党建引领乡村治理现代化的实践与思考

【摘要】乡村是国家发展的重要场域，乡村治理是国家治理体系的基础，乡村治理现代化是乡村振兴的基石，也是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。武汉市新洲区凤凰镇以建制镇试点建设为契机，初步探索出了一条党建引领、法治先行、自治为本的乡村治理模式。这种模式有供其他地区参考、借鉴的价值，但也存在一些不足。必须坚持问题导向，在加强村级党组织建设的同时，进一步完善自治、法治、德治相结合的治理体系，方能为乡村治理现代化提供可借鉴推广的“凤凰经验”。

【关键词】党建引领；乡村治理；现代化；凤凰镇

【中图分类号】D267.2【文献标识码】A【文章编号】2095-5103（2020）17-0028-04

【基金项目】本文系2019年度武汉市党校系统调研课题“党建引领下的乡村治理现代化研究”和2020年度湖北省党校系统调研课题“新冠肺炎疫情下农村贫困地区韧性治理的实现路径研究”的研究成果。

【作者简介】文婧，中共武汉市委党校（武汉行政学院）理论中心讲师，博士。研究方向：中外社会建设与治理比较研究。

乡村社会是国家治理的重要场域，乡村治理是社会治理的基础和关键。党的十九届四中全会指出，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，并将其作为“构建基层社会治理新格局”的重要内容[1]。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》强调，要进一步完善现代乡村治理的制度框架和政策体系，到2035年，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化[2]。健全乡村治理体系，推进乡村治理现代化，是乡村振兴的重要基石，也是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路[3]。文章以武汉市新洲区凤凰镇为例，系统考察近年来该建制镇在党建引领下、法治化轨道上创新乡村治理模式的探索与实践，进而探讨在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下提升乡村治理能力、推动乡村治理现代化的具体路径。

一、凤凰镇的乡村治理实践

武汉市新洲区凤凰镇地处举水河西岸，与麻城市和红安县毗邻，是全国首批建制镇示范试点[4]。近年来，该镇以建制镇试点建设为契机，聘请专业律师团队创设乡村治理体系规范，在法治先行的基础上进一步健全和完善村级党组织领导的村民自治机制，初步形成了党建引领下、法治化轨道上的乡村治理新模式。

1.坚持党建引领，把基层党组织的政治优势转化为乡村治理的服务优势

一是在村级党组织与村委会并存的“二元权力结构”下进一步明确村党支部的领导地位。通过自治章程的形式明确村民委员会成员接受村党支部的领导，村党支部有权推荐村民理事会候选人，村务监督委员会在村党支部领导下开展工作等，全面实现村民自治组织在党的领导下运行。二是创新农村基层党组织设置。组建4个片区综合党委，试行回乡能人、下乡市民、企业出资人（经营者）、镇直机关、部门负责人兼职委员制度，通过打造“党建示范带”、整合优势资源、拓宽资源共享等推动区域经济发展。三是拓展提升“红色阵地”服务功能。加强20个村（社区）的党群服务中心建设，完善综合文化服务中心、退役军人服务站、农家书屋、老年活动中心等公共公益配套设施[5]。每村（社区）成立“红色工作队”，每月至少开展一次服务活动，发挥农村基层党组织在清洁家园、关心关爱空巢老人等工作中的指导作用。

2.坚持法治先行，以法治思维谋划乡村治理，促进社会和谐稳定

一是构建完善的法律规范体系。聘请专业律师团队设计治理体系规范，如《村民自治章程》和《村规民约制定办法》，内容覆盖村级各组织的工作办法、纠纷、合同、檔案、建设工程、房屋翻建、公共用地、村务公开、村务监督等乡村治理实践中最核心最根本的问题。二是深入开展“七五”普法宣传教育活动。建立普法“一制四化”机制，组建以村民小组长为骨干的普法志愿者队伍，在凤凰广场设立法治长廊，在各村（社区）安装法治宣传栏，并以镇会议室为场地建立道德法治讲堂，常年聘请知名人士或邀请先进个人开展道德法治讲座，全面提升乡村干部群众法治和道德素养。三是持续深化乡村法律服务体系建设。推进“一村（社区）一法律顾问”工作，积极发挥村（社区）法律顾问在普法宣传、提供法律意见、处理法律案件、调处矛盾纠纷等方面的作用。加强镇综治办、派出所、信访办和各村委会的协调对接，组织镇20个村（社区）的人民调解员进行网上操作系统培训，努力推动人民调解工作创新升级。

3.坚持自治为本，让村民成为乡村治理现代化的积极参与者和真正受益者

一是健全村民自治机制。创新村级议事协商制度，创造村民参与村民自治的现实基础。一方面通过村民户代表解决外出务工等原因导致村民会议开会难的问题；另一方面以书面征求意见、公告等方式弥补传统开会形式的弊端，调动村民普遍参与村庄事务管理的积极性。二是加强村民理事会建设。设立塆、村两级村民理事会，充分发挥族长、老党员、老干部、经济文化能人等骨干作用，实现村民自我管理、自我教育、自我服务。在各村成立红白理事会和外出务工人员互助理事会，引导村民建立良好乡风民俗，聚集村民力量实现互帮互助，促进村民之间形成精神共同体。三是推进“网格化+十户联防”群防群治工作。充分发挥网格化管理功能，调动村（社区）、组干部、网格员、中心户长、老干部、老党员等积极性，全面收集社情民意、矛盾纠纷、治安、事故隐患、自然灾害等各类信息，做到早发现、早上报、早预防。组织群众参加社会治安保险投保，积极推进“十户联防”工作，切实增强村民的安全感和互助意识。

二、凤凰镇乡村治理实践中存在的主要问题

自2018年5月《村民自治章程》及相关配套制度运行以来，凤凰镇始终坚持在法治框架和法治轨道内推进乡村治理创新与转型，在引导乡村干群树立法治思维、调动村（居）民参与各项事务管理积极性等方面成效显著，但在具体实践中也存在以下问题。

1.村级组织建设存在短板

一些村级党组织体系不健全，有些村只有村民小组组长，没有党小组组长。年轻人外出务工较多，村级党组织党员数量少，无法较好发挥党员先锋模范作用和党组织战斗堡垒作用。

2.村民自我管理、自我约束、自我服务的积极性不高

一方面，乡村社会内部空心化、老龄化倾向明显，大部分青壮年往往春节后就外出务工，不便参与村级事务，留守的多是妇女、儿童、老人，不愿参与村级事务；另一方面，在少数村（社区）内部，一系列的决策、管理、监督等乡村公共事务仍由村“两委”组织包办，甚至由个别主职干部“说了算”，普通村民难以真正参与民主决策、管理和监督之中。此外，现行自治章程等村规民约的内容繁杂冗长，对于文化程度普遍偏低的村民来说，理解、熟悉和记忆比较困难，无法充分激发其参与意识。

3.社会组织在村级事务中的参与感不足

当前活跃于凤凰镇的社会组织主要是到学校、福利院、精准扶贫户等开展活动的外部志愿性、爱心公益类社会组织。虽然也有红白理事会、外出务工人员互助理事会、养老互助协会等本地内生性社会组织，但其具体运作仍在探索之中。乡村公共服务体系不完善，村级社会组织类别较少，共建共治共享的社会治理格局还未完全成型。

4.乡村治理的法治化水平有待进一步提升

一是部分党员干部仍受限于传统农村内生制度下的人治思维，在难以找到明确法律依据的情况下，处理政务、村务及事务往往只依据上级要求，决策的盲目性和随意性较大。一些村对提交“民事民议”的项目事务，不能针对性地在法治轨道内加以引导，导致村民决议的项目不能落地，影响了村民参与议事积极性。二是受居住条件和劳动时间限制，农村普法教育常常难以集中开展，加之普法内容的针对性和实效性不强，法治宣传效果并不理想。一名村（社区）法律顾问联系几个村，有的村一个月仅服务一次，且缺乏动态考核调整机制，律师积极性普遍不高，低成本、高层次、大规模、起长效的公共法律服务体系尚未有效形成。

三、推进凤凰镇乡村治理现代化的对策与建议

提升凤凰镇乡村治理能力和治理水平，必须深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，在完善村级党组织建设、增强村民主体意识、激活社会组织活力、“德法并重”[6]等方面下功夫、做文章，实现从治理理念到治理方式的全面性变革，为乡村治理现代化贡献“凤凰经验”。

1.加强和完善村级党组织建设，夯实基层组织战斗堡垒

一是加强村（社区）党小组长队伍。在所有符合条件的村民小组中单独建立党小组，对党员人数较少的村民小组联合建立党小组。村民小组组长是党员的，可兼任村民党小组组长；村民小组组长不是党员的，先推荐，再通过村民小组党员大会选举出群众威望较高的党员当选村民党小组组长。二是优化村级党组织队伍结构。在本村致富能人、外出经商务工返乡人员、复员退伍军人、大学生村官、青年农民等人群中发展党员，强化村党支部的战斗堡垒作用[7]。三是开展常态化党员教育培训。有效整合党校、职业学院等资源，充分利用远程教育网络终端，切实提高农村党员干部基层治理的能力和水平。

2.增强村民主体意识，提升乡村自治水平

一是修订、简化现行自治章程和村规民约。坚持问题导向，从村民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，对自治章程和村规民约适时修订，进一步提升村民的参与度和认同感。同时，为方便村民理解和记忆，对村规民约的内容进行精心浓缩和逐条提炼，做到简明扼要、朗朗上口、易懂易记，并尝试以牌匾的形式让家家户户上墙，在潜移默化中提高其吸引力和约束力。二是实施村民自治“积分制”管理。以户为积分单位，以户主为积分主体，从镇村监管、社会治安、公益美德、脱贫攻坚等方面设置积分项目，通过奖分和扣分，对村民的行为和综合表现进行量化考核，对积分靠前的家庭户给予资金等物质奖励，破解村民主体缺位、民主管理水平不高、村级组织号召力趋弱等问题。

3.激发社会组织活力，实现乡村协同共治

一是大力培育农村内生性社会组织。培育和发展村级文体组织、互助组织、中介组织等各类社会组织，拓展覆盖村民多样化需求的公共服务项目。建立健全政府向社会组织购买公共服务制度，把村民文体活动的组织、公益性服务项目的经营、社会福利项目的实施和管理等公共服务，逐渐让渡给社会组织。二是积极发展农村社會工作和志愿服务。动员村中有威望、热心社会工作的“五老一贤”组建志愿服务队，协助开展政策法规宣传、矛盾纠纷化解和环境卫生整治等乡村事务。三是争取和吸纳外部社会力量参与乡村治理。统筹整合市、区、镇、村（社区）四级服务资源，到村（社区）开展常态化服务活动，营造共建共治共享的治理格局，吸引更多优秀人才加入农村社会组织中。

4.德法并重，深化法治乡村建设

一是加大普法宣传力度。有针对性地选择与乡村发展紧密相关的法律法规，如征地拆迁、宅基地纠纷、婚姻家庭等知识，采取法律漫画、法制小品等通俗易懂的形式进行深入宣传，注重以案释法，切实增强农村干部、群众的法律意识，形成“办事依法、遇事找法”的法治环境。二是构建多元化纠纷解决机制。加强村级人民调解、治安保卫组织建设，健全区、镇、村（社区）、村民小组四级人民调解网络，积极推进人民调解、行政调解、司法调解衔接联动工作，探索实行人民调解“以奖代补”制度机制，使乡村内部各类矛盾纠纷及时化解在基层。通过完善经费保障、建立考核评价机制、聘请法律专业本科生和研究生等方式推动“一村（社区）一法律顾问”制度规范化，加大公共法律服务供给。三是提升乡村德治水平。充分利用“百姓大舞台”“道德讲堂”等阵地资源，广泛开展“优秀党员”“优秀村干部”“最美人物”“最美家庭”等评选表彰活动，大力弘扬社会主义核心价值观和“仁、义、礼、智、信”等传统美德，实现道德规范对村民行为的软约束。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[2]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625. htm，2019-06-23.

[3]马桂萍，赵晶晶.习近平关于乡村治理论述的科学内涵[J].科学社会主义，2020（1）.

[4]万凌.新洲凤凰镇成武汉唯一建制镇[N].长江日报，2020-01-04（2）.

[5]孙培运.建制镇示范试点的建设与发展研究——以武汉市新洲区凤凰镇为例[D].中共湖北省委党校，2018.

[6]邓大才.走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象[J].社会科学研究，2018（4）.

[7]曹海军，曹志立.新时代村级党建引领乡村治理的实践逻辑[J].探索，2020（1）.

责任编辑：钟雪