贸易争端背景下特朗普政府农业贸易补贴政策研究

刘传平 徐 鹏

自特朗普政府上台以来，美国挑起了同中国、欧盟、加拿大、墨西哥、印度等国的贸易争端，致使美国的农产品遭受了高关税报复和其他贸易壁垒的限制，出口形势严峻。美国农业补贴政策在一定程度上抵御了贸易争端对农业的冲击。特朗普政府在既有的补贴工具基础上，针对因外贸受损的农户启动了新的补贴方式，且补贴额度庞大，补贴的具体内容和影响效应值得关注。

一、美国应对贸易争端的既有农业补贴政策

美国的农业补贴政策主要由联邦政府承担，为农业发展提供了60多个细分领域的补贴项目。从内容类别上可以分为两大类：一类是根据农产品产量和价格进行的产品补贴；另外一类是直接通过财政支出对农业的科研、保护、救灾和营销进行的补贴。前者可以理解为间接补贴，主要包括农作物保险(crop insurance)、农业风险补贴(agricultral risk coverage)、价格损失补贴(price loss coverage)、市场营销贷款(marketing loans)；后者为直接补贴，包括保护计划(conservation programs)、救灾援助(disaster aid)、研究和其他资助(research and other support)等，这些援助主要涉及土壤改善和休耕等农田保护、自然灾害救助、农业科研及信息服务，与对外贸易的直接关系不大。

在上述补贴中，与价格机制和市场形势密切相关的是农作物保险、农业风险补贴和价格损失补贴三类。因此，当美国与其他国家发生贸易冲突，美国农业出口受到外国高关税影响时，农产品价格波动将促发这三类补贴的启动。补贴具体情况如下：① 农作物保险是所有补贴中支出项目最大的一类，该项目由农民自愿选择参加，采取政府和农民分摊保费的政策。根据统计，美国联邦政府在2014年至2018年间平均每年支付67亿美元的保费，政府分摊保费的62%左右，农民承担剩余部分。另外，联邦政府还为16家提供保险的私营保险公司每年支付约15亿美元的管理运营费用。农作物保险涵盖了100多种作物，但主要支付对象是玉米、棉花、大豆和小麦等大规模种植的作物。现行保险产品中，大约有80%是基于收入的保险产品，另外20%是基于产量的保险产品。实际上农民得到的索赔额度远多于其保费支出。据统计，2000年至2018年之间，农民通过理赔的方式获利总额达 650亿美元。② 农业风险补贴是在每英亩收入低于基准或保证水平时给予农民的补贴，因经济原因的价格下降和自然原因的单产下降都享有此项补贴。2017年联邦政府的农业风险补贴支付额度是37亿美元。③ 价格损失补贴是根据国会制定的参考价格与全国农作物平均价格的差额进行的补贴，由于参考价格被定得很高，因此补贴启动的可能性较大。该项目覆盖了20多种作物。2017年联邦政府对价格损失补贴支付约32亿美元。农场在选择农作物保险后，可以在风险补贴和价格损失补贴中再选择一个保障措施，因此当出现损失时可以获得双份补贴。

在理论上，市场营销贷款的补贴模式也可能被贸易争端导致的价格下跌激活。这一补贴模式始于罗斯福新政时期的“无追索权贷款”，农民在播种后，以未来收获的农产品为抵押向联邦信贷机构贷款,如果收获时农产品的市场收益超过贷款利息,则卖掉农产品归还贷款,如果收益低于利息则将农产品直接抵押给信贷机构。由于贷款利率较高，农民倾向于直接将农产品交给信贷机构，因此形成了高库存，随后美国将该政策逐步改变为市场营销贷款，并调低了信贷利率。这一政策一直延续至今。近些年抵押价格只有市场价格的40%～60%,因此只有因贸易争端导致美国农产品价格暴跌到原有价格的40%～60%时，补贴才会启动。实际上从特朗普上台到现在，贸易争端并未导致美国农产品价格暴跌一半的情况发生，因此该补贴未启动且未来几年内启动的可能性较小。2017年和2018年该项补贴近乎为0，2015年和2016年的年均支出也仅有1.6亿美元。

二、特朗普政府的农业贸易援助计划

美国为了减轻贸易争端对农业生产的影响，在正式对中国加征关税的2018年7月，美国农业部宣布启动当年120亿美元的贸易援助计划。该援助计划包括三个项目：市场促进项目(Market Facilitation Program)、食品采购和分配项目(Food Purchase and Distribution Program)、农业贸易促进项目(Agricultural Trade Promotion Program)。特朗普政府贸易补贴政策的出台有着特定的背景，而且补贴的内容和方式也体现了新的特点。

(一)政策背景

1.既有的政策补贴力度下降

特朗普政府在2018年通过了新的农业法案，在农业补贴的方式上基本延续了2014年农业法的做法。但在减少财政赤字和缩减政府开支总原则指导下，农业补贴项目进行了适当压缩和调整，补贴力度呈下降趋势。2018年农业法规定在2019—2024年五个财政年度期间农作物保险项目支出为780亿美元，略有降低；由于农业风险补贴更受欢迎，农业部增加了该项补贴力度，预计未来五年支出210亿美元；未来五年价格损失补贴则为60亿美元，比之前的农业法案大幅下降。从总体上看，这三项补贴的支出在将来会年均减少约19亿美元，下降幅度在15%左右。当贸易争端引发美国农产品外销困难和价格下跌时，三类补贴机制会被触发，从而实现对农业生产者的补贴。但是上述补贴并非全额补贴，以价格损失补贴为例，补贴额的计算方法是目标价格与市场价格之差，再乘以单产和面积，单产按该农场5年均值的90%核算，面积按5年均值的85%核算，两者相乘相当于产值的76.5%。因此，在原有补贴的政策之下，遭受贸易争端影响的美国农业生产者依然存在遭受损失的可能。

2.美国近几年农业盈利形势严峻

农业净收入(net farm income)是衡量美国农场所有作物和牲畜盈利能力的综合指标，是反映农业经济形势的晴雨表。2013年，美国的农业净收入达到历史高峰——1366亿美元，随后不断下滑，到2017年下降到755亿美元，下降幅度达到44.7%，这种断崖式下跌表明了农场盈利能力和农民收入的严峻形势。2018年年初，美国农业部经济研究服务中心(USDA Economic Research Service)曾警告指出，在不采取任何补贴政策的情况下，2018年美国农业净收入将降至595亿美元，为12年来最低水平。与此同时，特朗普政府还在2018年农业法中缩减了营养和食品援助(如食品券)项目的支出，预计未来五年该项目的支出为3260亿美元，而2014年农业法的预算则为4890亿美元，这意味着美国农业生产部门将会减少1600多亿美元的政府采购需求。

3.中国的贸易反制措施精准有效

美国政府于2018年7月6日起正式对价值340亿美元的中国商品加征25%的进口关税，而中国随即对同等规模的美国商品加征同比例关税，其中大豆等美国输华农产品首当其冲。2017年，中国自美国进口约140亿美元的大豆、30亿美元的畜产品和15亿美元的谷物。照此计算，2018年度美国约有近200亿美元的出口农产品会受到中国政府高关税的影响，占据美国1400亿美元农业出口值的近1/7。在中国执行新的进口关税之后，当月美国农产品出口价格指数环比下跌5.3%，创7年来的最低值，其中大豆下降幅度达到14.1%，到2018年年底，大豆价格累计下降20%，这说明中国贸易反制措施有效打击了美国农产品。从双层博弈的角度分析，美国对华贸易谈判面临着美国国内农业利益集团的压力，而农业贸易补贴使特朗普政府最大程度地满足农业利益集团的需求，同时弱化中国报复性农业关税的不利影响。因此，美国的农业贸易补贴具有很强的针对性和策略性，“攘外必先安内”的意味十分浓重。正如美国农业部长珀杜(Perdue)所称：“如果中国和其他国家简单地‘纠正’其行为，所有这些(补贴)明天都可能消失。但与此同时，我们今天宣布的计划为总统赢得了时间，有利于达成长久的贸易协议，使我们整个国家的经济受益。”因此，出台新形势下有关美国农业贸易的相关补贴政策成为摆在特朗普政府面前的必然选择。

(二)贸易援助计划内容

2018年和2019年，美国农业部连续制定并发布了农业贸易援助计划，以应对外部贸易争端对美国农业的冲击，涵盖了市场促进、食品采购和分配、农业贸易促进三大项目(见表1)。

表1 2018—2019 年美国农业贸易援助计划情况 单位：亿美元

市场促进项目补贴的目的是弥补关税导致的农产品价格下跌带给农场的损失，是一种直接补贴的模式。市场促进项目的补贴分为三类农产品:非特产类作物(包括玉米、大豆、小麦、棉花等大规模种植作物)、特产类作物(如坚果、樱桃等水果)，以及生猪和乳制品。2018年的补贴率计算方式如下：美国农业部通过模拟征收报复性关税和不征收报复性关税的双边贸易量来预估贸易损失总额，然后用差额除以2017年作物总产量，确定某类农产品每蒲式耳(水果是每磅)的全国统一补贴率。由于每种作物的补贴率是全国一致的，意味着单位产量较高的种植者将获得更大的补偿。另外，生猪的支付率是8美元/头，每个农场的支付数量是2018年7月15日至8月15日期间的存栏量。每个农场有资格获得每类最高25万美元的补贴，如果该农场生产多个类别的农产品，所有类别相加获得补助的上限是50万美元。但是年收入在90万美元以上的大型农场不在支付行列。由于这些补贴的目的是补偿农民因贸易争端导致价格下跌的损失，因此被视为生产者的贸易或业务的收入，所以他们需要缴纳自营职业税(self-employment tax)以及联邦所得税。美国农业部从2018年9月4日起开始向农产品生产商提供补贴，补贴额度为某类农产品2018年总产量的50%乘以补贴率。2018年12月1日起，又启动第二轮补贴，对剩余50%的总产量发放第二笔支付款，共有大豆、生猪、棉花、高粱、乳制品(牛奶)、小麦、玉米、新鲜甜樱桃、去壳杏仁等9种农产品得到补贴。截至2018年年底，该项目一共拨付资金95.674亿美元，到2019年10月，共有86亿美元的资金执行到位。同时，农业部拨付12亿美元启动食品采购和分配项目，使用该资金购买受贸易报复影响的其他农业商品，如水果、蔬菜、加工食品、牛肉、羊肉等，农业部的食品和营养服务中心将这些商品分发给食品银行(food banks)、学校和其他为低收入人群服务的机构；拨付2亿美元启动农业贸易促进项目，由农业部对外农业局负责管理这一项目，为美国农业生产者开发新的出口市场提供资金援助。

由于中美两国在2019年上半年未达成实质性贸易争端解决协议，高关税对美国农业出口的影响继续存在，美国政府在2019年度提出了高达160亿美元的贸易援助计划，比2018年援助额度提升30%以上。2019年5月23日美国农业部宣布该年度的市场促进项目支付金额将达到145亿美元，补贴的农作物种类也从9种上升到41种。2019年补贴率的计算方式与2018年有所不同，更为复杂。非特产类作物的计算以每个县为单位，以过去十年内报复性关税和其他贸易壁垒对该县各类农作物造成的经济影响为依据，计算出损失的总额度，然后统计该县在过去3年间向农业部汇报的种植面积平均数，用贸易损失总额度除以年均种植面积计算出每英亩土地应当补贴的费用，即为补贴率。对于特产类作物，如果一个州有足够的数据支撑，则可以根据该州生产者过往向农业部农业服务局报告的数据确定每个州每英亩的补贴率，或根据适用的作物保险政策计算特产作物的付款。如果没有足够的数据，将使用国家统一的补贴率。市场促进的支付金额将根据市场情况和贸易情况分为三个轮次发放：第一轮是在8月中下旬，补贴额度按照2019年每个农场实际耕种总面积的50%乘以适用补贴率来计算；第二个轮次是在11月，按照总面积的25%计算；第三个轮次是在2020年的1月(已宣布执行)，按照总面积的25%计算。2019年的付款面积不能超过2018年的付款面积，这一限制是为了防止农民通过开拓新的草地或不常耕种的土地增加获益。截至2019年9月底，美国已经执行完52亿美元的补贴资金。在其他两个项目方面，食品采购和分配项目由2018年的12亿美元拨款增加至14亿美元，农业贸易促进项目的拨款由2亿美元压缩至1亿美元。

三、特朗普政府农业贸易补贴政策的影响分析

(一)稳定农业生产的同时扭曲了市场

特朗普政府颁布农业贸易援助政策的目的是稳预期、稳生产。在生产经营方式上，美国多数农场在播种时向金融机构借贷，购买种子、化肥、农药、设备等生产资料，到收获时卖出农产品以归还贷款。如果预估收获时农产品难以出售、价格低于贷款成本，那么农民将选择弃耕，这将影响农业生产的稳定性。美国的玉米、大豆、小麦、棉花、大米等作物的交易多以大宗农产品期货的方式进行，商品交易商在公开交易中承诺在特定日期以约定价格买进或卖出农产品。中美之间的贸易争端势必会降低期货商对美国农产品的估值，农民的预期收入也会降低。因此，特朗普的农业贸易补贴政策在一定程度上会稳定美国农业生产。如前文所述，2018年年初，美国农业部曾预计当年农业净收入为595亿美元，但是经过2018年的市场促进项目补贴农作物保险、农业风险补贴、价格损失补贴后，美国实际的农业净收入达到了840亿美元，比2017年上升了41%。农业净收入的改善，主要是由联邦政府增加的补贴所推动。如果继续执行当前的补贴政策，2019年的农业净收入将增加85亿美元，达到925亿美元，增速达到10.2%。由此可见，在政府强力补贴的刺激下，农民的预期收入将会持续上涨。因此，农民将继续选择跟进生产而非弃耕，对国际市场依赖程度较高的农场也不会大面积破产，美国的农业生产将保持平稳有序进行。

但是行政手段调节生产过程的方式将会导致市场扭曲。2018年度的农业贸易援助计划发布于7月份，当时春耕已经结束，该政策不会影响当年的农业生产计划。而2019年的计划是在5月份发布的，当时春耕正在进行，玉米种植仅完成了2018年面积的一半，大豆的播种面积甚至连2018年的1/5都未完成。由于规则规定农场获得2019年市场促进项目的补贴额度取决于种植面积大小，这造成了生产者对未来贸易援助计划形成一定程度的预期，他们可能会根据援助的情况而不是市场价格来决定种植作物及播种面积。补贴与生产挂钩无疑将会扭曲生产决策和市场价格，这在本质上是以行政手段推动农业生产。因此，农业贸易援助政策并不利于美国农业长期稳定和健康发展。

另外，当前美国农业的财务状况不容乐观，农业债务达到了创纪录的4150亿美元，债务与资产的比率、负债股权比率(debt-to-equity ratio)已经连续七年攀升。自2012年以来，美国农业债务增长了近40%，而资产价值仅增加17%，农业债务增速超过了农业资产价值增速，这种失衡是金融状况不断恶化的另一个迹象。2018年9月至2019年9月间，美国农场的破产率增加了13%。尽管2018年和2019年的农业补贴保证了农业净收入的增长，但是美国广大农业生产者更倾向于通过对外贸易来盈利，而不是依靠补贴来盈利。农业贸易补贴是一项临时性政策，支出力度与持续度主要取决于美国的财政情况。在美国财政赤字不断增加的前提下，美国政府每年需额外支出动辄超过百亿美元的庞大经费，其持续性存疑。而中国庞大的农产品消费市场能够为美国农业提供持续、稳定的贸易增幅，无疑更具有广阔前景。因此，美国同中国就贸易争端达成最终协议并稳定市场，是符合美国农业行业利益的选择。

(二)存在违反世贸组织规则的可能

世贸组织规则规定，以是否会扭曲贸易为标准将农业补贴政策分为“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策三类。“绿箱”政策是指农业贸易政策影响极低或无影响的农业补贴政策，如农业科研补贴、农业救灾补贴等。美国的农业保护计划、救灾援助、研究和其他资助等政策即属于“绿箱”政策。“黄箱”政策是指根据产量和市场价格进行，且容易引起贸易扭曲的补贴政策，如对农产品的价格干预和补贴，对种子、农药、机械等生产资料的补贴，对生产贷款的补贴等。美国农业补贴中农作物保险、农业风险补贴、价格损失补贴、市场营销贷款都属于“黄箱”政策。“蓝箱”政策是价格补贴的特例，是指在限定生产面积和产量前提下进行的补贴，且没有规定的上额限制。上述三类补贴使用一套规定的会计规则转换成综合支持量 (aggregate measurement of support，AMS)，用以计算补贴的货币价值。为推动自由贸易的发展，世贸组织对各个国家扭曲贸易的“黄箱”政策设定了一个固定的综合支持量，称为“微量允许”(de minimis)，要求相应补贴不得超过这个量，并逐步减少，其中发达国家设定为农业总产值的5%，发展中国家为10%。美国对世贸组织做出过承诺，其对“黄箱”政策年度补贴以191亿美元为上限(承诺限额)。自从1995年世贸组织规则生效以来，美国所报告的补贴水平一直保持在这个范围内。

“黄箱”政策的补贴又分为特定产品(product-specific)补贴和非特定产品(non-product specific)补贴。前者是针对每种单独的农产品提供的补贴，如农作物保险(因针对每种作物投保)；后者可被认为是对所有农作物给予的补贴，如价格损失补贴和农业风险补贴(不区分作物，出现损失则进行补贴)。在2018年的市场促进项目中，农业部对每一类农作物的补贴确定了相应的单位补贴额度，可以被认为是特定产品补贴。在2019年的项目中，对于特产类农产品和猪肉、乳制品也规定了相应的补贴额度，也可以被认为是特定产品补贴。但是2019年对于玉米、大豆、小麦等非特产类作物的补贴则按照每个县每英亩土地进行补贴，而不限定种植的作物种类，因此可以被认定为非特定产品补贴。同时，世贸组织也规定了特定和非特定产品补贴在一定情形下可以不被计入综合支持量的豁免规则。对于特定产品补贴而言，如果对某一种农产品的补贴额度少于该产品总价值的5%，则此类支出可以从综合支持量中排除，这是采取逐个商品排除的方法进行豁免的；对于非特定产品而言，则是采取整体计算进行豁免的方式，如果补贴总额小于全部农产品总价值的5%，则可以不被计入综合支持量，所以农产品总价值的5%可以被视为一个豁免临界值。

特朗普政府的农业援助计划中，食品采购和分配项目下的补贴历来都是农业部按照“绿箱”标准向世贸组织通报的，因此不受任何支出限制，而贸易促进计划不是直接补贴给生产者，只是对市场推广的营销费用支出，也不纳入“黄箱”计算。但是市场促进项目涉及直接向农民付款，增加了“黄箱”补贴额度，可能会超出美国农业补贴“微量允许”的上限。这一问题也因关系到是否违背世贸组织规则而引起美国方面的高度关注。2019年10月，美国国会的官方智库专门对该议题出台了研究报告。报告认为，特朗普政府贸易补贴政策中豁免额度的计算是一个核心问题。在2018年度的市场促进项目中，补贴类型被定为特定产品补贴，因此每种产品补贴额度小于该产品总产值的5%就可以不被列入综合支持量，但是大豆、小麦、棉花和花生的补贴额度超出了豁免额度，需要计入综合支持量，再加上农作物保险、农业风险补贴、价格损失补贴等，预计2018年度的“黄箱”补贴总额为140亿美元，这是自2001年以来的最大补贴额，但也小于191亿美元的承诺限额。因此，2018年度美国政府贸易促进项目违反世贸组织规则的可能性较小，而2019年的农业贸易援助计划则具有较大的不确定性。美国农业部的经济研究服务部门根据相关数据测算，如果2019年的农业产值为3800亿美元(适度增长)，那么适用于非特定产品的豁免额度是190亿美元以内。在农业贸易援助计划的补贴下，2019年非特定产品的补贴额度预计达到189.2亿美元，特定产品补贴达到51.19亿美元(1)这个数据的计算较为复杂，特定产品的补贴需要计算每一类农产品获得的补贴额与该项农产品总产值之间的关系，由于牵涉到的农产品种类繁多，因而统计量庞大。51.19亿美元是农业部在排除豁免额度后得出的补贴总额。。189.2亿美元的非特定产品补贴正好低于豁免临界值，可以不被计入综合支持量，因此，2019年度的综合支持量就仅剩下特定产品补贴的51.19亿美元，低于美国对世贸组织承诺的191亿美元限额，不存在违反世贸组织的可能。在另外一种情形下，如果2019年的农业产值为3780亿美元(近三年均值)，那么适用于非特定产品的豁免额度是189亿美元以内。189.2亿美元的非特定产品补贴超过了豁免临界值，需要计入综合支持量，再加上特定产品51.19亿美元的补贴 ，2019年美国“黄箱”补贴总额预计为240.39亿美元，超过191亿美元的承诺限额，违反世贸规则(见表2)。

表2 2019年美国农业贸易补贴情况及违规预测 单位：亿美元

四、结论

鉴于美国农业贸易补贴产生的负面效果和违反世贸规则的可能，美方将会采取改善农业生产和市场环境的举措。同时，我国需要采取针对性措施加以应对，以期在将来的中美贸易谈判中取得先机。具体阐述如下:

一是美国有提升农产品总产值的动力。2019年度的美国农业补贴额度是根据已知数据做出的一个估算，存在较大变数的是2019年度的美国农业总产值。中美之间贸易争端的不确定性给大宗农产品市场带来了下行压力，如果农产品价格和农场收益值低于目前的预测，那么农业风险补贴和价格损失补贴的额度可能会大于上文中的预估额度，从而使补贴总额增加。与此同时，如果出现农产品市场价格较低的情况，将导致美国农业总产值下降，进而导致非特定产品补贴的豁免临界值收窄，从而增加了2019年“黄箱”补贴超出承诺限额的可能性。因此，美国有提升农产品总产值的动力，这样既可以提升豁免的补贴额度，又可以降低农业风险补贴和价格损失补贴的支出，从而有效规避违背世贸组织规则的风险，为农业贸易援助计划的实施提供较大的弹性操作空间。

二是在中美贸易争端的背景下，美国有解决农业问题的谈判压力。美国农业对出口依赖较大，美国2018年农业的出口值为1433亿美元，占据总产值的1/3多，国际市场行情影响着国内大宗农产品价格，外部价格效应显著。中国是美国主要的农产品出口国，中美稳定的贸易关系有助于保持美国农产品出口市场和农业总产值的稳定。自2017年中美两国发生贸易争端后，中国对美国输华农产品征收高额关税，给美国多个农产品带来价格下行压力，长此以往，美国农产品总产值将会出现大概率下降。所以为避免违反世贸组织规则的情形出现，推动农业健康稳定发展，未来可以预计美国政府必然会把农业面临的压力转变为解决贸易争端的动力。

三是在中美贸易谈判中，针对美国农业贸易补贴政策进行施压亦可成为我方贸易谈判的一个手段。对于中国而言，应继续保持对美国农业贸易补贴政策的关注。如果中美两国在2020年未能达成第二阶段贸易协定，且美国输华农产品协议未有效落地，美国将有较大可能继续执行农业贸易补贴政策。如此我方应密切关注美国在2019年度的农业贸易补贴是否超出了“黄箱”补贴上限，如是，我方可以向世贸组织提请审查美国违反世贸组织规则的行为。从历史上看，美国对世贸组织涉农领域的裁决表现出较好的服从性。一旦世贸组织支持我国的反补贴诉讼，将会有效制约美国在2021年继续执行补贴政策，美国联邦政府不得不面临来自农业州和农业利益集团的压力。所以，在未来中美贸易谈判中，针对美国农业贸易补贴政策进行施压应成为我方贸易谈判的一个工具选项。