全球互联网治理发展进程及现状

文/郭丰 林梓瀚 嵇叶楠

（作者单位为中国信息通信研究院）

现阶段，互联网治理的内容更加广泛与复杂，更需要多利益相关方共同参与，携手解决互联网发展带来的问题

互联网深刻改变了人类社会，深刻影响了全球政治、经济、文化、安全、军事等各个领域。因为互联网，在全球各个角落发生的事情就如同发生在人们的身边，人和人之间的联络更为密切、相互影响加深，共同关注的问题越来越多。而随着技术的发展，如何治理互联网引发全球关注，成为全球性议题。本文围绕全球互联网治理，阐述三个方面的问题：什么是互联网治理；互联网治理的复杂性以及关键机构和政府所发挥的作用；中国政府和社群参与全球互联网治理的成效。

什么是互联网治理

关于什么是互联网治理，2004 年，在日内瓦召开的信息社会世界高峰论坛制定的《日内瓦行动计划》第6 章13 条中规定“要求联合国秘书长成立互联网治理工作小组，制定出互联网治理的定义”。互联网治理工作小组给出的定义是“互联网治理是政府、私营部门和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案”。2005 年信息社会世界峰会（WSIS）突尼斯议程认为“有关互联网治理的工作定义是由政府、私营部门和民间团体通过发挥各自的作用制定和应用的，它们秉承统一的原则、规范、规则、决策程序和计划，为互联网确定了演进和使用形式”。关于互联网治理的定义，近年来全球学者提出了不少观点，甚至在学术界一直存在争论。确实，互联网治理包罗万象，难以做出获得所有人认可的精确定义。尽管如此，笔者认为突尼斯议程提出的定义仍是迄今为止，针对互联网治理的最具权威性的解释。

发展进程

回首过去，互联网的发展大致经历了三个阶段。第一阶段是从1970 年代初期到1980 年代中期，互联网技术先驱主导了这个阶段。互联网处在早期研发和部署阶段，1974 年，TCP/IP 协议被发明；1980 年代初，IPv4、DNS 投入使用，形成了网络空间的基石。第二阶段是从1980 年代中期到2000 年，互联网治理开始成为议题，然而此时的互联网治理主要表现为美国国内的治理。在这个阶段，1986 年IETF 成立，1995 年美国商务部（DoC）从美国国防部（DoD）接管互联网数字分配机构（IANA）职能，互联网开启了商业化进程；1998年建立互联网名称与数字地址分配机构（ICANN），是重要事件。第三阶段是从2000 年到现在，各国政府、众多利益相关方共同参与互联网治理，全球互联网迅速发展，互联网技术和业务模式创新不断加速，互联网治理的平台和议题多样化。2003 年和2005 年分别召开了信息社会世界峰会（WSIS），而后各个层面的诸多互联网治理进程相继开启；2016 年10 月美国将IANA 职能移交给全球互联网多利益相关方社群，互联网资源管理机制的调整引发了全球关注。

在全球层面，相关组织、论坛和机制等“平台”是互联网治理的载体，“规则制定”是所有利益相关方参与互联网治理的核心内容。全球互联网治理也是分层的，大体上可以分成基础设施层、逻辑层、社会和内容层。

多元化平台

目前，互联网治理平台可以分为政府间平台和非政府间平台两大类；在另一维度，互联网治理平台又可分为全球性平台和区域性平台。其中，重要的政府间平台包括国际电信联盟（ITU）、世界贸易组织（WTO）、世界知识产权组织（WIPO）、信息社会世界峰会（WSIS）、联合国科技促进发展委员会（CSTD）、20 国集团（G20）、经济合作与发展组织（OECD）等全球性平台和欧盟（EU）、亚太经合组织（APEC）、亚太电信组织（APT）、东盟（ASEAN）等区域性政府间平台。一些重要的非政府间平台包括互联网治理论坛（IGF）、ICANN、互联网工程任务组（IETF）、计算机事件响应与安全工作组论坛（FIRST）、全球万维网联盟（W3C）等全球性平台和亚太互联网络信息中心（APNIC）、地区性IGF、亚太顶级域名联盟（APTLD）、中文域名协调联合会（CDNC）等区域性平台。

类别化规则

互联网治理规则可以分为两大类，一是互联网特有规则，二是既有规则向互联网的延伸。目前，最受关注的互联网治理议题包括关键互联网资源、技术标准、网络隐私/个人信息保护、数据流动、电子商务、网络安全等等。

多边与多方治理并行

互联网治理的复杂性

需要对互联网治理的全球性、复杂性和动态性有充分的认识。第一，互联网发展涵盖技术、文化、法律和政治等诸多方面，相应地，互联网治理议题也更加繁杂。第二，云计算、大数据、区块链、人工智能等技术的发展和应用，互联网业务的移动化、社交化、融合化、平台化，无不深刻影响着互联网治理的发展变化。常常遇到这样的情况，旧的问题尚未得到妥善解决、新的问题又接踵而至。第三，参与互联网治理的不同主体有着不同诉求，也导致了互联网治理的复杂性。第四，网络病毒、垃圾邮件、黑客攻击、网络诈骗等互联网问题的全球化和复杂化，使得单靠一国或一方的力量远不足以应对。因此，共商全球性互联网治理规则，合作共治，是人类应对网络问题的理性选择。

关键机构的作用

互联网的生态圈中有着形形色色的利益主体以及由这些利益主体构成的社群。互联网治理在很多问题上往往不能由政府决策，而是不同的利益主体之间要进行交流、协商，共同拿出解决方案。

多利益相关方方法是一种不同利益主体共同参与政策制定的互联网治理方法。ICANN 是多利益相关方方法的一种实践模式，它的机制、规则是实践中的互联网治理。域名、IP 地址、根服务器系统是互联网发展的关键资源，ICANN 作为全球范围内互联网关键资源的管理机构，发挥着十分重要的作用。在多利益相关方工作进程当中，政策制定流程和决策机制是否公开、透明、可问责在很大程度上影响着整套工作进程的合理性。ICANN 采用“自下而上”的工作方法，任何相关的组织或者个人均可参与该政策制定过程，并通过工作组、电子邮件、网页留言、大会发言等形式向ICANN 提出建议，经过决策流程由ICANN 董事会作出最终决议。

过去几年，IANA 职能监管权移交受到最多关注。2014 年3 月，美国国家电信管理局（NTIA）宣布有条件移交IANA 职能监管权。经过ICANN 社群两年多的辛勤工作、制定移交方案，2016 年10 月，移交得以实现。移交成功后，美国政府目前不再担任对IANA职能的监管角色，ICANN 新设立的子公司PTI（Public Technical Identifiers）负责IANA 职能运行，同时由新成立的EC（Empowered Community）等机制负责对董事会及其人员进行监督和制约。然而，ICANN 依然受到美国的管辖，国际社会关注的ICANN 司法管辖权问题仍然没有得到根本解决。

而根服务器系统一直是ICANN 被关注的焦点之一。根服务器系统是互联网的中枢神经，其安全稳定运行直接影响全球互联网的安全稳定。自1984 年首台根服务器设立以来，根服务器的问责透明一直受到各利益相关方的关注与讨论。2018 年6 月，根服务器系统咨询委员会（RSSAC）发布RSSCA037 文件，提出RSSAC037 治理模型，模型提出五个职能，分别是财政职能，秘书处职能，战略、架构与政策职能，指派与退出职能以及运行监督与措施职能，以推动根服务器治理更加透明化。RSSAC037 模型开启了现阶段根服务器治理的讨论。作为回应，ICANN 于2019 年4 月提出建立基于RSSAC037 文件模型的概念模型，除ICANN自身承担财政与秘书处职能外，概念模型把RSSAC037文件模型中所提到的三个职能具化为三个机构，分别是根服务器系统治理委员会、根服务器系统常务委员会、根服务器运行机构审核小组，其中根服务器运行机构审核小组允许政府咨询委员会（GAC）的成员作为小组代表。同时，ICANN 提出成立治理小组来负责最终治理模型的建立。

政府在互联网治理中的作用

多边主义是一直以来全球政府间处理国际事务采取的做法。尽管互联网社群一直存在反对多边方法的声音，但各国政府毕竟是各国公共利益的代表，各国政府的职责是向人们提供公共产品，有责任保障人们安全、可靠地使用互联网。因此，在一些互联网治理问题上多边方法仍需要发挥重要作用。

对于不同层面的问题，应当合理选取治理方法。在管理关键网络资源、维护网络安全、打击网络犯罪、维护网络空间公共利益等方面，各国政府应该发挥主导作用；在技术发明、标准制定、业务创新的制定等方面，则应由其他利益主体发挥作用；此外，更应发挥市场配置资源（例如资金和人才）的作用，让技术接受市场的选择和检验。笔者认为，在互联网治理实践中，“多边主义”与“多利益相关方”方法不是互相排斥的，只要处理得好，二者可以兼容，灵活运用治理方法可以有效处理很多复杂问题。

中国参与全球互联网治理

网络空间命运共同体获得广泛认同

党和国家领导人高度重视中国参与网络空间国际治理，习近平总书记倡议全球各方共同构建“网络空间命运共同体”，为网络空间国际交流与合作描绘了美好愿景，获得国际社会的普遍认同，是对全球网络空间国际治理的重大贡献。习近平总书记指出，建议国际社会携手构建“网络空间命运共同体”，要全面加强互联网各个领域的交流与合作，管控分歧，增进互信，共同推动制定网络空间国际规则，建立多边、民主、透明的网络空间国际治理体系，促进全球互联网的共享共治。

2014～2019 年，我国已成功举办六届世界互联网大会，得到了全球各方的瞩目，加快了网络主权、网络空间命运共同体等理念的国际传播。

2015 年12 月，第二届世界互联网大会上，习近平主席提出的“四项原则”（推进全球互联网治理体系变革，应该坚持尊重网络主权、维护和平安全、促进开放合作、构建良好秩序）和“五点主张”（加快全球网络基础设施建设，促进互联互通；打造网上文化交流共享平台，促进交流互鉴；推动网络经济创新发展，促进共同繁荣；保障网络安全，促进有序发展；构建互联网治理体系，促进公平正义），直面世界互联网发展的共同问题，成为构建网络空间命运共同体的中国方案，亦成为全球共识。

近年来，国家先后出台《网络强国战略实施纲要》、《网络空间国际合作战略》、《国家网络空间安全战略》等纲领文件，系统阐释网络空间命运共同体、网络主权等理念，彰显中国致力于加强国际合作、维护网络空间和平的坚定信心，描绘了未来发展的美好蓝图。

网络空间国际交流与合作不断深化

迄今为止，中国已经成功举办六届世界互联网大会，是中国近年来开展网络空间国际治理的亮点，成为了中国与世界互联互通、共享共治的平台。近年来，中国积极通过联合国、金砖国家、亚太经合组织（APEC）会议、二十国集团（G20）等渠道开展网络空间国际治理对话与协商，与相关国家达成网络空间国际治理的合作共识和意愿，共同构建网络空间命运共同体以及多边、民主、透明的网络空间国际治理体系。中国务实开展中美、中欧、中俄、中日、中印等双边互联网对话，加强沟通交流，增进互信合作。其中在中美互联网对话交流方面，双方充分利用中美高级别网络对话机制，在提升战略互信、维护网络安全、打击网络恐怖主义等方面取得一系列共识。中国深化推进南南合作，增进同广大发展中国家的网络空间国际事务协调，为广大发展中国家的网络基础设施建设、网络能力建设等积极提供援助。中国政府鼓励和引导中国互联网社群广泛参与ICANN、IGF、IETF、APNIC 等互联网国际机构的会议和活动，参与网络空间国际治理进程和网络技术标准制定，为网络空间国际治理持续贡献中国智慧和中国方案。

随着技术的发展，互联网日益深入我们生活的方方面面，关系着人类未来的发展。现阶段，互联网治理的内容更加广泛与复杂，更需要多利益相关方共同参与，携手解决互联网发展带来的问题，构建网络空间命运共同体，促使互联网更好地为人类的未来服务。