PEFA 评估在相关国家应用效果及启示分析

王倩楠

内容提要：世界银行开发的PEFA 框架是财政管理能力的重要“体检”系统，目前已在151 个国家和地区得到应用。从一些国家和地区的应用情况来看，效果比较明显。例如，PEFA 评估成功诊断出巴西财政管理系统的可预测性不足；PEFA 评估有效提升了印度财政战略管理能力；PEFA 评估为南非豪登省政府提供了提升财政能力的系统性解决方案。当前，为了提升我国财政管理能力，也有必要合理运用PEFA 工具，基于国情对PEFA 进行改造，使之在不降低对财政管理能力评估能力的同时更加适应中国国情，使PEFA“中国化”。

一、PEFA 评估及其应用概况

PEFA 是世界银行开发的一套财政管理能力评估系统，通过对财政管理系统的管理能力进行评价反作用于财政管理系统，实现财政管理能力提高。PEFA 是一种标准和参考工具，为利用定量的衡量绩效的指标来评估和报告财政管理的优缺点构建了框架，其设计思路是运用一种可在连续性评估中复制的方法，提供特定时间点的财政管理绩效情况，并概述其随时间推移发生的变化。PEFA通过提供一系列关于财政管理制度、体系和流程的指标来衡量和监测绩效，帮助政府实现财政管理实践的可持续改进。

截至2019 年8 月31 日，世界银行已经对151 个国家和地区的财政管理情况进行了PEFA 评估（含计划评估）。其中，26 份评估尚处于计划评估阶段，已完成评估595 份，其中评估结束后完成的评估报告有533 份，另外62 份评估报告仍停留在报告草案状态。最早进行PEFA 评估的国家是阿富汗和赞比亚，“金砖国家”俄罗斯、巴西、印度和南非均至少开展过一次PEFA 评估。

按时间顺序，PEFA 可分为PEFA2011 框架、测试版PEFA 框架和PEFA2016 框架三个版本，测试版PEFA 框架是为从PEFA2011 改进到PEFA2016 过程中间发展的版本。测试版PEFA 框架分别被格林纳达和巴布亚新几内亚独立国于2015 年、突尼斯于2016 年应用于中央政府财政管理评估；巴西圣卡塔琳娜州和摩洛哥卡萨布兰卡分别在2015 年和2016 年应用测试版PEFA 框架进行地方政府财政管理评估。PEFA2011 版本被应用于494 份财政管理评估中，其中中央政府财政管理评估288 份，地方政府财政管理评估206 份。2016 年PEFA 框架重大升级后，应用PEFA2016 框架开展的财政管理评估共119 份，其中中央政府财政管理评估73 份，地方政府财政管理评估46 份。

应用PEFA 开展的中央政府财政管理评估共有364 份，地方政府财政管理评估257 份（见表1）。最初集中于中央政府层面财政管理评估的PEFA，在后续发展中也被广泛地应用于地方政府财政管理评估。在26 份计划评估中，2019 年的3 个计划开展财政管理评估的地方政府未注明适用的PEFA 版本。

表1 不同版本PEFA 框架在不同层级政府评估中的应用情况

二、PEFA 评估在相关国家的应用效果

（一）PEFA 评估成功诊断出巴西财政管理系统的可预测性不足

巴西进行PEFA 评估时应用的是PEFA2011 框架，包括28 个指标、69 个维度，涵盖了一个开放有序的财政管理系统的六个关键要素：（1）预算的可信度：预算是现实的，并按计划执行。（2）预算的全面性和透明度：预算和财政风险监督是全面的，财政和预算信息可供公众使用。（3）基于政策的预算编制：预算是在适当考虑政府政策的情况下编制的。（4）预算执行的可预测性和可控性：预算以有序和可预测的方式执行，并设置对公共资金使用行使控制权和管理权的安排。（5）会计核算和报告：编制、维护和传播足够的会计记录和信息，以满足决策控制、管理和报告的目的。（6）外部审查和审计：对公共财政审计和行政部门的审计后续行动进行安排。

为聚焦重点，PEFA 工作组结合巴西的实际情况进行定制评估，以反映政府的改革重点和主要财政工作，旨在对特定领域进行深入评估和研究。考虑到《财政责任法》对预算透明度和全面性要求较高，联邦政府财政管理系统在预算透明度和全面性方面有望取得很好的评估成绩，在某些其他方面可能还需要得到加强。PEFA 工作组与巴西联邦政府方面经过讨论后确定，重点关注年度预算流程的信誉和预算可预测性相关领域。

税收政策的可信度在一定程度上为获取税收收入提供保障，税收政策的可信度较差会影响税收收入的征缴，从根本上削弱财政管理系统防范风险的能力；预算的可预测性保证财政管理系统在预算偏离目标时及时监控、识别风险，如果预算的可预测性较差，财政管理系统及时识别、监控预算偏离目标等风险的能力就会被削弱。

根据中央计划部和财政部等关键部门提供的信息，PEFA 评估对各指标进行评分和解释，评估结果显示巴西财政管理领域存在的主要问题可能是：预算收入的可预测性较低，税收政策的可信度较差；预算计划和管理过程中，存在支出承诺不断增长和年度预算大额调整现象，如何管理支出承诺增长和年度预算大额调整是个大问题；现金管理水平影响支出管理的可预测性，在当前的现金管理系统中，财政部由于不确定实际现金付款的时间，可能会难以为长期项目安排付款的优先次序。其中，税收政策的可信度较差，直接影响可用的财政资源总量，从根本上削弱财政管理系统防范风险的能力；预算收入预测性低导致可用财政资源预测性低，削弱财政管理系统控制由预算执行得不到保障以及资产负债管理不力带来风险的能力；年度预算存在大额调整，导致预算执行过程中的可控性降低，影响财政管理系统对预算执行偏离计划、预算偏离政策目标等风险的监控；现金管理水平影响支出管理的可预测性，支出管理的可预测性可以保证在支出发生偏离计划时及时监控，及时识别风险，而现金管理水平影响了支出管理的可预测性，削弱了财政管理系统及时识别、监控风险的能力。

针对评估发现的问题，PEFA 评估报告提出了相应措施规范财政行为，以提高财政管理系统及时、准确地识别和防范风险的能力，提高财政管理能力：（1）要从技术角度和达成政策共识方面，提高预算收入预测和税收政策的可信度，提高财政管理系统防范由财政资源总量不足、预算执行得不到保障以及资产负债管理不力带来的风险。（2）在预算计划和预算管理方面，加强对不断增长的支出承诺和高额的年度预算调整的管理，加强财政管理系统对预算执行偏离计划、预算偏离政策目标等风险的监控。（3）在不冲击《财政责任法》前提下，PEFA 工作组将考虑各种机制，以支持项目管理者在现金管理中具有更大的可预测性和确定性，保证财政管理系统在支出发生偏离计划时及时监控和识别风险。

（二）PEFA 评估有效提升了印度财政战略管理能力

印度联邦政府借助PEFA2011 框架对财政管理系统进行评估，有效的财政管理系统的三个主要目标是总体性财政纪律、战略性资源配置和有效的公共服务提供。PEFA 评估发现，在许多领域，印度政府已经努力采取措施完善财政管理系统，包括制定相关法律和确立相关体制机制，但在实践中尚存许多不足。PEFA 评估通过对印度联邦政府财政管理情况进行“体检”诊断，发现其存在以下问题。

总体财政纪律方面，印度没有建立有效的财政纪律。评估发现，缺少长期支出计划，缺乏可靠的宏观经济预测作为预算依据，在制定用来指导下一年度支出承诺的支出计划时缺乏长期视角；总体上缺乏有效的财政风险评估，年度预算支出模式不平衡，预算执行过程中缺乏有效的计划管理，在财政年度结束时才出钱；缺乏硬预算约束，内部控制和内部审计系统薄弱是财政管理系统的重要弱点，这些问题限制了总体性的财政纪律。尽管印度已经制定了外部审计工作机制，有助于立法机构对行政机关实施控制，但审计报告的审查过程比较薄弱，不利于外部审计有效性的发挥。

战略性资源配置方面，由于缺乏完善的部门战略，战略性资源配置不足。完善的部门战略应以政府目标为基础，为实现这些目标制定计划并进行成本核算，使资源配置与部门战略中规定的优先次序相一致。印度“十一五”计划在总体上保证了战略性的资源配置，但只是为各部门提供了一个概念性框架，在资源的调动、分配以及组织结构等方面“十一五”计划和预算之间存在分歧。

公共服务提供方面，在印度联邦安排中，地方政府在提供公共服务方面负有广泛的责任，但是联邦政府可以通过制定专门的中央计划干预地方政府，以改善公共服务的提供。联邦政府通过有效监控对服务提供政府的转移支付、通过政策措施提供指导和对公共服务性能进行评估，发挥其在促进有效公共服务提供中的作用。由于公共服务主要由地方政府负责，在对联邦政府进行评估时，几乎没有机会评估公共服务提供方面的情况；有关实际的公共服务提供和财政资源可用性的信息，主要是向公共服务的直接提供部门即地方政府提供，这些信息在联邦一级十分有限，因此联邦政府很难针对其制定整体性的计划。

印度联邦政府通过开展PEFA 评估，确定财政管理改革的重点。PEFA 评估报告为印度联邦政府后续制定和实施财政管理改革战略提供参考，PEFA 评估后，印度联邦政府开始注重改善财政管理系统和流程，包括预算规划、预算流程、资源管理、内部控制和审计、会计和报告以及外部审计。联邦政府任命研究小组，对财政管理系统的各个方面进行研究并提出改革措施。

（三）PEFA 评估为南非豪登省政府提供了提升财政能力的系统性解决方案

南非财政部数据显示，豪登省预算规模在南非九省中排第二，占预算总额的19%。在教育、卫生、社会发展、就业和经济增长方面的预算支出，豪登省也位列第二。鉴于豪登省的重要地位，豪登省PEFA 评估不仅会建立财政管理绩效基准，用于制定、打包和实施有意义的政府改革，而且还将协助国库制定财政、部门和减贫政策，并根据通过该省PEFA 评估确认的结果，深化财政分权。

PEFA 评估结果显示，豪登省财政管理领域存在的主要问题可能是：收入预测能力不足在一定程度上削弱预算可信度且存在财政收入低估现象；预算文件无法从豪登省各个部门的网站上轻松访问，财政透明度不高；财务报告存在明显问题，其财务报告由于重大错误陈述而进行过修订，而且还存在大量赊账交易；某些部门存在不严格遵守法律法规、执行控制不严谨的问题；政府采购违规行为多次出现，在采购合同管理方面比较薄弱，存在合同管理不善和缺乏清晰可执行的合同程序等问题，缺乏独立的采购申诉处理机制，依赖于透明度较低的解决机制，在处理受害的弱势竞标者投诉方面效果有限。其中，收入预测能力低导致可用财政资源预测性低，削弱财政管理系统控制由预算执行得不到保障以及资产负债管理不力带来风险的能力；财政透明度有助于财政管理系统接受外部监督，规避不透明操作蕴含的风险，财政透明度不高削弱了财政管理系统及时识别、监控风险的能力；完整的会计核算和报告体系，可以对预算执行和资产负债管理进行监督，财务报告存在明显问题，削弱财政管理系统防范财务数据造假等风险的能力；政府采购违规不仅造成财政资源的浪费、预算执行与目标的偏离和政府资产管理的有效性，还会损伤政府的公信力，从根本上削弱财政管理系统应对风险的能力。

评估结束后，PEFA 提出相应措施规范财政行为，以提高财政管理系统及时、准确识别和防范风险的能力，豪登省政府意识到评估报告中揭露的财政管理系统主要问题，已与审计和监督机构一起采取措施解决其中的许多问题，尤其已经按照国家财政部制定的改革议程、指南和标准，对财政计划和预算、省级会计系统、部门会计系统进行现代化改造，以加强财政管理系统建设。

三、几点启示

PEFA 通过标准化的指标和支柱设计，确定了一套“不错”的财政行为规范，基于引导财政行为设计指标体系对财政管理系统的关键要素进行评估、对内部控制框架的有效性进行评估，系统评估现有财政管理系统控制总体风险的能力，评估财政管理系统对实现财政管理目标的支持力度；通过系统评估财政管理系统控制风险的能力，充分揭示政府财政管理系统在控制财政风险方面的薄弱环节，最后在评估报告中为进一步提升财政管理系统控制风险的能力提供指引；通过引导财政管理系统风险控制能力的提升，促进被评估政府提高财政管理能力、促成财政管理目标达成。在具体指标体系设置上，PEFA 框架体现了精细化管理的思想。

（一）PEFA 是一套不错的财政管理能力“体检”工具

实践证实，PEFA 有助于促进被评估政府提高财政管理能力。从金砖国家开展PEFA 评估的实践中，可以发现无论是中央政府还是地方政府开展PEFA 评估，均可在一定程度上有助于改进财政管理。实践证实PEFA 评估指标抓住了政府财政管理的核心要素，PEFA 评估可以对中央政府和地方政府的财政管理系统进行很好的“体检”，系统评估财政管理系统识别、监控风险的能力，评估财政管理系统对实现财政管理目标的支持力度；通过系统评估财政管理系统控制风险的能力，充分揭示政府财政管理系统在控制财政风险方面的薄弱环节，最后在评估报告中通过引导行为，为进一步提升财政管理系统控制风险的能力提供指引，有望帮助决策者确定后续的改革工作方向，通过引导财政管理系统风险控制能力的提升，促进被评估政府提高财政管理能力、促成财政管理目标达成。

（二）基于“引导行为—规避风险—达成目标”思路合理应用PEFA

管理的实质是“引导行为—规避风险—达成管理目标”的过程，通过一系列制度安排来引导和规范行为，引导和规范行为可以规避管理过程中的风险，控制管理过程中的风险有助于最终实现管理目标；也就是说在管理活动中，想要达成管理目标，必须要做到规避风险，而想要规避风险，必须做到引导和规范行为。

PEFA 可对中央和地方政府的财政管理系统识别、监控风险的能力进行不错的“体检”，评估财政管理系统识别、监控风险的能力。例如，巴西联邦政府开展PEFA 评估时，重点关注年度预算流程的信誉和预算可预测性相关领域，评估财政管理系统识别、监控风险的能力，发现可预测性不足削弱了财政管理系统的风险控制能力。

（三）合理运用PEFA 工具，提高我国财政管理能力

我国与巴西、俄罗斯、印度和南非同属金砖国家，发展阶段相近，他们的实践证明，开展PEFA评估确实可以对中央政府和地方政府的财政管理系统进行不错的“体检”，通过“体检”确实可以发现财政管理系统在控制风险方面存在的问题，这有望帮助决策者确定后续的改革工作方向；PEFA 评估报告可以通过引导行为促进其完善财政管理系统，提高财政管理系统控制风险的能力，提高财政管理系统支持财政管理目标实现的程度。我国的财政管理系统也可以尝试应用PEFA 进行这样的“体检”，通过“体检”发现财政管理系统在控制风险方面存在的问题，采取措施完善财政管理系统，提高财政管理系统控制风险的能力，提高财政管理支持财政管理目标实现的程度。

借鉴PEFA 开展财政管理能力评估、完善地方财政管理能力建设可考虑以下思路推进。一是可以在2014 年财政部发布的《地方财政管理绩效综合评价方案》（以下简称《方案》）基础上，借鉴PEFA 的理念和体系对《方案》进行完善，探索在《方案》基础上增加对预算的预测功能、预算与地方宏观政策的匹配性、完整的政府会计报告体系和对外部审查和审计等相关内容的评价，通过引导行为不断提高财政管理系统控制风险的能力，关于具体的指标设计等细节问题，仍需进一步研究。二是在具备一定基础的地方政府试点开展PEFA 评估，在实地应用中，探索应用PEFA 需要具备哪些条件和基础、应用过程中需要格外关注哪些注意事项；并在试点评估中不断结合国情对PEFA 进行改造，使之在不降低对财政管理能力评估性能的同时更加适应中国国情，使PEFA“中国化”。