在南中国海北部设立特别敏感海域的思考

韩 科

一、特别敏感海域的概念及其产生缘由

特别敏感海域是指需要通过IMO的行动进行特别保护的海洋区域。这些区域经过确认在生态、社会经济、科学特征等方面具有特殊意义，而这些特征又特别容易受到国际航运活动的破坏。在确认特别敏感海域时，相关的满足法律条款要求的保护措施（APM）必须得到IMO的批准或采纳，从而防止、减少或消除对环境的威胁从而保护环境。[1]

自1986年起，国际海事组织下属的海上环境保护委员会（MEPC）根据1978年国际油轮安全和防污染会议的决议开展了有关特别敏感海域的研究。1991年IMO大会通过了A.720（17）号决议， 采纳了《特殊区域指定和特别敏感海域鉴定指南》。1999年IMO大会又通过了A.885（21）号决议，对上述文件所建议的工作程序进行了更加详细的阐述。2002年该决议被A.927（22）号决议取代，新文件更新并简化了原有的建议性指南。[2]在2005年11至12月召开的IMO 第 24 次大会上， 经修订的《特别敏感海域鉴定和指定指南》（Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas（PSSAs））以A.982（24）号决议被采纳。[3]

特别敏感海域制度适用于任何海域，不仅限于封闭或半封闭海域，开阔海域也可适用。其认定标准有三方面，只要满足一个方面的条件就能被认定为特别敏感海域：

（1）生态标准，包括生态系统的独特性或稀有性，鱼类或海洋生物的重要栖息地，生物的相互依存性，生态代表性、多样性、整体性、脆弱性等。

（ 2）社会、文化和经济标准，包括在渔业、休闲、旅游等社会经济方面的重要性，对当地居民生存的重要性，文化遗产等。

（3）科学和教育标准，包括重要科学价值、监测研究的重要样本、存在特有的生态现象等。

与特殊海域制度相比较，特别敏感海域制度下可采取的措施则相对灵活，不仅可采取各种限制污染物排放的措施，还可以采取强制引航、强制报告、定线制、分道通航、禁止通航、禁止锚泊等措施，这些措施更为直接和有力。

二、特别敏感海域的发展现状

从1990年至今，IMO根据美国、澳大利亚等23个成员单独或联合申请，已在全球批准15处特别敏感海域，其中5处是由2个及以上成员国联合申请的。在2016年7月MEPC第70届会议上，由巴布亚新几内亚代表团提交的关于在该国沿海设立特别敏感海域的提案已经审议通过，随后俄罗斯代表团提议的关于评估特殊区域和特别敏感海域有效性的提案虽未被委员为采纳，但亦引起了广泛关注。逐年递增的申请提案反映出特别敏感海域制度在保护海洋环境方面的实效作用，是IMO成员国对该制度功效认可的表现。[4]

观察世界特别敏感海域和交通流量密集分布海域可发现，几乎所有的特别敏感海域都分布在船舶交通流量特别密集的海域，但在我国沿海乃至于整个东北亚海域，尚未有经IMO审议批准的特别敏感海域，因此，有必要探讨在我国沿海地区设立特别敏感海域的必要性和可行性。

三、南中国海北部设立特别敏感海域的必要性

南中国海是重要的国际通航水域，也是全球海上运输最为繁忙的海域之一，途经该海域的运输量约占全球海运总量的30%，途经该海域的船舶仅油轮每天就多达230艘。此外，南中国海具有丰富的海洋油气矿产资源、港口航运资源、热带亚热带生物资源，同时也是我国最重要的海岛和珊瑚礁、红树林、海草床等热带生态系统分布区。南中国海北部沿岸海域，特别是河口、海湾海域，是传统经济鱼类的重要产卵场和索饵场。此外，南中国海是古代海上丝绸之路区域，相关海底沉船、沉物等是宝贵的人类文化遗产。[5]

南中国海具有极其重要的战略价值。根据《全国海洋功能区划（2011—2020年）》，南中国海海域要加强海洋资源保护，加快以海岛和珊瑚礁为保护对象的保护区建设，加强水生野生动物保护区和水产种质资源保护区建设；加强重要海岛基础设施建设，推进南中国海渔业发展，开展海洋生物、油气矿产资源调查和深海科学技术研究，推进南中国海海洋资源的开发和利用等。在南中国海设立特别敏感海区，有助于实现上述规划目标。从技术角度看，南中国海海域具有重要的生态、经济、文化、科学研究和社会价值，也完全符合设立特别敏感海域的各项标准。

四、划定特别敏感海域的可行性探讨与措施建议

根据第三部分的描述，对照《特别敏感海域鉴定和指定指南》， 南中国海北部区域满足特别敏感海域认定标准中的生态标准和社会、文化、经济标准。

据IMO工作章程和工作惯例，IMO只在低政治敏感度的领域进行技术合作，南中国海北部海域在国际上无任何领土主权争议，保证了在此区域设立特别敏感海域的可行性。根据上文中对南中国海北部海域的生态和环境的重要性以及脆弱性的分析，考虑到尽可能减少对现有国际航行船舶通航秩序的影响，笔者认为，可在设立禁排区、禁止锚泊区、限速和分道通航制区域等附加保护措施中优先考虑设立禁排区、禁止锚泊区等措施以减少船舶活动对海洋环境的污染，尤其应加强对国际航行船舶的防污染监管。

根据MEPC第70届会议情况，俄罗斯所提交的关于评估特殊区域和特别敏感海域的提案虽然未获通过，但过去几十年来特别敏感海域数量和面积迅速增加，已引起国际社会的广泛关注，并在考虑通过采取一些限制性措施来抑制特别敏感海域数量和面积的无限增长。综上所述，笔者认为我国有必要尽早对南中国海北部海域设立特别敏感海域问题进行深入研究，以早日通过IMO审议，成功设立相关特别敏感海域。

1.加强顶层设计和平台建设，为申请特别敏感海域确立制度基础

争取我国整体海权利益，需要统筹把握国际形势和外交大局，动员国内有关资源，妥善协调各方利益，并切实加强各涉海部门的协作。就设立特别敏感海域而言，海事部门是向国际海事组织提出申请的牵头部门，而与设立特别敏感海域目的相关的则可能是其他部门。如以保护渔业资源为目的，国内主管部门为农业部和海洋渔业部门等；如以保护海底油气和矿产资源为目的，国内主管部门为国土资源部和海洋局等。就申请所需提交的材料而言，海洋生态学、社会与经济、教育和科研等方面的信息通常由海洋、规划等部门掌握。就实施相关保护措施而言，相关涉海部门更需要加强配合，形成监管合力，避免越权或相互推诿。为此，建议将设立特别敏感海域纳入我国海权顶层设计范畴，在部际层面建立协调机制，加强有关涉海部门的信息交流和协调配合。

2.加强基础研究和技术储备，为设立特别敏感海区打好技术基础

为合理设立特别敏感海域，应充分了解我国沿海有关区域的水上交通、船载客货运输、港口物流、海洋环境、渔业及生物资源、海上油气及矿产资源开发、与周边国家的海洋权益纠纷等情况，并深入研究特别敏感海域的相关保护措施。作为申请特别敏感海域的牵头部门，海事部门现阶段的研究基础相对薄弱，建议统筹规划，加强黄海、东海、南海有关省级海事管理机构与相应涉海部门和研究机构的联系沟通，积极获取上述领域的信息并就设立特别敏感海域开展区域性专题研究，包括可能的选址区域、拟采取的相关保护措施、监管模式等，做好技术储备，待时机成熟时可提出合适提案。

3.加强对特别敏感海区实施效果的跟踪，把握争取制度性话语权的时机

目前全球共有15个特别敏感海域，其中近10年产生了4个，近期国际海事组织海洋环境保护委员会会议上，关于特别敏感海域的申请和讨论也有增多趋势。可以看出，目前各沿海国普遍重视特别敏感海域的作用，正积极运用这一制度谋求海洋权益。从已实施的相关保护措施来看，船载货物也直接或间接地受到了该制度的影响。

五、结语

目前，国际社会有进一步完善特别敏感海域制度的需求。作为航运大国，我国船队越来越多地受到特别敏感海域的影响，应当把握完善特别敏感海域制度这一争取制度性话语权的时机。对此，我国在加强沿海特别敏感海域设置研究的同时，应重视自身船队、航运企业、包括石油等的重要货物运输所受的影响。建议协调国内主要航运企业定期报告关于在特别敏感海域的航行情况，海事管理机构应妥善加以分析，提炼有关依据，研究相应对策，以备在合适时机向国际海事组织提出关于修订特别敏感海域有关规则的提议，在制度性话语权的争取上赢得主动。