四川省中型灌区存在的问题及对策浅析
2020-01-04
(四川省农田水利局，成都，610015)
四川省有中型灌区352处，包括重点中型灌区84处，一般中型灌区268处。设计灌溉面积74.97万hm2，有效灌溉面积44.39万hm2，占四川省有效灌面的27.9%，其中实际灌溉面积36.92万hm2。四川省中型灌区在农业、生活、生态以及防洪等方面发挥着不可替代的作用。
1 四川省中型灌区存在的问题
1.1 工程老化失修，计量设施缺乏
(1)工程情况整体较差。全省中型灌区灌溉渠道总长26600.20km，完好长度13975.07km，完好率52.54%；衬砌长度14314.77km，衬砌率53.81%；灌溉管道3819.49km，管道化率14.36%；排水沟总长4647.85km，完好长度1668.37km，完好率34.9%；渠(沟)道建筑物总数49847处，完好处数24475处，完好率52.3%。
(2)计量设施严重缺乏。全省中型灌区斗口及以上分水口数量总计17141个，有量测水设施的分水口数量668个，计量设施安装比例3.90%。大多数中型灌区只进行了干渠计量，无法满足农业用水计量到用水户的要求。
1.2 用水管理粗放，水费收取困难
(1)用水管理粗放。四川省中型灌区实际供水总量61.87亿m3，已办理取水许可的取水量28.18亿m3，占总供水量的45.54%。总量控制与定额管理制度、农业初始水权制度落实情况欠佳。
(2)农业用水定价低。据不完全统计，重点中型灌区全成本核算价格0.251元/m3，而价格主管部门核定的农业水价为0.135元/m3，占全成本核算价格的53.8%，一般中型灌区情况相似，均存在核定的农业水价远低于农业供水成本的情况。
(3)农业用水收费难。以2019年度为例，全省中型灌区农业灌溉应收水费10150.76万元，实收水费3764.66万元，实收率仅为37.09%。
1.3 经费落实不足，管理主体缺位
(1)灌区管理单位经费保障不足。四川省中型灌区设有独立的灌区管理单位，负责灌区骨干工程管理。全省灌区管理单位核定管理人员经费26041.61万元，实际落实经费24010.70万元，人员经费落实率92.20%；核定工程维修养护经费16179.50万元，实际落实经费4297.60万元，维修养护经费落实率26.56%。
(2)田间工程管理主体缺位。中型灌区田间工程管理和用水管理的主要形式是农民用水户协会，全省中型灌区共有用水户协会622个，覆盖灌溉面积18.39万hm2，仅占中型灌区有效灌面的41.42%。
2 问题成因分析
2.1 灌区建设维护资金投入少导致工程状况差
首先，四川省大部分中型灌区建于20世纪50、60年代，经济条件差，建设标准低；其次，2001年以来通过农业综合开发资金和水利发展资金对重点中型灌区开展了一批节水配套改造项目，但亩均投资仅434.33元，远低于中型灌区改造投资需求；再者，灌区工程维修养护经费严重不足，导致水利工程无法得到有效的维修与养护。
2.2 各方节水意识不足导致用水管理粗放
四川省水资源相对丰沛，长期以来农民形成了较为普遍的“大水漫灌”农业用水思维；灌区管理单位多年以来重点关注灌区工程建设问题，对灌区用水总量控制、定额管理落实不到位；政府对农业用水粗放的现象习以为常，加之对农业水价综合改革促进节约用水和灌区良性运行的目的认识不足，对改革的重视程度不够，措施单一，农业水价总改革推进乏力，用水管理粗放的问题没有采取根本性的解决措施。
2.3 灌区管理体制不成熟导致效益难以充分发挥
一方面，灌区水费收入、财政补助等经费来源不能满足灌区管理单位公益性人员基本支出和工程维修养护经费支出。以2019年统计为例，全省中型灌区收入与支出存在10148万元的缺口。人员经费不足导致专业技术人才流失，维修养护经费不足导致工程老化、退化加快，效益不能充分发挥。
另一方面，田间工程的管理由水利部门、农业农村部门协调配合，共同推进。部门间分工界限不明，导致责任主体不清，田间工程管理和用水管理不良。
3 对策
3.1 系统规划，理清全省改造思路
在中央、省级以及地方资金有限的情况下，中型灌区的建设要统筹考虑、系统规划。应当在对全省中型灌区基本情况充分摸底的基础上，按照“农业水价综合改革机制成熟、灌区管理单位‘两费’落实率高、受益地方政府积极性高、灌区改造内在需求迫切、灌区改造预期效益好”的原则确定一批优先改造对象，以“改造一个，销号一个”的原则对灌区进行改造，打造具有示范引领作用的中型灌区，再以点带面，全面铺开。
3.2 因地制宜，合理确定改造内容
首先要对灌溉水源工程、骨干输配水工程及管理设施进行改造，完好率达到90%以上；其次要完善计量设施体系，骨干工程与田间工程分界口及以上各级分界口计量设施全覆盖，并根据实际供水情况进一步细化，计量到各类用水户。有条件的地区积极推进节水灌溉，通过推广渠道管道化改造等措施，提高灌溉水利用效率；积极推进生态化建设，协调灌区工程设施与自然环境，发挥灌区调节气候、服务景观、改善乡村生活质量等多项功能。
3.3 多头并举，提高用水管理能力
(1)落实取水许可制度。按照《取水许可和水资源费征收管理条例》(国务院令第460号)，严格落实取水许可制度。
(2)推进农业水价综合改革。探索实施农业水权制度，实行总量控制、定额管理，将农业用水总量分解到用水主体，推动计量用水。同时，建立水价形成机制和水价动态调整机制，以价格为杠杆，提升农民节水意识。
(3)信息化管理。建立信息化管理平台，实现农业用水实时监测、远程控制，为农业用水计量收费提供基础条件。
(4)节水宣传。政府主导，大力宣传，培养农民形成“水是一种商品，用水就要收费”的意识。
3.4 强推改革，提升管理服务水平
一方面，通过农业水价综合改革促进水费征收，增加灌区管理单位水费收入；通过灌区管理体制改革，落实灌区管理单位人员经费、工程维修养护经费；多渠道筹集资金，为灌区提供经费支持。减少灌区管理单位人才流失，加强灌区工程维修养护，保障灌区良性运行、发挥效益。同时，通过标准化、规范化管理，加快灌区管理现代化进程，提升灌区管理单位管理能力和服务水平。
另一方面，要推进农民用水户协会建设和运行。加大对协会的资金支持和政策支撑，建立协会运行管理规范，将田间工程养护和用水管理责任明确到协会，充分发挥协会在田间的主力军作用。
4 建议
近年来，由于城市建设占地、种植结构调整与灌溉供水不配套、农村劳动力向城市转移、农村人口老龄化等原因，灌区实灌面积逐年减少，长此以往，将严重影响国家粮食安全。水利部门与农业部门作为农业灌溉的供水方和用水方，应当打破部门壁垒，共同谋划灌区发展，合力促进灌区有效灌面多增少减，为国家粮食安全做好基础保障工作。在实施灌区建设时，应与农业部门已经明确的粮食功能区、现代农业园区、高标准农田建设规划相结合，大力促进乡村振兴和现代农业发展；未明确农业发展规划的灌区，水利部门与农业部门要加强交流，理清灌区农业供用水关系，充分考虑灌区近期、远期农业种植结构调整、灌面萎缩等对用水需求的影响，建立协调的供用水关系。
