018年7月，珠委开展了珠江河湖生态水量(流量)研究[5]。结合东江流域水情、不同地区河湖水资源条件、开发利用状况以及生态保护与修复要求，选取东江干流龙川、河源、博罗为主要控制断面，研究计算了生态基流、不同时期基本生态水量和目标生态水量，提出了生态水量(流量)保障的思路与对策。

2019年，珠委组织编制了《东江生态流量(水量)保障实施方案》，选择罗浮(水背)、细坳(胜前)、龙川、河源、博罗作为生态流量(水量)的主要控制断面，研究确定了主要控制断面生态流量管控与调度目标。方案根据水库蓄水情况和枯水期流量预警实行动态调度。综合考虑雨水情预报、水库蓄水、经济社会用水等因素，在水量调度方案基础上制订实时调度指令并下达执行，地方人民政府与水行政主管部门根据流域机构的调度指令，组织管辖范围内的控制性工程开展水量调度，必要时启动河道外经济社会取用水管控，保障主要控制断面生态流量(水量)和下游生活、生态、生产用水需求。

1.7 生态补偿

2016年4月，国务院印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确在江西-广东东江开展跨流域生态保护补偿试点。同年10月，江西、广东两省人民政府签署了《东江流域上下游横向生态补偿协议》，明确了东江流域上下游横向生态补偿期限暂定3年，跨界断面水质年均值达到Ⅲ类标准，水质达标率逐年改善。

该生态补偿协议明确以庙咀里、兴宁电站两个跨省界断面为考核监测断面，考核监测指标为地表水环境质量标准中的pH、高锰酸盐指数、5d生化需氧量、氨氮、总磷等5项指标。由江西、广东两省联合开展篁乡河、老城河两个跨省界断面监测评估，中国环境监测总站负责组织江西、广东两省有关环境监测部门，对跨界断面水质开展联合监测。江西、广东两省共同设立补偿资金，生态资金补偿与水质考核结果挂钩，专项用于东江源头水污染防治和生态环境保护与建设工作，两省共同加强补偿资金使用监管。

2 水资源管理与保护难点热点问题

2.1 粤港澳大湾区发展新形势

建设粤港澳大湾区是当前重要的国家战略之一，中共中央、国务院发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》[6]对东江流域水资源管理与水安全保障提出了更高的要求。规划提出应坚持节水优先，强化水资源安全保障，严格水资源统一调度管理，保障珠三角以及港澳供水安全，推进三角洲河湖系统治理，构建全区域绿色生态水网，实施国家节水行动等。

当前，东江流域内社会公众节水意识普遍不强，对通过节水缓解水资源短缺，改善水生态环境的认识不足，节水设施和节水工艺产品的使用还有待推广，水资源利用效率相较于节水先进城市偏低。此外，流域城乡供水安全保障能力还有待提高，局部区域水资源供需矛盾仍然突出，重要水源地应急备用水源建设不足，水环境污染风险严峻[7]。人民群众对水资源水生态水环境的需求与水利行业监管能力不足的矛盾逐渐显现。

2.2 河湖生态流量保障

保障河湖生态流量(水量)是流域水资源开发利用、节约、保护、配置与调度管理的重要基础，是建设水生态文明的一项重要举措，对于强化水利行业监管、维护流域水安全具有重要意义[8]。当前河湖生态流量概念内涵仍未统一明确，重要河湖生态保护对象和保护要求基础研究薄弱，河湖生态流量保障与管理对策仍有待完善，生态流量调度保障实施亟待开展。

2.3 流域水资源调度

东江流域降水年内分配不均、年际变化大，水资源调蓄能力不足，流域内取用水量及对香港供水量大，水资源统一调度仍有待加强。东江流域主要通过新丰江、枫树坝、白盆珠等水库联合调度[9]，保障香港、深圳、东莞等地供水安全，但调度管理中仍存在水量调度管理权限不清、法制保障缺失等问题。

近年来，东江流域干支流梯级工程逐步建成，但各类工程分属不同地区和行业，调度主体涉及水利、电网、航运等部门，难以统筹考虑上下游的综合利益，水调与电调、航运等突出矛盾。目前实施的东江水资源调度[10]，缺乏法制层面的保障和责任追究机制，在调度关键期违反调度指令违规截流等情况时有发生，严重影响调水效果。

2.4 水利现代化发展

水利现代化是全面建设社会主义现代化国家的战略目标和重大任务之一[11]。当前东江流域水资源监控能力建设不足，监测站点布局的合理性及数据采集的及时性和有效性等方面有待进一步优化，信息采集能力与技术还不能完全支撑精细化管理的要求。流域内尚未形成多层次、多区域、多部门水安全信息共享的大数据平台，难以实现数据信息和软硬件资源的有效共享。涉水事务监控与水灾害预警技术手段现代化程度不高，水资源、水环境、水生态、水工程联合监控预警能力有待提高[12]。

3 水资源管理与保护对策

3.1 节水优先，绿色发展

为保障水安全和可持续利用，东江流域需要继续践行节水优先，加强用水总量和用水效率管理，强化用水节水指标刚性约束，加快推进节水型技术改造，建立行业节水评价体系，强化节水监督管理，提升社会节水意识，开展节水行动，创建节水型先进城市。在农业节水方面，改进输水灌水设施，改良灌溉体系制度，推广农艺节水技术；在工业节水方面，建立健全循环用水系统，改革生产用水工艺；在生活节水方面，加强分质供水官网改造，推广应用节水器具等。

通过打造东江清水廊道、万里碧道、生态通道，构建流域绿色发展格局。东江流域需以水源涵养和水生态保护为主要任务[13]，严格控制入河污染物，保护饮用水水源地水质安全，保障重要控制断面生态流量，打造江河清水廊道。统筹治污、治水、治岸，兼顾生态、安全、文化、景观、经济和社会多种功能，建设高标准万里碧道。协调水资源开发、航运发展与水安全保障、水生态保护、生态景观建设关系，构建生态文明通道。

3.2 统一配置，统一调度

流域水资源统一配置是落实最严格水资源管理制度的必然要求[14- 15]，江西、广东两省及各地市应根据东江水量分配方案，合理配置区域内生活、生态、生产用水，优先满足城乡居民生活用水，统筹生态、生产用水，兼顾发电、航运以及应对突发事件等其他用水需求，通过流域、区域水资源配置，处理好上下游、左右岸和有关地区之间的用水关系，充分发挥水资源的综合效益。

通过立法加强和规范东江水资源的统一调度，明确水资源调度组织与职责、调度方案与计划、调度实施与管理、数据监测与报送、监督检查与问责等，赋予骨干水库与干支流枢纽水资源配置的功能，实施包含常规水资源调度、枯水期水资源调度、鱼类繁殖期水量调度、生态流量调度等流域水资源综合调度。

3.3 以水定需，以水定城

加强用水需求侧管理，以水定需、量水而行，将节水贯穿于经济社会发展的全过程和各领域，加快推进用水方式由粗放向节约集约的根本性转变，形成有利于水资源节约利用的空间格局、产业结构、生产方式和消费模式，不断提高东江流域用水效率和效益。

在城市发展和规划中，需以水定城、定地、定人、定产，强化规划水资源论证，基于水资源条件优化城市布局，建立水资源承载能力监测预警机制，逐渐形成水资源对区域社会经济、产业布局、城市开发建设等刚性约束。

3.4 智慧水利，信息水利

将东江流域智慧水利与信息水利建设作为推进水利现代化的着力点和突破口，全面提升感知能力，加快信息资源整合。大力推进新一代信息技术与水利业务的深度融合，积极构建覆盖流域江河湖泊水文、水质信息、水利基础设施体系、管理运行体系的网络大平台，形成流域区域相关信息资源汇集的共享大数据，以及集成业务支撑、决策支持、公共服务的应用大系统，全面提高水治理体系和治理能力现代化水平，保障流域水资源安全。

4 结语

东江流域具有丰富的水资源管理与保护实践经验，但面对粤港澳大湾区发展新形势，河湖生态流量保障与流域水资源调度新需求，水利现代化发展新要点，仍需不断转变思路，强化节水优先与绿色发展，开展水资源统一配置与统一调度，坚持以水定需和以水定城，推进智慧水利与信息水利建设。本文研究对于加强东江流域水资源管理与保护，保障粤港澳大湾区供水安全和水生态安全，实现经济社会可持续发展等具有重要意义。未来需要流域管理机构和地方政府紧密配合，完善涉水法规体系，以河长制为契机，探索跨部门协调的综合管理体制，进一步推进水资源管理与保护实践发展。