碳汇与碳税

摘要：指出了森林吸收大气中的二氧化碳等温室气体，在气候变化应对中具有特殊地位。国际气候立法中专门设计的碳汇制度也可运用于林业，以实现森林保护。随着国内绿水青山保护意识的增强，碳汇制度也在国内适用，但是林业碳汇交易并不活跃。我国应在完善林业碳汇交易体系的基础上，设计林业碳税制度，并研究综合运用这两种政策工具的方法和路径。通过两种机制的融合与互补，实现减少森林滥砍滥伐、防止森林退化的目的，从而充分发挥林业在应对气候变化领域的作用，让绿水青山常在。

关键词：森林保护;碳汇;碳税

中图分类号：S76 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2019）22-0230-02

1 引言

碳汇和碳税是为应对气候变化，降低二氧化碳等温室气体的排放而设计的政策工具。目前我国在自愿减排市场适用碳汇政策，但还没有开证碳税。气候变化问题导致极端性气候，破坏人类的基本生存条件，影响经济的可持续发展，备受世界各国关注[1]。利用林业碳汇制度为森林保护进行融资，增加林业碳汇，是国际社会气候变化立法的重要内容，随着国内对保护绿水青山的日益重视，也逐渐在国内适用。但是林业碳汇项目开发较少，难以有效实现政策目的，因此有必要在林业领域增加碳税这一政策工具作为补充，以充分发挥碳税与碳汇两种政策工具的综合效果。

2 林业碳汇制度的背景

林业碳汇是根据森林的储碳作用，将其吸收二氧化碳的能力转化成为汇，进入碳市场交易，从而获得融资的金融手段。由于森林资源与气候变化有着密不可分的关系，越来越多国家和地区积极通过发展林业来不断增加森林碳汇，以吸收二氧化碳等排放，应对气候变化。

然而，我国的森林资源破坏严重，主要表现在天然林大量减少、物种灭绝速度加快、水土流失严重、沙漠化土地面积扩大、森林资源对气候的调节功能减弱。但是每年全球森林砍伐，森林退化和其他土地利用变化导致的森林储碳功能降低，由此引起的温室气体排放据估计至少占全球年排放量的18%左右。因此，需要进行制度设计，筹集森林保护所需要的资金，以减少森林滥砍滥伐和森林退化问题，因此在国际气候变化谈判议题中多次讨论如何给予森林经营与发展以金融支持，林业碳汇机制应运而生。

3 林业碳汇制度的适用

3.1 林业碳汇制度的建立

应对气候变化主要是为了减少二氧化碳的排放，方法包括直接减排和生物固碳。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》将缓解气候变化的方法分为两类，即减少排放和增加吸收[2]，其中，增加吸收是指增加对碳等温室气体的吸收，即利用森林，海洋等吸收温室气体。“公约”明确将森林纳入温室气体“吸收汇”[3]。但是只原则上涉及了森林碳汇的界定，对于通过何种制度安排来实现森林碳汇以及相关的制度规则，则并没有论及，对于各缔约方能否通过森林碳汇履约也没有规定。

2005年《京都议定书》设计了包括联合实施，排放交易和清洁发展机制在内的“京都三机制”。它规定，附件1中的国家，主要是发达国家，可根据相关方法，适用相关规则和准则，以1990年以来因为土地利用，土地利用变化和林业（LULUCF）所吸收的碳汇，包括直接造林，重新造林和减少毁林所带来的吸收汇的净变化抵消附件1国家在“京都议定书”中承诺的温室气体减排目标。《议定书》为实现森林碳抵消机制设立了制度框架，为森林碳汇的发展奠定了法律基础。在此之后，全球性、区域性的碳交易市场纷纷兴起，带动了林业碳汇市场的发展。

中国积极开展碳交易市场建设，并在强制性减排市场之外建设了自愿减排市场。2009年国家发改委通过并颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。根据该办法，参与自愿减排的减排量需经国家主管部门在国家自愿减排交易登记簿进行登记备案，经备案的减排量称为“核证自愿减排量（CCER）”。国家发改委对包括林业碳汇在内的自愿减排项目进行项目审定与核证指南、对审定与核证机构以及交易机构进行备案，并对适用于国内自愿减排项目的方法学进行评估备案，并对自愿减排项目程序进行规范和备案。2014年11月份首批项目产生的经核证的温室气体自愿减排量（以下简称"CCER"）获得国家发改委批准备案。2015年1月份国家自愿减排交易注册登记系统正式上线运行，林业碳汇项目开始在国内自愿减排交易市场体系中进行交易。

林业碳税制度将森林的固碳功能商品化，能成为可以交易的对象，从而使森林固碳功能获得更多的资金和投资者的支持。

3.2 林业碳汇项目的使用现状

實践中林业碳汇项目并不活跃。根据日本研究机构IGES研究报告统计，截止到2017年12月31日，全球已发行的CER项目总数为9519项，其中拒绝20项，召回27项，待定项目920项，总计为10486项，其中造林和再造林项目仅为25项。而沼气项目达到751项，生物质能源项目高达798项，废气废热利用项目553项，风能项目2326项，远高于林业碳汇项目。

从国内的情况来看，根据中国碳论坛U018年中国碳价调查》统计，截至2018年4月30日，国家发改委公示CCER审定项目累计达到2871个，备案项目1047个，项目类型主要是风电、水电、光伏、农村户用沼气，林业碳汇也仅占较小的部分。

2010年，为加快推进碳汇造林，广东省林业厅尝试开展了林业碳汇项目。经多方研究，最终确定开发广东长隆碳汇项目，这是我国第一个且是目前唯一进入碳市场交易的中国林业温室气体自愿减排项目。碳汇造林协议主体包括广东翠峰园林绿化有限公司（甲方）、广东省梅州兴宁市林业局（乙方）、叶塘镇上径村委会（丙方）。甲方负责项目资金投入和建设，并享有碳汇处置权力;乙方负责碳汇造林的组织工作，保证项目期（20年内）不得办理采伐审批手续，确保林木和碳汇资源安全;丙方负责提供符合碳汇造林的林地（原为无林地）1.3万亩，并做好林木管护工作，享有林木所有权。经过近五年的开发养护，2014年4月广东长隆碳汇造林项目向国家发改委递交了备案申请，并于2015年5月正式获得审核成功备案，当年完成首次碳汇计量监测，共减排二氧化碳5200t，并以20元八的价格协议转让给广东粤电集团有限公司[4，5]。

林业碳汇项目的实施，增加了碳排放权交易项目多样性，又落实了“十三五”绿色发展理念。项目的开发，不仅维护了当地的生态安全，加快森林恢复进程，而且涵养水源，减少水土流失，改善当地景观，保护生物多样性，美化当地生态环境，提高当地群众适应气候变暖的能力。实际上，林业碳抵消项目有诸多优势。相比水电、风电对生态的影响、太阳能发电的上游污染问题，林业碳汇项目在生态环保方面拥有无可比拟的优势。但现实是在碳汇交易市场中林业项目数量相对于工业类项目，仍然占比极少。碳汇项目不活跃，意味着无法从碳市场上筹集足够的资金去发展和保护森林。

4 林业碳税的补充功能

在这种情况下，有必要考虑在碳汇机制的基础上，配套碳税制度，来获取足够的保护和经营森林的资金。碳税适用在林业领域，首先应该确定碳汇林的法律地位，对于碳汇林建设给予政策支持，同时对于砍伐碳汇林的行为根据方法学计算将导致多少碳排放后进行征税。

碳税和碳汇机制，均通过市场价格机制发生作用，但作用方式和产生效果却各有不同，碳汇是金融手段，碳税是财政手段，相比较而言，通过碳税方式确定的碳排放价格更加确定和可预见，为市场主体进行投资，提供了比较直接和明确的信息，但以碳税方式形成的价格缺乏灵活性，且一经确定无法随时调节，不能快速反映瞬息万变的市场变化;而通过碳汇交易形成的价格，会由于各种因素影响而出现较大波动，市场信号不如碳税政策明确，但这种波动，能反映市场行情，及时提供价格信号;另外，碳汇运行方式较碳税方式难度大，要建立碳市场，操作成本的高，但碳汇政策在减排效果以及运行成本方面具有相对优势，而且在国际减排治理上也具有较大的作用因此二者进行联合运用，能产生较强的政策效果。

总体而言，碳税有三大明显优势：首先成本较低同时能很好地掌控风险，其次税率透明性更高，成本预算更精确，另外碳税政策无须建立交易体系[6]，减少寻租机会。相对而言，我国在碳汇政策领域积累的经验较为丰富，建设了以北京、上海、天津、广州、深圳等碳交易所，形成了一定的碳市场和市场规则。而对碳税手段的运用尚处于热议探讨中，虽然各方对此都持积极态度，目前尚未付诸实施。由于在未来的20年内“发展”仍然是中国第一要务，能源需求和二氧化碳排放仍会处于“双高“增长时期。因此，无论从应对气候变化、发展低碳经济，还是从增加林业碳汇、保护绿水青山等角度出发，都有必要为森林保护实施更多政策设计。

5 结语

碳汇政策在林业领域的适用尚需要进一步激励，配套进行碳税的设计和运用有着较大的政策空间和调控余地，因此，有必要从各自角度形成总体构想，并重视做好相关基础工作，加快完善市场要素条件，同时应抓住有利时机探索联合运用两种手段的方法和途径，国际气候立法确認了森林在气候变化应对中的重要作用，肯定了林业碳汇制度设计，并通过金融机制的设计，使资金可以顺利进入到林业领域，充分肯定了林业在气候变化应对中的重要地位，目前森林碳汇项目正在得到国际社会越来越多的资金承诺。但是，相关项目仍不够活跃。因此，在国际国内经济环境良好的情况下，配套碳税政策，确定适度的税负水平，对砍伐碳汇林的行为根据其导致碳排放增加量的多少来进行征税，将有利于对森林的保护。

参考文献：

[1]Wit R C N，Boon B H，Velzen Van.Giving wings to emissiontrading：Inclusionof aviation under the European emission tradingsystem[R].Report for the European Commission，2008

[2]Gia Schneider，William L Thomas，Benjamin Vitale.Banking onthe Environment：Profiting from Investment in REDD[J].Re-sources&Environment，2009（14）.

[3]陈熹，刘滨，周剑.REDD机制[J].北京林业大学学报（社会科学版），2017（4）.

[4]曾文革，陈娟丽.林业碳汇国际法规则的谈判及我国的应对[J].江西社会科学，2010（11）：153～158.

[5]雪明.中国REDD+项目管理体系的构建[D].北京：北京林业大学，2014：194.

[6]田红莲.基于低碳经济的中国碳税实施研究[D].天津：天津大学，2010.

收稿日期：2019-09-29

基金项目：湖南省社科西部项目（编号：14YBX067）

作者简介：陈熹（1975-），女，副教授，硕士生导师，博士后，研究方向为能源环境经济学。