社区智慧治理模式研究——以合肥滨湖世纪社区为例

刘 鑫，郑长旭

(1.皖西学院 法学院，安徽 六安 237012；2.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200030)

现如今居民多元化的需求日益增加，传统的社区治理已不能较好地满足居民和社区工作的需要。但随着科学技术的飞速发展，信息技术已成为社区治理服务创新的“引擎”。党的十九大报告强调要打造共建共治共享的社会治理格局，提高社会治理智能化水平。党的十九届四中全会提出要完善科技支撑的社会治理体系。习近平总书记还在多次重要讲话中强调要利用好互联网和网络信息技术，提升社会治理的智能化水平。尤其是2020年春节，面对一场突如其来的新型冠状病毒疫情，习近平在北京调研指导疫情防控工作时专门强调要完善社区联防联控体系，其中要运用大数据等手段，加强疫情溯源和监测。

生物学上的智慧是指生物所具有的基于神经器官的一种高级综合能力，可以让人深刻地理解人、事、物以及过去、现状和将来，拥有思考、分析、探求真理的能力。智慧治理的内涵要素则更加丰富，主要有智慧型政府、参与型社会、创新型人才与企业、智能基础设施与ICT技术、大数据资源等五个方面[1]。具体到城市治理中，传统的智慧城市研究往往聚焦在与智慧城市建设有关的现代技术等硬件上，以物联网、大数据作为智慧城市基础建设的核心内容。城市的智慧治理可以理解为城市政府在治理过程中充分运用智能技术和设施，吸纳更多城市居民参与城市治理，以形成开放、多元、回应的城市治理局面[2]。

本文首先分析智慧治理对智慧社区建设的启示，并以合肥市滨湖新区为例，分析社区智慧治理的模式、挑战以及改进对策。自2017年7月合肥市滨湖新区开始智慧社区试点建设以来，围绕建平台、改体制、塑流程等几个环节，稳步推进相关工作，主动探索智慧社区的治理之路，推动了社区治理的诸多转型，但也面临着一系列挑战，需要加以改进完善。

一、智慧治理对智慧社区建设启示

社区智慧治理研究主要是从社区信息化建设的角度，直到近两年智慧社区建设的广泛推行，才开始出现社区治理与技术相结合的研究[3]。在社区信息化建设方面，研究主要是强调要充分利用新一代信息技术，促进物联网、云计算等新一代信息技术与政府业务数据深度融合，使基层政府治理更精细、更智慧[4-6]。在社区治理与技术的结合方面，研究指出城市社区的智慧治理需要突破单纯智能化思路，拓展社区治理中的“智慧”内涵[3，7]。综合来看，智慧治理对智慧社区建设的启示体现在：

(一)技术支撑——全面一体的社区智能化建设

社区的智慧治理首先是要提升城市社区的智力条件设施，即通过通信网络、物联网等技术的投入建设，为社区居民打造更加便捷、更加智能化的生活环境，从而形成基于智慧“大脑”的一种新的社区治理形态。我国社区的智力发展，也经历了初期社区事务的信息化建设阶段，目前已进入互联网信息技术与社区生活的全面深入融合阶段，特别是依托信息通信技术和大数据资源，使社区内外要素互联互通，充分融合，实现“感知—平台—应用”的一体化发展。其中，在社区智慧治理的软件设施方面，包括信息技术平台和各种新媒体软件，作为社区信息共享与处理各种事件的工具支持。在社区智慧治理的硬件设施方面，主要依托通信网络和各种智能化设施作为信息采集处理的物质载体。

(二)治理格局——多元主体协作治理关系建构

社区智慧治理要对传统的社区管控模式进行反思，最主要的是应该调动各方面的积极性，使政府、居民、社会等多元主体共同发力。一方面，不同主体均能借助互联网技术新平台参与社区事务、表达各种诉求。另一方面，也应该依托信息技术的优势，不断创新社区治理方式，为居民参与社区治理创造更多渠道。在这个过程中，最为关键是要能变被动为主动，让多元主体真正成为社区治理的主人翁，实现社区的协作共治。

(三)体制机制——探求新情景下制度变革创新

在社区智慧治理新情景下，需要制定一系列与之相适应的制度与规则。与以往社区治理的体制机制相区别，社区智慧治理更多需要强调的是多元协同、共建共享的价值理念，特别是要重塑社区沟通渠道，调动社区相关主体的参与意愿，为构建信息互联、行为互动的智慧社区治理模式提供可遵循的机制规则[8]。在这方面，智慧社区机制建设需要考虑信息技术本身特征，并且主要应在完善上文所述治理格局、治理举措等方面进行创新性设计。

二、滨湖世纪社区智慧治理的经验模式

2006年，合肥市决定兴建滨湖新区，按照“世界眼光、国内一流、合肥特色”高起点、高标准的要求，不断考验滨湖新区管理者的能力和水平。从行政管理幅度和效能的角度，在滨湖新区设立新型大社区，尝试城市管理体制变革，具有十分重要的意义。自2017年7月开始智慧社区试点建设以来，主要在以下几个方面探索着智慧社区治理之路。

(一)平台打造：党建引领社区智慧服务平台

平台是社区智慧治理的中枢。滨湖世纪社区将基层党建工作与信息化建设紧密结合，整合“两应”党建(“两应”的含义是党组织对群众有求必应、群众才能对党组织一呼百应)、社会治理、社区服务、安全生产、综治维稳、世纪商圈、网格管理七大系统，搭建起“党建引领社区治理一体化智慧服务平台”(以下简称智慧服务平台)。自2017年运行以来，智慧服务平台已录入70万条字段信息数据，流转办结案件67000件，获取居民意见建议3150条[9]。智慧服务平台实现了急事难事找网格、小区治理齐参与、各项活动入组织、各类投诉有渠道等四大便民服务功能，构建起社区治理的“神经网络”。目前案件上报处置派发、居民信息登记查询、党员活动信息统计、志愿服务信息发布统计、工作人员工作绩效统计等功能均已实现。智慧服务平台还带来了两个方面的重要变化：

一是智慧服务平台使社区拥有了海量的信息输入。为此，社区量身打造了智慧E通APP、二维码等强大而便捷的信息来源端口。一方面，智慧E通APP主要有任务清单、信息查询、案件处理、走访巡查、工作考核等多种功能，设置了活动打卡登记、楼栋数据统计、上户走访管理和安全巡查自报、数据变更提醒等子菜单。另一方面，社区利用二维码强大而便捷的入口功能，制作了749个二维码，张贴在小区楼栋、商业楼宇、沿街商铺、街面巡查点等各个角落。依托智慧服务平台集成的大数据，居民只要扫二维码，管理服务信息便知晓。

二是智慧服务平台借助海量信息支撑起社区工作的精准施策，主要是通过社区“智慧大脑”将海量信息进行整合、分类和共享，建立社区大数据研判机制，将相关数据呈像给相关工作人员，通过精准分析，梳理各部门需要关注的工作重难点。同时对具有普遍性及敏感性的问题进行提前预判，及时形成“预警预报”，推动联动执法更加科学、高效。

(二)体制调整：顺应智慧治理新形势新要求

1.设置智慧社区建设的专门负责机构

滨湖世纪社区设置了相对独立的部门——智慧中心，专口负责滨湖世纪智慧社区建设，目前配备三位工作人员，与其他部门协同开展工作。智慧中心设置了五大功能，分别是：智慧信息(一网共享)、智慧管理(一网覆盖)、智慧办事(一口受理)、智慧传播(多频共振)和智慧生活(一键可及)。同时在智慧中心的五大功能中还设置了七大板块，分别是：网格化管理平台、数字化城管平台、政务服务平台、综治信访维稳综合服务平台、人防多媒体平台、“世纪早茶”微信公众号和“世纪早茶”APP。

2.参照职责需要去分层分类划分网格

为明确职责，实现平台业务处置派发顺畅，对辖区进行不同类型的网格划分。一是居民区网格，依据人口数量分布共划分8个一级网格，依据网格员、信息员包联的楼栋等共划分169个二级网格，依据小区楼栋单元划分455个三级网格。二是街面网格，依据商业密度共划分3个一级网格，依据路段和管理重点区域分布共划分67个二级网格，依据街面巡查点及周边共划分267个三级网格。三是商圈网格，因辖区面积原因共设1个1级网格，依据大型商业聚集区划分7个二级网格，依据每个商业楼宇划分23个三级网格。通过网格分类划分，社区工作人员中三分之二人员下沉到各网格，动态管理、便捷高效，使得各类问题的处置责任人更加明确，问题处置更加高效。

3.理顺智慧社区建设内外部运转机制

一是理顺内部运转机制，形成发现问题报送至网格层面自行处理，网格层面无法处置的由智慧中心根据问题类型分流至社区各部门处理这一流程。同时，确立了每周案件情况分析通报制度，制定了结案标准，规定了居民投诉案件回访制度。二是理顺外部运转机制。通过与派出所、交警、市场监管所、市政园林等职能部门的沟通，分别制定了《滨湖交警大队与滨湖世纪社区关于交通秩序综合管理的合作备忘》、《滨湖派出所与滨湖世纪社区关于小区治安联防联治的方案》等相关联动机制，明确了社区与各职能部门的职责分工，获得了更多的前段处置权限，实现了各方执法力量的联勤联动。

(三)重塑格局：推动多元主体共治格局形成

目前滨湖世纪社区已经在社区层面建立起党委领导、社区共治理事会、社区服务中心和分设居民委员会的治理架构，特别是在智慧服务平台的推动下，使得多元主体能够更加便捷、积极地参与到社区的治理过程中，重塑了社区治理的格局。

1.依托网格形成党建引领治理架构

滨湖世纪社区在网格层面建立由网格党支部领导，居委会、业委会和物业公司四方共治的治理架构。一是小区层面由网格党支部牵头，居委会、业委会和物业公司等参与，建立“四方联席会议制度”，对小区内的事务齐抓共管。二是在楼栋层面组建“三长三员”(党小组长、物业楼长、居民组长；网格员、信息员、志愿者)和包联本楼栋的网格员、信息员和部门工作人员的治理架构，通过三员三长对楼栋内的各类问题进行协商共治，真正将党建这条红线贯穿于社区治理的全过程和各方面。

2.整合条块部门实现上下联动治理

“条”是指由中央直属部委自上而下的一种指挥体制。“块”是指地方政府属地化管理的指挥体制。在社区治理的过程中，往往负责综合管理与执法部门的行政职能是分开的，条块分割的问题比较严重，进到导致了社区治理的低效。滨湖世纪社区充分依托智慧服务平台，整合条块部门，探索建立“五队联动”的大城管机制，即以城管网格中队为主体，整合治安、交通、消防、卫生、安监等执法力量，推行综合执法、联勤联动模式，条块结合，凝聚合力[10]。

3.整合社区层面各方力量共同推进

滨湖世纪社区在社区层面搭建了共治理事会的议事平台，并在下设的8个网格层面建立了联席会议机制。滨湖世纪社区还打造楼组自治平台，将协商议事延伸进楼栋。社区、小区、楼栋三个层面的平台协商事件范围和层次各有不同，让辖区各类主体都可以参与到社区协商中来。此外，滨湖世纪社区还积极整合社区力量，在街面上，整合原城管协理员、安监协理员、食药协理员，流管队员等，组建了一支综合管理队伍，全面负责辖区城市管理、食品药品监管、市场经营管理等。在居民区里，将原计生、民政、养老等工作协理员整合成一支队伍，实行“一岗多责”，全面负责居民内的各项事务。

4.市场化外包引入社会性力量参与

推进社区治理同样也应充分发挥市场竞争的优势，提高社区治理效率。滨湖世纪社区除了网格管理员由社区工作人员负责担任外，居民协管员(主要是在各小区招募的热心人士)、物业协管员(即物业公司设立的“楼长”)均来自市场外包引入。社区把动态管理、信息采集等工作整体外包给物业和居民，每400户配备一名居民协管员，每300户配备1名物业网格化管员[11]。除此之外，滨湖世纪社区还积极开展项目化服务，主要以网格化为平台，根据居民需求来开展为民服务项目，再通过采购或公开招标，引进社会组织承包社区公益性项目，为居民提供更优质的服务。

三、滨湖世纪社区智慧治理面临的挑战

(一)社区智能化建设的短板

智慧社区与以往最明显的区别就是借助了移动互联网、物联网、云计算等技术实现了小区治理的智能化。目前滨湖世纪社区已经开始打造党建引领的社区治理一体化智慧服务平台，通过分步骤、分层次应用推广网格化管理，借力微博、QQ群、微信等新媒体手段助力社区智慧治理，努力探索智慧治理模式。但是，这还只是智慧治理平合的初步探索试用，还没有在技术、运转流程上形成一个较为完善的信息平台。第一，作为社区智慧治理的大数据库——综合信息服务平台，一方面为社区居民办理各项业务提供方便，另一方面也为社区管理带来高效。但是，社区信息平台尚限于社区内部管理人员使用，目前的建设处于较低水平，并没有真正实现居民信息互通共享。第二，基础设施接口改造困难，业内无统一评估标准。智慧社区建设涉及宽带、物联网等诸多硬件设施元素，接入网络无比繁杂，想要统一基础设施就要花大力改造。此外，目前也缺乏关键约束和指导的评估标准，社区内也没有强大到统一信息的整合平台，信息化建设还需要很长的路要走。第三，“世纪早茶”微信公众号更多发挥的是社区宣传功能，社区意见征集、居民参与等功能一直没有被充分地利用。目前“世纪早茶”APP下载量始终不高[12]。

(二)基层治理中的权责失衡

滨湖世纪社区为包河区政府直属正科级全额拨款事业单位，是合肥市第一个新型街道级大社区服务机构，实现了由传统街居管理模式向现代社区治理模式的转变，即建立“党委领导、多元共治、居政分离”社区治理结构。滨湖世纪社区实行大部制，即在社区内仅设综合协调部、群众工作部、社会事务部以及城市管理部，建立“党委领导、多元共治、居政分离”的治理结构，管理层级由原有的“区-街镇-社区”三级，转变为“区—社区”两级，以引导居民自治，提高服务效能，形成社区多元参与、共同治理的格局。

但从本质上滨湖世纪社区只是包河区政府的派出机构，不具备行政主体的资格，在行政管理过程中会受到上级政府权力赋予程度的制约。尽管滨湖世纪社区内部已经整合了各职能部门的工作内容，联合治安、消防等同级别的事业单位，通过共同合作的方式商定解决超出社区管辖范围的问题，但在实际的社区治理过程中，社区与各职能部门采取联合行动需要耗费较长的时间，特别是由于管理的权限限制，要解决某些超出社区职权范围的问题仍心有余而力不足。因此，滨湖世纪社区虽然构建了新型社区治理模式，但这一改革因受宏观管理体制的硬性约束，是在缺乏顶层设计的背景下进行的局部改良。

(三)多主体参与治理的不足

居民参与社区治理不足是当前社区工作面临的较大难题之一。在滨湖世纪社区推进智慧治理的过程中，同样也存在其他治理主体参与不足的问题，具体表现在：一是参与群体的年龄结构偏大。目前参与社区自治事项更多是居委、业委会、物业“三驾马车”成员和一些退休人员，而智慧服务平台尽管方便了居民的沟通联系，但年轻居民、在职人员和外地人在社区自治中更多的依旧是“沉默的大多数”，并没有主动融入社区公共事务。二是参与社区治理存在形式化倾向。滨湖世纪社区所辖的每个网格都会定期举办很多活动，但在对小区居民进行活动效果回访时了解到，有些活动就是为了完成任务而举办，并没真正对居民产生实质性影响。三是参与活动类型较为单一。目前社区居民参与以文化活动为主，例如关于科技、节日、文化等方面的活动，可能是因为文化娱乐活动举办起来相对比较简单，但有关社区整体发展规划的制定和实施、决定和涉及社区内全部居民公共利益的活动，居民参与的却很少。

四、进一步优化社区智慧治理对策建议

(一)强化技术支撑，加强智能化建设

作为智慧社区建设的基础性工程，社区信息技术的支撑和社区智能化水平的建设至关重要。首先，建议合肥市乃至安徽省政府层面进一步制定完善信息基础设施建设的规划。当前尽管已经启动了智慧城市建设，但由于建设规划不够科学合理，使得智慧城市建设的基础设施重复建设、标准不一。其次，建立完善信息采集与共享机制，扩大信息共享的范围，将部门之间的信息系统实现同步，特别是在服务群众需求方面的信息共享、链接至关重要，能够为社区网格化管理工作提供更多支持。再次，下大力气进行基础设施改造，对云计算、宽带、无线网络、物联网等诸多硬件设施元素进行投入改造。最后，研究制定信息化过程中的评估标准或行规，规范信息平台考核细则，建立严格的授权准入等信息安全管理制度。

(二)注重顶层设计，强调部门间协同

智慧治理不仅仅要重视信息基础设施的投入建设，也要有好的部门间协同。在上级管理体制没有改变的前提下，建议滨湖世纪社区，一是建立健全智慧社区治理的跨部门协调机制或者联席会议，例如在包河区级层面由区委领导担任组长，形成以政法、民政局、财政局等单位组成的协调委员会，针对社区内部无法解决的治理难题进行协调解决。除此之外，还定期召开有区领导参与的联席会议。二是包河区政府也应该敢闯敢试，将一些必要的行政管理职权充分下放给滨湖世纪社区，由社区统一指挥行使，完善社区行使相关行政管理职能的基础条件。当然，还应该给社区充分的监督权力，对一些必须由相关条线部门执行的权限进行监督，并在年终的绩效考评中占有一定的比重，以防止部门之间相互推诿扯皮。

(三)畅通参与渠道，实现多主体治理

在社区治理中，事关社区建设的宏观性决策与执行，以及到最后的成果分享，社区居民的参与介入尤为重要。但往往社区最需要的是打通小区居民之间的阻隔、居委会和物业之间的阻隔以及居委会和居民之间的阻隔。尽管滨湖世纪社区已经搭建多元共治平台——社区共治理事会，由党代表、人大代表、政协委员、居民代表和驻区单位代表等组成。但要真正实现多主体的实质性参与，还需要：一是加强宣传与参与氛围的营造，为智慧社区建设提供良好的“软”环境，特别是滨湖外来人口较多，社区居民之间的凝聚力还没有形成。二是鼓励企业进入社区建设中的管理服务等相关领域，不断拓展智慧社区服务领域，为居民提供优质社区产品和服务。三是充分吸纳社会力量参与智慧社区建设，更多征求民众意见，特别是应引入第三方评估机制，对智慧社区建设的服务水平与服务效果进行监督与评价。

五、结语

党的十九届四中全会进一步明确要坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。随着移动互联网、人工智能应用等现代科技日渐重塑人类的生产生活方式，应充分依托并深度运用信息技术，并对新的治理模式进行总结，建立健全相应的制度体系。本文在已有关于智慧治理的诸多定义中，概括对智慧社区建设的一般性启示，并基于合肥滨湖世纪社区的实践对社区智慧治理的模式进行勾勒。本文的研究发现，社区智慧治理最为基本的是要打造一个信息中枢性“大脑”，即社区治理平台，并且智慧治理是对以往的社区管理与组织运转进行变革，重塑着旧有的治理格局，需要有新的体制机制作为保障。滨湖世纪社区的治理经验探索能够为其他地方的社区智慧治理提供借鉴。