PPP项目落地实施难问题分析与对策研究

武文超

党的十八届三中全会提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年以来，中央深化财税、投融资、金融等多个领域的改革，一方面加快整顿地方政府性投融资平台，化解地方政府性债务风险，另一方面在基础设施和公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（PPP）模式，逐步利用PPP模式取代投融资平台模式，破解地方政府债务和隐性债务过快增长的风险。国务院积极推动PPP项目的落地和实施，陆续在涉及PPP项目操作指南、财政承受力论证、物有所值评价、专项债券发行、PPP项目资产证券化等方面出台了一系列政策，并建立PPP项目库、定期组织项目推介会进行推广。然而从实际效果来看，签约多、融资难、落地难的情况始终没有得到根本性改变，多数项目进展缓慢。

一、PPP项目落地实施难问题分析

实施PPP模式的最终目的是实现公共部门和私人部门的双赢局面，并提高基础设施建设的质量和效率。政府和社会资本在基础设施建设领域各有优势和局限，PPP模式通过契约方式将公共部门与私人部门联系到一起，使双方形成了权力的相互制约，从而有效推动基础设施建设规范化和透明化。然而，在实践中却存在如下几个方面的问题：

（一）PPP项目风险高、预期回报有限

PPP项目一般是交通、环保、水务、市政等基础设施领域的工程项目，项目生命周期长、投资金额大。在整个项目周期中，法律制度、相关主体违约及未预期到的不可抗力因素等各种各样风险，都会影响到PPP项目的正常运行，甚至会造成停滞或失败，例如宏观层面的政策环境的变化，或者工程地质条件、气候条件等自然因素造成的不可抗力风险等;中观层面的项目融资、建设、运营等市场变化;微观层面的项目设计、实施、协调、管理等方面造成的费用超预算、工期拖延、设计变更、合同变更等。与此同时，PPP示范项目的收益率普遍比较低，例如，2015年1月，河南省推出的87个PPP示范项目内部报酬率在5%～8%左右，而资金市场上中长期信贷资金成本却达到7%甚至8%，比信托资金的成本还要高。从能够产生稳定现金流的使用者付费项目来看，政府付费、可行性缺口补助方式项目不明确，预期收益率不高的问题仍有待解决。当前推广运用PPP模式的项目大多为水务、垃圾处理领域的准收益类公共类项目，风险要比传统的项目大。除此之外，基础设施领域存在资产专用性强的问题，项目建设形成的资产普遍用于特定用途，很难转为其他用途，如果转为其他用途，使用价值将会大幅降低甚至变得毫无价值。同时，项目资产强调使用的配套性，与其他的配套资产结合起来才能运营，例如，污水处理项目需要与市政管网对接才能投入使用。这就导致PPP项目资产流动性不强，其转让交易会受到市场需求量的制约和应用领域的约束。

（二）PPP项目的参与方所处环境和条件导致项目推进难

从政府方来看，尽管中央制定和发布了大量PPP政策文件，用以推动PPP项目的实施开展，但法律层面还存在一定的缺失，相关法规、规范性文件之间不够统一，例如特许经营权的授权方式与现行的土地使用权出让制度存在冲突等。同时，部门之间存在政策协调问题，社会资本、运营商等与政府之间平等的协商谈判机制和渠道不畅。一些地方政府把PPP模式局限为融资模式，忽视了PPP项目在运营、管理方面的模式创新，仅仅当作缓解债务压力的手段，而部分地方政府的财力不足，制约了其推广应用PPP模式的积极性。从社会资本方来看，企业倾向于投资期限短且收益高的项目，或者燃气管网、电力、通信网络等回报率较高的长期收费项目，然而地方政府推出的项目多为交通设施、市政基础设施、生态环境治理、城镇生活垃圾污水处理、网管改造等项目，这些项目自身收益低、政府补贴或购买价格不明确，加之融资成本偏高，导致社会资本参与积极性不高。同时，社会资本对于政府部门的契约精神不足、行政干预过多等方面存在顾虑。从金融机构来看，普遍认为目前新增的PPP项目多为准经营性、非经营性项目，项目本身未来现金流难以覆盖资金本息，政府财政补贴的方式和数量不明确，项目收益的不确定性影响了商业银行对其融资的积极性。PPP项目融资比例大、额度大、期限长，信贷风险偏高，同时，部分PPP项目立项不科学、前景不明朗、操作不规范，加重了金融机构对于项目风险的顾虑。

（三）PPP项目运作特点和发展现状导致的问题

PPP项目参与主体多、运作环节多，参与主体包括项目发起方（即政府）、投资方、承建方、运营方、使用方等，而操作流程分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等，每个阶段及步骤中都牵涉多方主体。这些主体目标各不相同，对合同或交易信息的认知存在差异，使得项目运作过程中的协调风险加大，从而影响合同签订和执行的效率。此外，我国基础设施投融资模式正处在投融资平台模式向PPP模式转型的过程中，过去地方政府习惯于对基础设施及公共服务“大包大揽”，从规划、设计、融资到建设，甚至包括运营阶段的整个过程中，地方政府都占据主导地位，因此在PPP模式推广初期容易将其仅仅作为融资的新手段，对于社会资本参与存在顾虑;社会资本在基础设施建设领域长期作为承建方，偏好投资周期短、收益高的项目，不愿承担建设、经营过程中的风险，倾向于让地方政府进行违规的“保底承诺”;商业银行方面，过去习惯于传统的抵押担保授信模式，在中央规范地方政府性融资平台之前，商业银行大多通过传统的授信模式直接为政府投融资平台的基础设施项目提供信贷资金，或通过银信、银证合作的表外渠道变相为投融资平台提供信贷，同时要求政府进行违规“保底承诺”，甩掉自身的经营风险，在融资平台模式向PPP模式转型过程中，参与各方都需要及时进行转变。除此之外，PPP项目的风险分担机制、实施监督机制、绩效考核机制都在探索和创新的过程中，有待于实践中逐步加以完善。

二、对策建议

（一）优化PPP模式发展的法治环境

建立和完善PPP模式相关的法律法规，增进主体间信任，在保障政府權力的同时，增加投资方资金投入的信心，并降低PPP项目的风险和成本，同时使我国PPP项目运作方式更好地与国际接轨。一是整合国土、财政、建设等相关部门的政策、法规及规定，保障相关主体在统一的法律法规框架下充分谈判协商，缓解主体间的信息不对称。建立多方参与的PPP政策制定与实施的沟通制度，确保相关主体对政策和法律法规理解的一致性。二是建立完善的契约制度。对政府部门的职责进行明确规定，并且明确规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚措施，惩罚措施直接影响到相关政府部门及负责人。将政府部门的违约情况纳入政府部门的年度工作情况考核，由上级政府部门对其进行管理，政府部门的契约精神将成为政府部门的考核指标之一，同时政府部门定期对项目进展情况向社会公众报告，由社会公众对其进行监督。

（二）完善PPP项目的投融资机制

优化政府关于PPP模式的行政流程，建立专业PPP项目管理机构，能够独立地进行项目管理和咨询服务，满足不同行业的PPP模式应用需求，提高行政效率。构建适合不同类型项目的、公平有效的风险分担和利益协调机制。通过公平公正的协商谈判，保障相关主体参与模式的机会平等，客观评价项目的风险收益，让承担较多风险的主体适当获得较多的收益，形成正向良性激励。创建科学的价格形成和财政补贴机制，建立定期审价制度，加强成本监控，健全公共服务价格调整机制，完善价格决策听证制度，对于经济效益较差、难以维持成本支出的项目，在综合考虑各方因素的基础上，合理提供财政补贴，并探索建立动态补贴机制，以保证财政支出的稳定。建立灵活便捷的进入和退出机制。通过市场竞争的方式引入社会资本，提高公共产品和服务的供给效率。对不愿意继续参与项目、管理运营效率低下、没有履行合同意愿或能力的社会资本提供法制化、市场化的便利退出渠道。

（三）创新PPP模式发展的保障机制

加大PPP项目的推介力度，着力提高PPP项目质量，引导社会资本积极参与PPP项目，支持转型后的投融资平台企业撬动社会资本参与PPP项目，逐步形成政策宣传和项目示范带动效应。充分发挥商业银行的综合性金融服务优势，鼓励和引导商业银行全程深度参与PPP项目，以适应PPP项目融资需要，提高PPP项目的运行效率。充分发挥政策性银行的导向和引领作用，积极支持金融机构参与PPP项目。完善产业及税收等相关配套政策，通过税收减免、增信担保、利息补贴以及PPP项目周边土地或附属物经营开发权优先等多种方式，鼓励和支持社会资本參与PPP项目。加大PPP项目投融资运作的专业人才培养，通过专业知识培训、实际案例考察等手段培养政府所需要的官员及人才，建立和完善专业化的中介机构体系，为PPP项目招标、谈判、融资、管理等环节提供金融、财务、合同管理、法律和专业技术方面的服务和支持。

（四）规范 PPP项目的实施管理

不断建立和完善PPP项目运作的规范化、科学化的流程，逐步提高PPP模式的推广效率。根据不同领域PPP项目的行业经营特性、经营类型等属性对项目的招投标、特许权协议、融资结构和方式、风险分担、绩效管理、争议解决等环节进行分析，形成比较规范统一的流程和框架。科学评估PPP项目流程，持续改进和优化管理流程。鼓励社会公众、社会资本及融资机构等参与物有所值评价、财政承受能力评估等步骤，增进相关主体间的信任。不断改进优化PPP项目流程，尽快制定出PPP模式适用项目领域、范围的判别标准，提升PPP项目的行政审批效率，保障PPP模式的持续发展。加快PPP模式的管理创新，加强项目实施的绩效管理。加强PPP项目精益管理，提高PPP模式运营效率;运用现代管理方法控制PPP项目中的各种风险，根据实际情况做好各种风险应对;逐步完善PPP项目绩效评价的实施框架、指标体系，强化PPP项目收益和绩效挂钩的机制。

【本文系河南省社会科学院2019年基本科研费课题“当前PPP模式推广中存在的问题与对策研究”（19E10）的阶段性成果】

（作者单位：河南省社会科学院经济研究所）